周煜坤

一、相關(guān)概念界定

（一）流浪乞討人員

流浪乞討人員是指城市中的弱勢群體，以乞討度日的、務(wù)工不著、無親友投靠造成食宿等臨時性困難需要救助的流浪乞討人員。

（二）社會救助

社會救助是國家對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或低收入公民給予的物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障最低生活水平的措施。它對于調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定有非常重要的作用。

二、沈陽市流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查

（一）沈陽市流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查概述

沈陽市外來人口居住地分布相對比較集中，沈河區(qū)是全市外來人口最多的區(qū)。沈陽市流浪乞討人員分布主要集中在沈陽市主要商業(yè)區(qū)及其主要交通路口、沈陽火車站、客運站以及地鐵。

（二）沈陽市流浪乞討人員乞討原因分類

1.因貧困流浪乞討

此類乞討者所占比例較大，這種類型的流浪乞討人員一般文化程度較低，由于自身年齡、素質(zhì)、能力的限制無法謀生，無人贍養(yǎng)，生活得不到基本保障，無奈以乞討、拾荒為生。

2.因疾病、殘疾流浪乞討

貧困居民因疾病失勞動能力，對家庭來說更是一項負擔(dān)。這類疾病、殘疾的人員極容易出來乞討流浪。主要包括腿殘、獨臂、眼盲等，腿腳殘疾的人員通常會將身體殘疾部分裸露在外來博取路人的同情。

3.因暫時困難流浪乞討

在沈陽火車站、客運站附近經(jīng)常會見到這樣的一類乞討人員，他們穿戴整齊，面露苦色，跪坐在人行道邊，一張寫滿自己不幸經(jīng)歷的大紙擺在面前。這類乞討者通常是在沈陽上學(xué)、打工或游玩，但因某些特殊的原因而流浪乞討，大部分會向救助站請求救助。

4.以謀利為目的的職業(yè)流浪乞討

這類流浪乞討者多為自身并無困難，能夠自行解決食宿等基本生活問題，以獲取錢財為乞討目的，拒絕接受救助站的救助。通常形成一定的人數(shù)規(guī)模，成群結(jié)伙乞討。

5.利用乞討進行犯罪

犯罪者偷竊路人財物、拐賣兒童乞討、控制乞討者乞討，這類乞討者給社會帶來危害，嚴重擾亂了社會秩序。此類乞討者數(shù)量較少。

三、沈陽市流浪乞討人員的社會救助現(xiàn)狀

（一）沈陽市救助管理站的基本情況

沈陽市目前有沈陽市救助管理站、蘇家屯區(qū)救助管理站、于洪區(qū)救助管理站、新民市救助管理站、遼中縣救助管理站、縣救助管理站七家救助管理站。

1.沈陽市救助管理站機構(gòu)設(shè)置

沈陽市救助管理站隸屬于民政局下屬的處級參公單位，占地面積6320平方米，房屋建筑面積4936平方米，共有300張床位，全站最多可同時容納400多名受助者，是遼寧省規(guī)模最大的救助站之一。救助管理站現(xiàn)有職工97人。

2.救助對象及來源

沈陽市救助管理站的救助對象必須同時具備以下四個條件：一是無工作，正在城市流浪乞討;二是無能力滿足自身吃住的問題;三是無低保補助;四是無可依靠的親人朋友。

受助者主要來自以下兩種途徑：一是由救助管理站工作人員或群眾發(fā)現(xiàn)并舉報聯(lián)系救助站;二是流浪乞討人員自愿來救助管理站尋求幫助。

3.救助原則及程序

救助管理站對流浪乞討者救助遵循“自愿求助，無償救助”的原則，必須由受助者本人同意才能送回救助站，不得以強制手段。工作人員首先會對受助者身份進行核實，對救助范圍進行分類，安排救助。救助管理站為受助人免費提供食品和住處，原則上受助者在站內(nèi)的時間不得超過10天。

4.穩(wěn)定的資金來源

沈陽市救助管理站是政府設(shè)立的具有社會救助性質(zhì)的機構(gòu)，資金全部來源于當(dāng)?shù)刎斦芸?。沈陽每年社會救助金支出在兩千萬至四千萬之間，救助管理站每年的花費在兩千萬左右，包括受助者在站內(nèi)的吃住費用、回鄉(xiāng)路費、醫(yī)療費用和工作人員辦公費用等。

（二）沈陽市救助管理站運行情況

沈陽市救助管理站從1948年的建立到現(xiàn)在已經(jīng)成立68年了，經(jīng)過不斷完善改革，救助管理制度的不斷創(chuàng)新，救助管理站運行時積極而可持續(xù)的，救助工作更彰顯人性化管理。

沈陽市救助管理站與沈陽市的兩個福利院以及兒童福利院建立了長期固定的聯(lián)系，對于無法長期救助并且無法遣送返鄉(xiāng)的受助者，管理站會將他們寄養(yǎng)到福利院，幫助度過難關(guān)。

（三）沈陽市流浪乞討人員社會救助存在的問題

1.救助主體單一，社會力量參與不足。

沈陽市社會救助工作主要以民政部為主導(dǎo)政府部門，但由于被救助人群數(shù)量龐大、多樣且復(fù)雜，僅靠政府的力量難以很好的完成，沈陽市的救助工作仍停留在“大政府，小社會”的階段，很少有非政府組織或者市民主動提供救助。

2.對受助者身份識別困難

在救助管理站內(nèi)，工作人員無法快速精確的對求助者進行身份識別驗證，且目前并沒有相關(guān)可以依據(jù)的法律政策，經(jīng)常被求助者鉆了空子，給救助工作造成很大困擾。

3.救助的暫時性，不能解決根本

有一部分流浪乞討人員不愿意接受救助，認為暫時的救助并不能從根本上解決生存問題，而且乞討的收入還是可觀的。流浪乞討人員所面臨的是長期的生活危機，接受了暫時性的救助之后，仍會選擇繼續(xù)以流浪乞討為生。

4.經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)救助情況，造成資源浪費

救助管理站工作人員稱原則上半年內(nèi)對同一救助對象不得重復(fù)救助，但一部分流浪乞討者長時間拒不離站，給管理工作帶來困擾，實際上也是一種資源的浪費，無法從根本解決問題。

5.與相關(guān)部分缺乏長期合作聯(lián)系

國務(wù)院與民政部分別頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，但是救助管理站不具執(zhí)法能力，只能依靠公安部門處理。要從根本上解決流浪乞討的問題，需要與其他部門相互協(xié)調(diào)救助，更需要一套完善的法律制度來調(diào)動資源，協(xié)助流浪乞討者回歸社會。

四、沈陽市流浪乞討人員社會救助對策研究

（一）提倡民營化救助模式，鼓勵社區(qū)參與救助

民營化救助模式是社會救助管理的發(fā)展方向，通過引入民間力量，鼓勵各個類型的社會組織參與到救助流浪乞討者的工作中來，可以提供多元化服務(wù)，緩解政府財政壓力。鼓勵沈陽市社區(qū)參與救助管理，分區(qū)域開展流浪乞討人員的救助與管理，加強對流浪者的社區(qū)監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)，及早干預(yù)。

（二）救助管理對象的身份界定，分類救助

救助管理對象的身份界定，對于實施分類救助起基礎(chǔ)作用。一是更新技術(shù)手段，運用人臉識別、指紋識別等手段。二是利用公安、醫(yī)院等相關(guān)機構(gòu)的資源，三是建立起救助檔案網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與全國性的流浪乞討人員檔案管理系統(tǒng)進行聯(lián)合管理，加強各地區(qū)的聯(lián)系、合作，這樣才能更有效的對流浪乞討者進行身份界定。

（三）注重發(fā)展權(quán)益的救助

進行社會救助的根本目的就是幫助受助者擺脫乞討現(xiàn)狀，協(xié)助流浪乞討人員回歸正常的生活。通過在救助管理站內(nèi)設(shè)置相關(guān)技能培訓(xùn)課程，減少受助者對救助的依賴心理，重新就業(yè)。

（四）擴大救助制度的社會公眾知曉程度和認同度

政府通過各種形式大力宣傳社會救助制度相關(guān)知識，樹立相關(guān)部門組織正面積極的形象。讓公眾在了解救助制度后，可以憑借一個社會公民的社會責(zé)任感，幫助和指引需要救助的人。

（五）救助地與流出地政府的信息交流與合作

信息不對稱是兩地政府間交流與合作的主要障礙，這樣既增加了救助地政府的執(zhí)法成本，又加重了救助地政府的救助負擔(dān)，嚴重阻礙了救助制度的順利有效實施。因此要加強流入地政府與流出地政府間的信息交流與合作，加強兩地民政部門間的聯(lián)絡(luò)與溝通，保障救助體系有效運作。

（六）完善救助管理制度建設(shè)

填補管理制度的缺失。要對管理機構(gòu)職能進行制度規(guī)定，對其進行合理化分工，明確其職能范圍。其次要為救助管理機構(gòu)的管理工作提供足夠的制度依據(jù)，明確救助范圍、對象、救助辦法，進一步規(guī)范管理內(nèi)容，使其更有針對性，進而建立良好的救助管理秩序。