王曉剛

【摘要】 ? 文章首先回顧PPP的內(nèi)涵及已有研究成果，對城市軌道交通PPP模式的運作思路及PPP項目的風(fēng)險管理進(jìn)行詳細(xì)研究，通過構(gòu)建霍爾三維理論模型，對城市軌道交通PPP項目投融資模式中各維度存在的風(fēng)險進(jìn)行識別、分析，將模型平面化。然后，基于模型以烏魯木齊軌道交通二號線項目為例來進(jìn)一步說明PPP項目的風(fēng)險識別與分擔(dān)，得出研究結(jié)論及相關(guān)的政策建議，以期政府與社會資本實現(xiàn)雙贏。

【關(guān)鍵詞】 ? 政府和社會資本合作（PPP）;霍爾三維模型;城市軌道交通;風(fēng)險管理

【中圖分類號】 ? F810 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0068-04

一、引言

隨著我國城市化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市導(dǎo)致城市的常住人口和車輛數(shù)量激增，交通擁堵、環(huán)境污染等各種城市病凸顯。而城市軌道交通以綠色出行、承運量大、便捷準(zhǔn)時等一系列優(yōu)點，成為紓解城市交通的重要舉措。但建設(shè)城市軌道交通需要投入大量資金，且投資回收期長，盈利能力較差，僅靠財政撥款無法滿足建設(shè)需要。PPP模式，即政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership）應(yīng)運而生，在全國范圍內(nèi)得以應(yīng)用推廣。

PPP模式應(yīng)用于城市軌道交通項目的過程中，由于該模式本身的特點和各項目的特殊性，存在各種不確定的潛在風(fēng)險。如果不能有效識別項目的風(fēng)險，并采取合理的風(fēng)險管理手段，項目成功應(yīng)用PPP模式就無法保證。因此，本文運用霍爾三維風(fēng)險管理模型對城市軌道交通PPP項目的風(fēng)險因素提前進(jìn)行系統(tǒng)合理的識別，并且提出有效的風(fēng)險應(yīng)對策略。

二、霍爾三維風(fēng)險管理模型

1969年，美國系統(tǒng)工程專家霍爾提出霍爾三維結(jié)構(gòu)模型這一系統(tǒng)工程方法論。此模型將工程項目的全過程分成前后相關(guān)聯(lián)的階段，同時考慮了這期間所需要的各種條件、技能和專業(yè)知識，從而形成了包括知識維、時間維、邏輯維三個維度的空間結(jié)構(gòu)。

（一）模型設(shè)計

本文根據(jù)霍爾三維理論，將城市軌道交通PPP項目的內(nèi)容劃分為時間維、邏輯維、知識維三個維度，建立空間三維結(jié)構(gòu)，并且以三條坐標(biāo)軸為基礎(chǔ)進(jìn)行風(fēng)險識別與風(fēng)險應(yīng)對?？紤]到城市軌道交通PPP項目的實際特點，根據(jù)項目生命周期理論，將風(fēng)險管理的邏輯維度分解為風(fēng)險規(guī)劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險監(jiān)控的流程，將時間維度分解為可行性研究階段、招投標(biāo)階段、建設(shè)階段、運營階段、移交階段。將風(fēng)險管理的知識維度劃分為法律、政治、經(jīng)濟(jì)、信用、自然、環(huán)境、技術(shù)等維度（詳見下頁圖1）。

（二）模型構(gòu)建

1.矩陣設(shè)計。根據(jù)霍爾三維模型可將PPP 項目的風(fēng)險管理構(gòu)成空間結(jié)構(gòu)圖。在其中任意選取時間維、邏輯維、知識維中的兩個維度，在這兩個維度的坐標(biāo)軸上各取一點，得到坐標(biāo)，通過這些坐標(biāo)，將霍爾三維模型轉(zhuǎn)化為三個平面，分別由知識維和時間維、邏輯維和知識維、邏輯維和時間維組成（如下頁圖2所示）。然后對各階段、各層面產(chǎn)生風(fēng)險的原因以及風(fēng)險管理的方式進(jìn)行分析。

2.矩陣下的風(fēng)險管理。如下頁圖2所示，知識維和時間維的內(nèi)容可以組成一個平面。本部分在時間維上對知識維的部分內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險管理研究。

（1）可行性研究與環(huán)境風(fēng)險。在可行性研究階段對環(huán)境進(jìn)行調(diào)查時，也要考慮環(huán)境保護(hù)制度對項目建設(shè)的限制，這一潛在的風(fēng)險因素容易被忽略。然而一旦違規(guī)，在項目建設(shè)期很可能出現(xiàn)由于違反相關(guān)環(huán)境制度而需要臨時修改施工方案、導(dǎo)致施工效率降低、遭受罰款、甚至是項目無法繼續(xù)進(jìn)行的風(fēng)險。因此，在可行性研究階段，公私雙方要詳細(xì)了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，依據(jù)相關(guān)制度制定施工方案。制定方案時也要考慮到如何避免各種污染，如噪音污染、建筑垃圾污染、水污染等，從而規(guī)避因違規(guī)操作引起的各種風(fēng)險。

（2）招投標(biāo)與法律風(fēng)險。PPP項目的招、投標(biāo)過程仍然存在權(quán)力尋租的現(xiàn)象。城市軌道交通PPP項目建設(shè)周期長，參與方數(shù)量多，這種大型的基建項目可能會出現(xiàn)一些想要謀取私利的政府官員，通過邀請招標(biāo)的方式，向競標(biāo)者泄露內(nèi)部信息，在招標(biāo)完成后從中標(biāo)人處獲得賄賂。特別是在招標(biāo)階段，需對招標(biāo)文件進(jìn)行檢查，防止內(nèi)容條款存在主觀傾向性。

（3）建設(shè)與技術(shù)風(fēng)險。在操作技術(shù)方面，采用PPP模式可以將私營組織先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗引入城市軌道交通的建設(shè)中，提高項目建設(shè)的效率。但是，一些未經(jīng)論證的新技術(shù)可能會造成項目停工或返工的情況。所以，為了規(guī)避項目竣工風(fēng)險，建設(shè)階段應(yīng)盡量采用成熟的技術(shù)，降低風(fēng)險發(fā)生的概率，即使會影響到施工效率。在人員技術(shù)方面，各項目參與方應(yīng)聘用專業(yè)知識過硬、實際操作能力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富的工人，這樣能夠及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)階段中的缺陷并有效解決，保證項目能夠按時完成工程進(jìn)度。

（4）運營與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。運營階段的主要經(jīng)濟(jì)風(fēng)險來源于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，使得項目公司的收入不足以還清債務(wù)，導(dǎo)致項目不能繼續(xù)運營。運營階段直接關(guān)系到最終的收益情況，所以此階段產(chǎn)生的風(fēng)險直接對整個項目投融資的質(zhì)量造成影響。然而，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化是無法預(yù)料的，基于此，公私雙方可針對不同的風(fēng)險因素，事先做好風(fēng)險規(guī)避。比如附加合同條款，或是預(yù)留一筆費用，作為項目出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時的補償金。既要保證投資者的利益，也要考慮社會公益性的要求。

規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的具體操作如下：第一，如果通貨膨脹時票價不變，項目可能會出現(xiàn)虧損的現(xiàn)象，使經(jīng)濟(jì)風(fēng)險增加。因此，為降低風(fēng)險，公私雙方應(yīng)該在合同中詳細(xì)約定調(diào)價條款，在特殊時期對票價進(jìn)行調(diào)整。第二，為了避免運營階段出現(xiàn)成本超支或維護(hù)費用高的情況，可訂立長期合作合同，以一個相對穩(wěn)定的價格，從項目的開發(fā)商、維修商和燃料及動力供應(yīng)商處獲取服務(wù)、原材料和能源，以此預(yù)防經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的發(fā)生。

（5）移交與信用風(fēng)險。在移交階段，項目公司要保證移交給政府的項目是完整且可運營的、效用能夠正常發(fā)揮的、且項目各項指標(biāo)、性能符合標(biāo)準(zhǔn)。政府部門在移交時應(yīng)聘請有關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或指定的第三方工作組，對項目進(jìn)行評估，對移交工作進(jìn)行監(jiān)督，確保項目相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，發(fā)現(xiàn)問題時能夠及時處理，從而保證政府部門的合法利益。

上述研究只選取了知識維的部分內(nèi)容，以用來說明時間維的不同階段。邏輯維以及各維度其他內(nèi)容的投融資風(fēng)險管理分析過程與上面的分析類似。通過對城市軌道交通PPP 項目各個階段不同狀態(tài)的風(fēng)險進(jìn)行分析，將一些難以分類和識別的風(fēng)險在空間模型中轉(zhuǎn)化為平面問題進(jìn)行綜合研究，對項目運行情況過程中可能面臨的各種情況有了充分的了解和認(rèn)識，才能提高項目的風(fēng)險應(yīng)對能力。

三、霍爾三維模型的PPP項目風(fēng)險管理應(yīng)用：以烏魯木齊軌道交通二號線為例

（一）項目介紹

1.融資情況。軌道交通二號線PPP項目，是烏魯木齊市投資規(guī)模最大的PPP項目。烏市政府公開通過招標(biāo)，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱京投公司）作為社會資本方中標(biāo)。政府出資方選定為烏魯木齊城市軌道集團(tuán)公司（以下簡稱烏市城軌集團(tuán)）。

2016年7月，京投公司與烏魯木齊市政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)——市建委簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，與烏市城軌集團(tuán)簽訂合作經(jīng)營合同，成立了新疆烏京鐵建軌道交通有限公司（特許公司），社會資本方占股51%，政府出資方占股49%。烏魯木齊市政府授予特許公司特許經(jīng)營權(quán)，由政府與社會資本雙方共同負(fù)責(zé)軌道交通二號線一期工程的投資、建設(shè)與運營。該項目作為財政部的示范項目，有效地緩解了烏魯木齊市政府的資金壓力。本PPP項目一期總中標(biāo)金額為162.6億元人民幣，合作期從2016年至2050年12月，其中，項目建設(shè)期5年，特許經(jīng)營期30年。特許經(jīng)營期屆滿后，本項目的全部資產(chǎn)將由特許公司向烏魯木齊市政府或其指定機(jī)構(gòu)無償移交。

2.建設(shè)情況。軌道交通二號線是烏魯木齊城市軌道交通中最長的線路，也是中心城區(qū)的骨干線路。該線路計劃于2020年正式通車。該線路涉及三個行政區(qū)，26個站，全長44.4km，項目分兩期建設(shè)。該線路整體呈L型，以東西走向穿過了繁華的老城區(qū)、客流最集中的人民路和南門等居住密集區(qū)，向西北方向延伸至高鐵站，覆蓋了中心城區(qū)主要的人口生活聚集區(qū)，2號線高鐵站與老城區(qū)和新城區(qū)串聯(lián)，有效緩解城市道路的供需矛盾，優(yōu)化了城市的交通結(jié)構(gòu)布局，也為城市主要客流點的集散提供了便利的交通服務(wù)。這條線路的建設(shè)可以加速西北部新城區(qū)的建設(shè)發(fā)展，引導(dǎo)城市功能和老城區(qū)人口向周邊分散，推動城市規(guī)模的擴(kuò)大。

（二）基于霍爾三維模型的風(fēng)險管理

地鐵二號線是烏魯木齊市第一個PPP模式的軌道交通項目，當(dāng)?shù)卣腜PP理念和政策尚未成熟，軌道交通的建設(shè)和運營面臨更多的挑戰(zhàn)。本文根據(jù)霍爾三維模型的風(fēng)險管理方法，從系統(tǒng)整體出發(fā)，并依據(jù)軌道交通二號線項目的具體情況，對該項目建設(shè)階段及之后階段主要存在的風(fēng)險進(jìn)行識別，運用科學(xué)合理的風(fēng)險管理體系，全面客觀地識別可能存在的風(fēng)險因素，進(jìn)而提出有效的管理方法，也為其他城市的軌道交通PPP項目提供借鑒意義。

1.知識維——時間維分析。二號線項目具有獨特的自然條件和環(huán)境條件，這使軌道交通的建設(shè)和運營面臨更多風(fēng)險。烏魯木齊氣候特殊，晝夜溫差變化較大，降雨量小。春秋季節(jié)大風(fēng)天氣較多，夏季短但非常炎熱，冬季寒冷且降雪積雪期從頭年11月初至次年4月初，持續(xù)5到6個月，最大積雪厚度48cm，凍土深度162cm，對城市軌道交通的建設(shè)和運營期間的維護(hù)會造成較大的自然風(fēng)險。這需要選擇合適的原材料并進(jìn)行嚴(yán)格的管理，避免天氣原因出現(xiàn)工期延長以及動力運行事故等。如暴雪來臨時地面道路的通行能力會大大降低，更多的乘客會選擇乘坐地鐵，因此應(yīng)針對暴雪時可能出現(xiàn)的乘客暴增等現(xiàn)象做好應(yīng)對方案。

項目主要存在兩方面的環(huán)境風(fēng)險。一是新疆地處地震帶，該線路9次穿越活動斷層，尤其其中一段將穿過長達(dá)1.8公里的雅瑪里克山，山頂距隧道頂部有120米左右的距離;此外，平川路站至馬料地站區(qū)間要穿過一段壓力較大的承壓水層，水位可達(dá)8米，這也是建設(shè)階段的一大難點。這些風(fēng)險因素不僅會給建設(shè)造成困難，若是沒有提前防范，也會對后續(xù)的運營造成很大的安全隱患。因此，建設(shè)時要加大隧道的埋深，使隧道更深入地下;建設(shè)中要做好隧道的防排水措施，并且不能對水源地造成影響;避免與地震斷裂帶平行，并且實施比其他線路更加嚴(yán)格的防震措施，保證行車安全，避免地鐵結(jié)構(gòu)損壞，以此將可能帶來的各種災(zāi)害影響降至最低。二是為了確保足夠的客流量，城軌沿線土地必須經(jīng)過高密度的開發(fā)，這就導(dǎo)致建設(shè)階段存在很多外部制約因素，工程造價大大提升。二號線項目占地面積廣，拆遷工作量大，交通繁忙，大部分地段都有雙向四到八車道以及BRT專用車道。另外，施工范圍內(nèi)需遷改的電力、排水、燃?xì)夤芫€等共有33處，線路還將穿越和平渠。因此，二號線的順利建設(shè)完成需要協(xié)調(diào)多方面的因素。如在具體拆遷工作中，要對拆遷工作的進(jìn)度、流程等進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，妥善處理拆遷中出現(xiàn)的問題，保證項目后續(xù)的建設(shè)。同時，政府部門要在線網(wǎng)用地上下功夫，做好控制性規(guī)劃，將其納入城市規(guī)劃的管理范圍中，爭取二號線沿線的物業(yè)開發(fā)，避免施工對周邊建筑造成影響。更重要的是能與沿線物業(yè)結(jié)成互利共贏的合資關(guān)系，謀求共同共贏。

項目的可行性研究階段，政府對于征用土地、拆遷協(xié)調(diào)、交通疏解、管線改遷、環(huán)保等工作，采取了社會風(fēng)險評估的方式開展調(diào)查。公眾可以通過電話、郵件等各種方式，向項目有關(guān)單位提出意見和建議。有效地預(yù)測并分析風(fēng)險因素，提出應(yīng)對預(yù)案和化解措施，保證了項目的順利建設(shè)，從源頭上預(yù)防控制項目運營可能引發(fā)的社會穩(wěn)定問題。

2.知識維——邏輯維分析。軌道交通二號線的風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制如不完善，可能會給項目帶來法律和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。第一，政府監(jiān)管中存在權(quán)力分散的問題。二號線的監(jiān)管由政府部門負(fù)責(zé)，建委負(fù)責(zé)監(jiān)管線路的準(zhǔn)點率和安全性，財政局直接監(jiān)管線路的經(jīng)濟(jì)效益，特許公司則代表政府，間接監(jiān)管項目的投融資情況。監(jiān)管主體龐雜會使項目的風(fēng)險監(jiān)控不及時，也無法發(fā)揮部門應(yīng)有的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)作用。第二，尚未建立完善的PPP 項目準(zhǔn)入政策、項目建設(shè)運營績效、風(fēng)險評估與監(jiān)控機(jī)制，導(dǎo)致實際操作中存在理念不清、角色錯位、重建輕管等問題，這不但會降低項目的建設(shè)質(zhì)量，在運營階段也會引發(fā)問題，還可能存在利益輸送的行為。