梅仕城

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我國大力推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與機(jī)構(gòu)編制、人事工資制度改革等密切相關(guān)。為深入了解全省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的運(yùn)行情況，中共江蘇省委黨校第35期省管干部進(jìn)修班課題組進(jìn)行了專題調(diào)研，并在對改革運(yùn)行現(xiàn)狀與存在問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上提出了若干對策建議。

一、推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制人事工資制度

與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革配套的必要性

根據(jù)國務(wù)院2015年1月印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策主要基于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制、人事、工資管理規(guī)定。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。一方面，編制、人事、工資等領(lǐng)域的最新改革，都要最終傳導(dǎo)到養(yǎng)老保險(xiǎn)上來。另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中遇到的很多新情況、新矛盾，都是由編制、人事、工資等制度改革延伸而來。在設(shè)計(jì)和實(shí)施編制人事工資制度改革時(shí)，只有系統(tǒng)考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的問題，才能確保各項(xiàng)改革相互配套、互為支撐，才能確保不形成新的矛盾焦點(diǎn)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍，與現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制人事管理范圍一致。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確，其參保范圍為機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其編制內(nèi)工作人員。其核心要義包括兩個(gè)方面：一是參保單位必須是機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)設(shè)立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位;二是參保人員必須是具有編制身份的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員。這為實(shí)施編制人事工資制度改革厘清了邊界，才利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利實(shí)施。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度規(guī)定緊密關(guān)聯(lián)。國家明確規(guī)定，機(jī)關(guān)單位（含參照公務(wù)員管理單位）個(gè)人繳費(fèi)工資主要包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼和年終一次性獎(jiǎng)金四項(xiàng);事業(yè)單位的個(gè)人繳費(fèi)工資主要包括：本人上年度工資收入中的基本工資、國家統(tǒng)一的津貼補(bǔ)貼、績效工資三項(xiàng)，其余項(xiàng)目暫不納入個(gè)人繳費(fèi)工資。上述規(guī)定明晰了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)有序改革提供了保證。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，略高于原人事制度規(guī)定的退休條件。原人事制度政策中規(guī)定，達(dá)到法定退休年齡且工作年限滿10年即可領(lǐng)取退休費(fèi)。但機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，國家明確參保人員達(dá)到國家規(guī)定的退休條件，個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。從待遇領(lǐng)取條件看，略高于原人事制度規(guī)定的退休年限要求。實(shí)施人事管理制度改革時(shí)必須對此同步考慮，才能保證與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的無縫銜接。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，與現(xiàn)行人事工資有關(guān)規(guī)定一脈相承。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從2014年10月1日起實(shí)施，改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是改變了原機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，實(shí)行待遇與繳費(fèi)掛鉤的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。改革同時(shí)明確，為保證改革前后的待遇銜接，設(shè)定10年過渡期，實(shí)行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對于過渡期內(nèi)退休的“中人”，其養(yǎng)老金計(jì)發(fā)既與退休時(shí)的職務(wù)職級有關(guān)，也與原退休費(fèi)的計(jì)發(fā)水平密切相關(guān)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的制度設(shè)計(jì)，保證了原退休費(fèi)與現(xiàn)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)水平的平穩(wěn)銜接。按照原人事工資管理規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后領(lǐng)取退休費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，國家明確參保人員達(dá)到國家規(guī)定的退休條件后，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。根據(jù)測算，基本養(yǎng)老金無法保證前后待遇水平的大體平衡。為保證退休費(fèi)和養(yǎng)老金待遇大體相當(dāng)，國家規(guī)定在建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，強(qiáng)制建立職業(yè)年金。這樣既優(yōu)化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位未來退休時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)，也確保了新老制度待遇的平穩(wěn)銜接。

二、江蘇機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

改革過程中存在的問題

近年來，為進(jìn)一步提升機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制和人事管理科學(xué)化水平，充分調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的積極性和創(chuàng)造性，國家和省級層面先后在編制、人事、工資制度方面進(jìn)行了一系列改革。同時(shí)也應(yīng)看到，無論是國家層面還是省級層面，都缺乏相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)配套。

公務(wù)員職務(wù)職級并行制度改革全面實(shí)施，但配套的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策難以明確。為深化公務(wù)員分類改革，推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，健全公務(wù)員激勵(lì)保障機(jī)制，2019年國家印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，并從2019年6月1日起全面實(shí)施公務(wù)員職務(wù)與職級并行。改革后，公務(wù)員職級序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等公務(wù)員職位類別分別設(shè)置。公務(wù)員實(shí)行職務(wù)職級并行制度后，由于增設(shè)的新職級在改革之初沒有設(shè)置相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)和視同繳費(fèi)指數(shù)，導(dǎo)致相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策難以明確，致使職務(wù)與職級并行制度全面實(shí)施后相關(guān)新退休人員待遇暫時(shí)不能落地。

公安民警的職位分類改革全面啟動(dòng)實(shí)施，但相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏。根據(jù)國家統(tǒng)一部署，江蘇省2009年印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范我省公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)序列的實(shí)施意見》，明確將公安民警的職務(wù)序列分為警官職務(wù)序列、警員職務(wù)序列、警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列。2016年9月，江蘇印發(fā)了《江蘇省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》 《江蘇省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員和警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革試點(diǎn)套改工作實(shí)施方案》。這一改革增加了新的職務(wù)序列和工資標(biāo)準(zhǔn)，但前后兩次改革職務(wù)序列對應(yīng)關(guān)系不盡一致。對這些新增的職務(wù)序列，如何確定其老辦法和視同繳費(fèi)指數(shù)，國家和省級改革方案中都沒有同步明確，致使新職務(wù)序列新退休人員的待遇暫時(shí)不能準(zhǔn)確計(jì)發(fā)。

法官檢察官員額制改革全面推進(jìn)，但與新職務(wù)序列相配套的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不明確。按照中央統(tǒng)一部署，法院和檢察院系統(tǒng)全面實(shí)施法官、檢察官員額制。改革后，員額制法官、檢察官原有行政職務(wù)取消，按照單獨(dú)職務(wù)序列進(jìn)行管理，檢察官助理、書記員按照專業(yè)等級管理，司法行政人員繼續(xù)適用原公務(wù)員序列的行政職級。但在設(shè)計(jì)員額制法官、檢察官新的職務(wù)序列時(shí)，缺乏對新職務(wù)序列與公務(wù)員通用職務(wù)序列對應(yīng)關(guān)系及相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，相應(yīng)基本工資標(biāo)準(zhǔn)的大幅度提高，給兩大系統(tǒng)新退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)帶來了極大難度。

部分行業(yè)事業(yè)單位編制人事制度不斷創(chuàng)新，但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革難以跟進(jìn)。近年來，江蘇大力推行公立醫(yī)院、高等院校等事業(yè)單位人事制度改革。在現(xiàn)有編制不能滿足事業(yè)單位公益需求的情況下，江蘇突破編制限制，創(chuàng)新實(shí)施人員總量管理和人員備案制管理。但這些編制創(chuàng)新方面的改革缺乏相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，致使編制人事制度改革與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在一定程度的脫節(jié)，地方實(shí)施相關(guān)改革創(chuàng)新時(shí)存在顧慮。對實(shí)行人員總量管理的高校，江蘇已明確參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。但對于實(shí)施人員備案制的公立醫(yī)院、科研院所、幼兒園等事業(yè)單位，由于國家沒有明確人員備案制是否等同編制，導(dǎo)致與這些編制人事制度改革創(chuàng)新舉措相配套的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策難以明確，改革也就難以真正落地落實(shí)，而且容易形成新的行業(yè)不平衡。

工資與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革缺乏統(tǒng)籌考慮，原有的退休待遇平衡正在打破。與機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革同步，國家從2014年10月1日起實(shí)施工資制度改革，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施個(gè)人繳費(fèi)后個(gè)人的實(shí)際收入不低于改革前，大大減少了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革起步的阻力。改革后實(shí)行多繳多得的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。由于部分事業(yè)單位人員績效工資水平高，其繳費(fèi)水平遠(yuǎn)高于機(jī)關(guān)同類人員，其未來退休時(shí)的基本養(yǎng)老金將大幅度高于同類人員。原來同職務(wù)職級條件下機(jī)關(guān)工作人員退休后的待遇水平略高于事業(yè)單位同職級人員，部分新出現(xiàn)事業(yè)單位在職時(shí)拿得多、退休時(shí)也拿得多等新情況，不僅打破了原有的待遇平衡關(guān)系，而且會(huì)造成新的不公平，從而增加了改革阻力。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位受處分和判刑人員相關(guān)政策不配套，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后難操作?，F(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員受處分和判刑后的待遇政策主要包括：降低退休待遇，取消退休待遇并由原單位酌情發(fā)放生活費(fèi)。實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，由于退休待遇計(jì)發(fā)辦法發(fā)生根本性變化，原有降低退休待遇的做法無法操作，取消退休待遇并由原單位酌情發(fā)放生活費(fèi)也與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的做法不一致。因此，迫切需要從國家層面對現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員受處分和判刑后的待遇政策進(jìn)行調(diào)整。

三、推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)

制度改革的對策建議

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。”機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的切身利益，與前端的編制、人事、工資制度改革緊密關(guān)聯(lián)，重大、敏感而又復(fù)雜。因此必須強(qiáng)化全局觀念，牢固樹立“一盤棋”思想，加強(qiáng)整體謀劃和配套銜接，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革平穩(wěn)順利實(shí)施。

加強(qiáng)系統(tǒng)思維，注重各項(xiàng)改革的協(xié)同配合。一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)。編制人事制度、事業(yè)單位分類和工資制度等改革，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的前端環(huán)節(jié)，帶來的問題實(shí)際上是全國共性問題。只有從國家層面出臺(tái)統(tǒng)一的配套政策，才能從根本上解決當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中面臨的諸多難題。二是把握改革關(guān)鍵實(shí)質(zhì)。近年來新實(shí)施公務(wù)員職務(wù)職級并行制度、公安民警職位分類、法官檢察官員額制等人事制度改革，本質(zhì)上是增加了部分中間職務(wù)序列。只有從養(yǎng)老保險(xiǎn)方面明確這些增加的職務(wù)序列對應(yīng)的2014年9月的工資標(biāo)準(zhǔn)和視同繳費(fèi)指數(shù)，改革延伸到養(yǎng)老保險(xiǎn)環(huán)節(jié)才能夠落地實(shí)施。三是注重同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。在國家出臺(tái)相關(guān)編制人事工資制度改革方案時(shí)，要注重各項(xiàng)改革在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域落地，不能搞單兵突進(jìn)。如公務(wù)員實(shí)施職務(wù)職級并行制度，可以考慮通過相鄰兩個(gè)職務(wù)的工資標(biāo)準(zhǔn)和視同繳費(fèi)指數(shù)平均的辦法來確定新職務(wù)序列的工資標(biāo)準(zhǔn)和視同繳費(fèi)指數(shù)，這樣相關(guān)人事、工資制度改革能夠全面落地，養(yǎng)老保險(xiǎn)問題才能夠迎刃而解。

配套建立年金，配合事業(yè)單位人員備案制改革。事業(yè)單位人員備案制創(chuàng)新給養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的問題，表面上是參加何種養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，實(shí)質(zhì)上則是如何實(shí)現(xiàn)退休養(yǎng)老待遇大體平衡。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本一致，對于新參加工作人員而言，差別主要是有沒有補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，對公立醫(yī)院、科研院所、幼兒園等事業(yè)單位實(shí)施備案制的人員，其關(guān)鍵不在于參加哪種養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是要盡快為備案制人員按職業(yè)年金規(guī)模同樣建立年金。如果備案制人員等同于編制內(nèi)人員，其年金可以與職業(yè)年金合并;如果不能等同于編制內(nèi)人員，也要保證有與編制內(nèi)人員同規(guī)模的年金。這樣，才都能保證這些人員與編制內(nèi)人員退休時(shí)待遇大體相當(dāng)。

加強(qiáng)統(tǒng)籌兼顧，完善受處分和判刑人員相關(guān)政策。對于受處分和判刑人員的待遇問題，一方面要統(tǒng)籌考慮歷史遺留問題，特別是對過去被判刑后無相關(guān)待遇的人員要爭取國家政策;另一方面要統(tǒng)籌考慮與機(jī)關(guān)事業(yè)單位原有做法的銜接平衡，立足于解決問題，有待遇保障的同時(shí)也不能待遇太高?？梢园床怀^機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作年限并最早從1996年起補(bǔ)繳，按實(shí)際繳費(fèi)享受企業(yè)職工水平基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，使這一問題得到系統(tǒng)解決，并不留下改革后遺癥。

（作者系中共江蘇省委黨校第35期省管干部進(jìn)修班學(xué)員，江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳副廳長）

責(zé)任編輯：劉志剛