賀曲夫 ，李 寧 ，曾萬(wàn)濤

(1.湖南科技大學(xué)商學(xué)院，湖南湘潭411201;2.湖南省人民政府發(fā)展研究中心，湖南長(zhǎng)沙410011)

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是中國(guó)在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過(guò)渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型［1］，主要表現(xiàn)為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中滲透著強(qiáng)烈的地方政府經(jīng)濟(jì)行為、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)受到很大阻隔、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)、行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度一致性、行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)衰竭性等五大特征［2］。經(jīng)過(guò)三十多年發(fā)展，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”內(nèi)涵也隨之有了一些新變化，其概念也被重新表述為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指在中國(guó)特色的政治經(jīng)濟(jì)體制背景下，由于行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘空間約束’而形成的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律”［3］。黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，要求“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。站在十九大報(bào)告的高度，以“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的視角來(lái)考察湖南省的區(qū)域整合與協(xié)調(diào)發(fā)展，分析其正負(fù)兩方面的效應(yīng)與得失，并提出適當(dāng)?shù)囊恍?duì)策建議。

一、湖南省“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的正面效應(yīng)日顯凸出

(一)地方政府對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展仍然起到關(guān)鍵性作用

毋庸置疑，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展仍然發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是政府仍然是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的投資主體，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)和基本服務(wù)中，政府的作用無(wú)可取代，政府的投資直接決定了本地區(qū)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水準(zhǔn);二是政府通過(guò)制定地區(qū)長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策以及招商引資政策等，極大地影響著地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展;三是政府通過(guò)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變以改善服務(wù)職能、公共服務(wù)產(chǎn)品的提供與采購(gòu)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供便捷高效的服務(wù)。湖南省統(tǒng)計(jì)局2019年2月2日發(fā)布消息，湖南全省生產(chǎn)總值在全國(guó)各省區(qū)市的排名，從1985年的第14位，穩(wěn)步提升到2018 年的第8 位［4］，這離不開(kāi)全省各級(jí)政府的不懈努力。

(二)要素的跨政區(qū)自然流動(dòng)已然通暢

決定要素是否流動(dòng)以及如何流動(dòng)是基于要素本身的自然屬性和流出與流入地之間的要素勢(shì)差。經(jīng)過(guò)多年來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的治理整頓，當(dāng)前湖南省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏微觀環(huán)境大為改善，區(qū)域內(nèi)各地方政府轉(zhuǎn)變職能，提升服務(wù)，突破行政區(qū)劃界限，阻礙湖南省內(nèi)外要素跨地區(qū)流動(dòng)的無(wú)形壁壘已被打破，大大促進(jìn)了區(qū)域整合進(jìn)程。例如長(zhǎng)株潭城市群合作機(jī)制與區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制比較健全，三市已就資源、市場(chǎng)、人才、信息、金融、技術(shù)的自由流動(dòng)等簽署了合作協(xié)議，跨轄區(qū)經(jīng)濟(jì)合作與交流蔚然成形，并著手合力打造共同的“長(zhǎng)株潭”區(qū)域品牌。

(三)跨市州經(jīng)濟(jì)合作與環(huán)境治理效果明顯

近年來(lái)，湖南各市州積極采取各種措施，建立多種合作機(jī)制，制定跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。例如長(zhǎng)株潭三市自20 世紀(jì)90 年代起就制定了多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，特別是出臺(tái)了《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2008—2020)》，根據(jù)“兩型社會(huì)”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)一體化的要求，致力于推進(jìn)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)域整合與經(jīng)濟(jì)合作，促成一些重要基礎(chǔ)建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃與選址，推動(dòng)跨行政區(qū)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境的綜合治理，著力推進(jìn)同流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、污染企業(yè)與廢渣場(chǎng)污染共同治理，構(gòu)建跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作的“政策同制、污染同治、生態(tài)同建”［5］。

(四)形成了較為完善有序的省域城鎮(zhèn)體系

改革開(kāi)放40 年，湖南省形成了以“長(zhǎng)株潭(城市群)—地級(jí)市(中等城市)—縣級(jí)市與縣城(小城市)—經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)(小城鎮(zhèn))—一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)”的布局相對(duì)完善、層次相對(duì)清晰、結(jié)構(gòu)相對(duì)完整的省域城鎮(zhèn)體系，成為支撐湖南省域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本架構(gòu)。同時(shí)，湖南省域城鎮(zhèn)體系也構(gòu)成了我國(guó)以城市或城市群(都市圈)為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)體系的子系統(tǒng)，并作為國(guó)家重點(diǎn)規(guī)劃和重點(diǎn)建設(shè)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群的重要組成部分，全面融入國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

(五)各類型開(kāi)發(fā)區(qū)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中意義突出

目前，各類型開(kāi)發(fā)區(qū)(包括各級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等)遍布各地，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、科技部等六部門聯(lián)合發(fā)布的2018 年版《中國(guó)開(kāi)放區(qū)審核公告目錄》，目前湖南省共有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)20 個(gè)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)109 個(gè)［6］，此外，各市州各縣市還設(shè)有若干市縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。全省各類型開(kāi)發(fā)區(qū)既有各地政府政策的強(qiáng)力主導(dǎo)，也是適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制規(guī)律而成長(zhǎng)起來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)載體，通過(guò)招商引資和產(chǎn)業(yè)集聚，吸引資金、技術(shù)、人才在此聚集，承擔(dān)當(dāng)前城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的重要任務(wù)，成為各地地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。同時(shí)，各開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)均納入當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃，成為推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的良好載體，也發(fā)展成為所在城市的有機(jī)部分。

二、湖南省“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”負(fù)面效應(yīng)依然存在

經(jīng)過(guò)40 余年的改革開(kāi)放與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，包括湖南在內(nèi)的全國(guó)地方政府直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況已經(jīng)大為減少，行政區(qū)劃界線對(duì)地方政府的剛性約束有所弱化，但行政區(qū)邊界的空間約束依然并將長(zhǎng)期存在，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面效應(yīng)依然明顯。

(一)各地方政府爭(zhēng)奪性的無(wú)門檻招商引資依然盛行

雖然各地方政府越來(lái)越注重本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，但GDP 意識(shí)仍然強(qiáng)烈，全面招商依然盛行，“只要來(lái)我縣(市、區(qū)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等)投資，一切好商量”仍然是很多地方的招商口號(hào)。如岳陽(yáng)市J區(qū)仍然對(duì)區(qū)屬各局委辦下達(dá)年度招商引資任務(wù)，連檔案局這樣的冷僻部門都有任務(wù)，“完成年度招商任務(wù)怎樣怎樣，完不成任務(wù)就如何如何”已經(jīng)成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷木o箍咒。在這樣的招商氛圍下，要有選擇性地引進(jìn)與本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)吻合，或高新技術(shù)且低污染的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為不可能的事情。同時(shí)，這種無(wú)門檻招商引資，會(huì)使得需要全局統(tǒng)籌的國(guó)家東、中、西部地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移變得無(wú)序，不利于地區(qū)間協(xié)同與協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)地方政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)仍很普遍

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府致力于職能轉(zhuǎn)變，政府一般不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理，對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)已經(jīng)大大降低。但是，地方政府依然有足夠的措施和手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行間接干預(yù)，如通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)或限制甚至取締一些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理，通過(guò)劃撥或廉價(jià)轉(zhuǎn)讓土地或提供稀缺的占地指標(biāo)，通過(guò)財(cái)政撥款、財(cái)政科研(技術(shù)攻關(guān)與改造)經(jīng)費(fèi)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免與優(yōu)惠等財(cái)稅政策支持，通過(guò)政府提供擔(dān)保使部分企業(yè)能獲得銀行的貸款與其他金融支持等形式，扶持和鼓勵(lì)部分企業(yè)快速發(fā)展與壯大。例如，湘潭市步步高商業(yè)集團(tuán)就是在湘潭市政府的大力扶持下，由一個(gè)中型超市快速成長(zhǎng)為全國(guó)著名商業(yè)零售業(yè)行業(yè)巨頭，與之對(duì)應(yīng)的是，國(guó)內(nèi)外著名沃爾瑪、家樂(lè)福、福潤(rùn)多以及華聯(lián)、聯(lián)華等零售企業(yè)在湘潭都沒(méi)有門店，新一佳和心連心也逐步淡出了湘潭市場(chǎng)。此外，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐膰?guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免或影響，在很大程度上保證了其對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)強(qiáng)大而隱性的有效干預(yù)。

(三)地方政府對(duì)本地產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的政策性扶持與保護(hù)依然存在

要素的流動(dòng)已然加快，并基本實(shí)現(xiàn)通暢，但地方政府對(duì)本地企業(yè)有形無(wú)形的支持和偏向仍然頑固存在，很多具有地方保護(hù)主義色彩的土政策仍大行其道，對(duì)外地同行業(yè)企業(yè)形成事實(shí)上的不公平待遇。如湘潭市在本市出租車行業(yè)進(jìn)行車輛更新時(shí)，對(duì)換用本地出產(chǎn)的車輛實(shí)行優(yōu)先采購(gòu)、購(gòu)置稅優(yōu)惠和油改氣優(yōu)惠補(bǔ)貼等政策和措施，使得湘潭先后兩次出現(xiàn)本地出產(chǎn)的江南奧拓(20 世紀(jì)90年代后期)與吉利遠(yuǎn)景(2006 年前后)搶占出租車市場(chǎng)、擠走其他品牌車輛的局面。再如，每當(dāng)境內(nèi)某地某農(nóng)林產(chǎn)品(如柑橘等)遇到滯銷，地方政府就發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位大肆采購(gòu)，以發(fā)放職工福利的形式幫助對(duì)方渡過(guò)難關(guān)。這種扶持，雖然能解一時(shí)之難，但對(duì)外地農(nóng)林產(chǎn)品而言太不公平。

(四)地方政府間爭(zhēng)奪資源現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮

地方政府總是希望自己的轄區(qū)能獲得上級(jí)的相關(guān)優(yōu)惠政策、國(guó)家公共資源與公共投資，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)要政策、爭(zhēng)奪資源的現(xiàn)象，尤其是在爭(zhēng)奪國(guó)家公共投資資源，特別是爭(zhēng)奪國(guó)家戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，片面追求自身利益最大化，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的利己思想和行為。幾年前，邵陽(yáng)市在爭(zhēng)奪滬昆高鐵在本地設(shè)站時(shí)，曾出現(xiàn)十萬(wàn)群眾高喊“爭(zhēng)不到高鐵，市長(zhǎng)書(shū)記下課”，逼迫政府出面公關(guān)［7］，最后導(dǎo)致滬昆高鐵向南偏離，在離邵陽(yáng)主城區(qū)約50km處設(shè)了個(gè)邵陽(yáng)北站，卻避開(kāi)了原本正在主線上的湘中工業(yè)重鎮(zhèn)冷水江市。這種地方政府為了本地利益采取各種方式影響國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為，人為扭曲了自然與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，嚴(yán)重干擾了國(guó)家整體布局，實(shí)在不值得提倡。

(五)行政區(qū)邊緣地區(qū)的發(fā)展依然得不到足夠的重視

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面效應(yīng)還體現(xiàn)在政區(qū)交界的邊緣地區(qū)長(zhǎng)期得不到重視，處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。例如，連接不同政區(qū)的交通干線不通暢，形成明顯的斷頭路現(xiàn)象，降低了現(xiàn)有公路的效率，阻礙了綜合運(yùn)輸體系的構(gòu)建和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年前湖南省規(guī)劃的出省的25 條高速公路僅通了8 條［8］。即便是區(qū)域一體化實(shí)施了30 余年的長(zhǎng)株潭城市群內(nèi)部，相互對(duì)接的公路通道仍然還有十余處斷頭路，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步合作的瓶頸，不利于行政區(qū)邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(六)大中型國(guó)有企業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)與治理的“二元結(jié)構(gòu)”依然嚴(yán)重

湖南省多數(shù)城市內(nèi)部存在著一個(gè)另類的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即大中型國(guó)有企業(yè)(央企和省企等)與當(dāng)?shù)爻鞘信c企業(yè)之間的二元結(jié)構(gòu)。盡管近年來(lái)湖南省內(nèi)大中型國(guó)有央企省企已經(jīng)將部分非經(jīng)營(yíng)實(shí)體部分(如附屬醫(yī)院、中小學(xué)校等部門)從企業(yè)剝離，實(shí)現(xiàn)了所在地社會(huì)化管理，但歷史形成的傳統(tǒng)企地二元結(jié)構(gòu)依然明顯。就企業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理而言，其技術(shù)層次、原材料供給、產(chǎn)品銷售與物流體系等，與地方經(jīng)濟(jì)仍然是各成體系，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法融合。例如漣源鋼鐵集團(tuán)公司與婁底市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)系統(tǒng)有明顯差異，二者的有機(jī)融合還需要付出更多的努力。

(七)長(zhǎng)沙市在全省的行政中心與經(jīng)濟(jì)中心高度一致性在不斷強(qiáng)化

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的另一個(gè)突出表現(xiàn)為在權(quán)力(政府的層級(jí))與市場(chǎng)(經(jīng)濟(jì))的博弈過(guò)程中，權(quán)力越高越大，其掌握的資源和可采取的手段就越多，干預(yù)市場(chǎng)的能力就越大，獲得的區(qū)域?qū)嵗驮蕉?。例如長(zhǎng)沙市，長(zhǎng)期以來(lái)依靠其省會(huì)城市地位，在湖南省內(nèi)經(jīng)濟(jì)地位高企，其經(jīng)濟(jì)總量和增速均一直領(lǐng)跑全省。1992 年以來(lái)，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)總量在全省占比從1992 年的15. 2%快速增加到2018 年的30.21%，而次位城市則一直在10%左右徘徊，近年來(lái)還略有降低，充分反映出長(zhǎng)沙市在全省的中心地位一直在強(qiáng)化(見(jiàn)表1)。

表1 1992—2018 年湖南省、長(zhǎng)沙市、次位城市GDP 總量、增速及全省占比

(八)長(zhǎng)沙市在全省的城市首位度仍在提升

城市首位度是衡量一個(gè)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)體系中的城市發(fā)展要素在最大城市的集中程度的重要指標(biāo)，通常用區(qū)域內(nèi)首位城市與次位城市的人口規(guī)模之比來(lái)表示。依位序規(guī)模理論，城市首位度為2 左右時(shí)，表明該區(qū)域城市規(guī)模較為均衡合理。長(zhǎng)沙市在湖南省內(nèi)的城市首位度從1992 年的2.21 逐步增加到2000 年的2.34，雖然2003 年和2006 年有所回落，但隨后又開(kāi)始快速提升，到2018 年增至3.67(見(jiàn)表2)，再一次說(shuō)明長(zhǎng)沙市在湖南省內(nèi)“一城獨(dú)大”地位明顯且在不斷強(qiáng)化，說(shuō)明長(zhǎng)沙市具有明顯的權(quán)力的傾向，對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域公平和社會(huì)平等無(wú)益。

表2 1992—2018 年長(zhǎng)沙市首位度

三、運(yùn)用行政區(qū)劃手段優(yōu)化湖南區(qū)域整合發(fā)展的對(duì)策建議

在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”依然存在并將長(zhǎng)期運(yùn)行的情況下，行政區(qū)劃仍然是解決地方機(jī)制體制矛盾的有力資源。習(xí)近平總書(shū)記于2014 年2 月指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢(shì)?！保?］國(guó)家和地方政府在制定與實(shí)施重大發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，通過(guò)區(qū)劃調(diào)整，解決因?yàn)閰^(qū)劃帶來(lái)的機(jī)制體制問(wèn)題，進(jìn)而改變區(qū)域與城市發(fā)展能力與地域功能結(jié)構(gòu)，使區(qū)域與城市的空間布局與地域結(jié)構(gòu)發(fā)生新的演變［10］。

(一)圍繞“一核三極四帶”促進(jìn)區(qū)域整合，打造省域內(nèi)板塊城市群體系

按照湖南經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，加快長(zhǎng)株潭城市群地區(qū)、環(huán)洞庭湖地區(qū)、湘南地區(qū)和大湘西地區(qū)四大區(qū)域內(nèi)部整合力度，圍繞“一核三極四帶”，做好區(qū)域城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、流域與環(huán)境治理等規(guī)劃，打造各自的以城市群(都市圈)為核心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，增強(qiáng)其集聚和輻射帶動(dòng)能力，創(chuàng)新跨市州事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域整合與經(jīng)濟(jì)一體化。

1.大力推進(jìn)長(zhǎng)株潭合并設(shè)立大長(zhǎng)沙市

近年來(lái)，長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化整合速度加快，效果良好，目前到了深水區(qū)，最為關(guān)鍵的體制與機(jī)制問(wèn)題已經(jīng)成為長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域整合的掣阻。為配合國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展戰(zhàn)略，以及湖南省積極融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，全面落實(shí)黨的十九大報(bào)告提出的“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”及《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出的“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)能力”要求，按照湖南省第十一次黨代會(huì)作出的加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、“做大做強(qiáng)區(qū)域性中心城市，增強(qiáng)資源集聚度和輻射帶動(dòng)力”的決策部署，發(fā)揮長(zhǎng)株潭“一核”的核心聚集力，做大做強(qiáng)省會(huì)城市，按照建設(shè)國(guó)家中心城市要求，盡快研究制定推進(jìn)長(zhǎng)株潭三市合并設(shè)立大長(zhǎng)沙市的方案，并積極爭(zhēng)取中央的支持，盡早實(shí)現(xiàn)。

2.促進(jìn)“三極四帶”城市壯大，完善湖南經(jīng)濟(jì)板塊城市群體系

通過(guò)區(qū)劃調(diào)整，做大做強(qiáng)岳陽(yáng)、衡陽(yáng)、懷化三極，促進(jìn)京廣高鐵經(jīng)濟(jì)帶、滬昆高鐵經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)洞庭湖經(jīng)濟(jì)帶和張吉懷精品生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)帶等四個(gè)經(jīng)濟(jì)帶上城鎮(zhèn)的發(fā)育成長(zhǎng)，完善湖南環(huán)洞庭湖、湘南與大湘西等三大經(jīng)濟(jì)板塊的城市群發(fā)展。

(1)環(huán)洞庭湖地區(qū)。通過(guò)對(duì)岳陽(yáng)縣、臨湘市的撤縣設(shè)區(qū)做大岳陽(yáng)市，合并津市與澧縣做大澧水流域中心城市澧津市，形成以岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、澧津?yàn)橹行牡沫h(huán)洞庭湖城市群體系。

(2)湘南地區(qū)。通過(guò)對(duì)衡南與衡陽(yáng)縣的撤市設(shè)區(qū)做大做強(qiáng)衡陽(yáng)市，合并衡山縣與南岳區(qū)，桂陽(yáng)、祁陽(yáng)與道縣撤縣設(shè)市，完善以衡陽(yáng)、郴州、永州為中心的湘南城市群體系。

(3)大湘西地區(qū)。通過(guò)對(duì)中方與芷江的撤縣設(shè)區(qū)做大做強(qiáng)懷化市，新邵與邵陽(yáng)縣的撤縣設(shè)區(qū)做大做強(qiáng)邵陽(yáng)市，劃入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)氐星區(qū)與漣源市撤市設(shè)區(qū)做大做強(qiáng)婁底市，合并新化與冷水江市，完善以懷化、吉首與張家界為中心的湘西城市群體系和以邵陽(yáng)、婁底、新化—冷水江為中心的湘中“銀三角”城市群體系。

(二)增設(shè)城市型政區(qū)以適應(yīng)湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

湖南省統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，湖南省2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.89%，首次超過(guò)一半，標(biāo)志著湖南進(jìn)入到城市化的新階段。根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，未來(lái)我國(guó)將出現(xiàn)更多的市、市轄區(qū)等城市型政區(qū)建制，這也意味著，湖南省將會(huì)設(shè)立更多的城市型政區(qū)建制。根據(jù)湖南省統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局湖南調(diào)查總隊(duì)于2019 年3 月11 日發(fā)布的《湖南省2018 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，到2018年底，湖南城市化率提升到56.02%，而全省僅設(shè)有縣級(jí)市17 個(gè)、市轄區(qū)36 個(gè)，僅占全省122 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)的43.44%［11］，比例明顯偏低，與湖南省快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程不匹配。并且，湖南省近十年來(lái)也僅望城縣改設(shè)長(zhǎng)沙市望城區(qū)(2011 年)、寧鄉(xiāng)縣完成撤縣設(shè)市(2017 年)與株洲縣改設(shè)為株洲市淥口區(qū)(2018 年)。按照《湖南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要(2014—2020 年)》要求，湖南應(yīng)該盡快推進(jìn)長(zhǎng)沙、懷化、湘潭、衡陽(yáng)、邵陽(yáng)、婁底、岳陽(yáng)等市將周邊部分縣(市)調(diào)整為市轄區(qū)，加快桂陽(yáng)、攸縣、祁陽(yáng)、道縣、石門、靖州等縣撤縣設(shè)市，支持津市—澧縣、新化—冷水江、衡山—南岳合并設(shè)市，支持韶山市適度擴(kuò)容，同時(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?；{(diào)整與撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，推進(jìn)縣城與縣級(jí)市城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處進(jìn)程，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，完善省域城鎮(zhèn)體系。

(三)通過(guò)行政區(qū)劃手段逐步解決歷史遺留的非正式政區(qū)與“飛地”問(wèn)題

目前，湖南省還存在著一些歷史遺留的非正式政區(qū)(俗稱“黑區(qū)”)，如岳陽(yáng)市屈原管理區(qū)等七處。這些非正式政區(qū)大多是原國(guó)有農(nóng)林場(chǎng)改制而成，履行著與正式政區(qū)幾乎完全一致的管理功能，但在國(guó)家行政區(qū)劃系統(tǒng)中沒(méi)有正式的“戶頭”，帶來(lái)諸多不便。目前國(guó)家正在逐步解決非政區(qū)建政與屬地化的問(wèn)題，如新疆建設(shè)兵團(tuán)的農(nóng)業(yè)師建政設(shè)市與團(tuán)場(chǎng)設(shè)鎮(zhèn)等。湖南應(yīng)該對(duì)這些非正式政區(qū)繼續(xù)推進(jìn)實(shí)行屬地化管理，徹底融入所在縣市，如:屈原管理區(qū)并入汨羅市，西洞庭管理區(qū)并入調(diào)整后的武陵區(qū)，西湖管理區(qū)并入漢壽縣，大通湖管理區(qū)并入南縣，回龍圩管理區(qū)并入江永縣，金洞管理區(qū)并入祁陽(yáng)縣(市)，洪江管理區(qū)則融入洪江市。

由于歷史遺留的原因，湖南省內(nèi)還存在多處跨省、跨市州與跨縣市的“飛地”，如隸屬會(huì)同縣的陽(yáng)灣團(tuán)村、主山?jīng)_村和飯香運(yùn)村均在貴州省天柱縣境內(nèi)，而貴州省天柱縣所屬的地湖鄉(xiāng)則鍥入湖南會(huì)同縣境內(nèi)。這類“飛地”，可以由雙方政府出面，通過(guò)行政區(qū)劃手段，以置換、購(gòu)買等方式加以解決。

(四)積極探索與推進(jìn)“省直管縣”體制，為全國(guó)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

“減少政區(qū)層級(jí)，推進(jìn)省直管縣體制”已經(jīng)成為我國(guó)行政區(qū)劃體制改革的基本共識(shí)之一。湖南省可進(jìn)一步完善原有推進(jìn)省直管縣市體制的方案，按照“三個(gè)階段、兩條路徑、三個(gè)梯隊(duì)”的思路，大力推進(jìn)省直管縣市體制(見(jiàn)表3)。

表3 湖南推進(jìn)省直管縣體制的“三個(gè)階段、兩條路徑、三個(gè)梯隊(duì)”

1. 第一階段是直接行政省直管縣(第一條路徑、第一梯隊(duì))

在推進(jìn)省直管縣的第一階段，可在各市州分別遴選1 ～2 個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的縣市(20 個(gè)左右)為第一梯隊(duì)，脫離原市州，由省直接管轄，實(shí)行行政省直管縣市(第一路徑)。

2. 第二階段是由財(cái)政省直管縣逐步過(guò)渡到行政省直管縣(第二條路徑、第二梯隊(duì))

在推進(jìn)第一梯隊(duì)縣市的同時(shí)，再選擇部分有一定實(shí)力的縣市(25 個(gè)左右)為第二梯隊(duì)，先實(shí)現(xiàn)財(cái)政省直管縣，走“部分?jǐn)U權(quán)到擴(kuò)權(quán)累增，再到全面省直管”的方式(第二路徑)，由財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理與審批權(quán)等由省直管，逐漸過(guò)渡到其他社會(huì)管理、人事管理等各權(quán)限全面由省直接管轄，由“量變到質(zhì)變”，爭(zhēng)取在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)這些縣市的行政省直管。

3. 第三階段為總經(jīng)驗(yàn)后全面推行省直管縣體制(第三梯隊(duì))

全省其他縣市(第三梯隊(duì))，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)省直管，應(yīng)該在省及地級(jí)市(州)的幫助和扶持下，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在這個(gè)過(guò)程中可以適當(dāng)逐步擴(kuò)權(quán)，并在總結(jié)前兩個(gè)梯隊(duì)、兩個(gè)路徑的經(jīng)驗(yàn)后，再實(shí)施省直管縣體制改革。