李斐 翟紅娟 劉揚揚

摘要：回顧了長江流域水資源保護工作的發(fā)展歷程，尤其是近10a來發(fā)生的巨大變化，梳理了流域水資源保護工作的重要實踐，并對生態(tài)文明建設(shè)新時期水資源保護發(fā)展趨勢進行了展望，提出了相關(guān)思考。長江流域水資源保護事業(yè)起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過近40。的發(fā)展，經(jīng)歷了起步、探索、發(fā)展、完善的各個階段，基本形成了完整的水資源保護體系。隨著我國水利改革發(fā)展進入新時期，水資源保護工作將順應(yīng)新時代的新要求，體系更健全、生態(tài)更優(yōu)先、規(guī)劃更科學(xué)、監(jiān)管更有力。

關(guān)鍵詞：水資源保護，生態(tài)文明，水利發(fā)展改革總基調(diào)，長江流域

中圖法分類號：TV213.4文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.enki.slsdkb.2020.02.012

1 水資源保護發(fā)展歷程

黨的十八大明確提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，2017年黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入新時代，將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，將生態(tài)文明建設(shè)提升到新的高度。2019年1月，全國水利工作會議指出，要加快轉(zhuǎn)變治水思路和方式，將工作重心轉(zhuǎn)到“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”上來。隨著生態(tài)文明建設(shè)要求的提高，近年來長江流域水資源保護工作在思路、內(nèi)容等方面均發(fā)生了巨大變化。

在水資源保護思路上，由最初的末端治理為主發(fā)展到規(guī)劃引領(lǐng)源頭預(yù)防的思路。以往的水資源保護工作往往以開發(fā)為主、保護為輔，至20世紀(jì)90年代，逐步發(fā)展到保護與開發(fā)并重，進人21世紀(jì)以后，水資源保護思路逐步轉(zhuǎn)變到保護為主、保護優(yōu)先。近年來，水資源保護被提到了更高的地位，生態(tài)環(huán)境保護作為規(guī)劃目標(biāo)被納入到流域綜合規(guī)劃中，凸顯了水資源保護與生態(tài)環(huán)境保護在流域綜合規(guī)劃中的地位。水資源與水生態(tài)環(huán)境保護也被作為流域綜合規(guī)劃的四大體系之一，水資源保護規(guī)劃體系不斷完善，規(guī)劃理念不斷改進。在該時期，流域綜合規(guī)劃遵循“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的理念，進一步強化了流域保護在流域綜合規(guī)劃中的地位，并以“維護健康長江，促進人水和諧”為宗旨，在水資源開發(fā)利用中保護流域生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明理念提出后，水資源保護規(guī)劃相應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，首先明確規(guī)劃范圍的功能定位，將“生態(tài)優(yōu)先”作為規(guī)劃的原則之一，并提出水資源保護規(guī)劃中的生態(tài)保護紅線、水環(huán)境質(zhì)量底線和水資源開發(fā)利用上線，用以約束流域的水資源開發(fā)，實施水資源保護。

在水資源保護內(nèi)容上，從最初的水質(zhì)保護發(fā)展到水質(zhì)、水量、水生態(tài)協(xié)同保護，由最初的局部城市河段治理發(fā)展到區(qū)域和流域的整體保護。進入21世紀(jì)后，提出了水功能區(qū)的概念，進而提出了基于水功能區(qū)的主要控制指標(biāo)達標(biāo)率及控制斷面水質(zhì)管理目標(biāo)、水功能區(qū)限制排污總量意見，河流生態(tài)需水及控制斷面生態(tài)基流、水資源開發(fā)利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線等，水資源保護內(nèi)容不斷豐富，水資源保護規(guī)劃體系逐步完善。目前，在流域與區(qū)域相結(jié)合、水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理、飲用水水源地保護、生態(tài)水量、水資源配置和生態(tài)調(diào)度、水資源保護監(jiān)測、水生態(tài)保護等方面均取得了長足進步，形成了相對完善的流域水資源保護體系。

2 水資源保護工作重要實踐

2.1 規(guī)劃實踐

2.1.1 流域（區(qū)域）專項規(guī)劃

（1）長江干流水資源保護規(guī)劃。1985年，根據(jù)國家環(huán)境保護局、水利電力部的要求，長江流域水資源保護局（以下簡稱“長江水保局”）負(fù)責(zé)開展長江干流水資源保護規(guī)劃編制工作。1987年完成《長江干流水資源保護規(guī)劃報告》，并通過了水利電力部、國家環(huán)境保護局組織的審查。該規(guī)劃的主要內(nèi)容包括六大部分，分別為水環(huán)境現(xiàn)狀、污染負(fù)荷預(yù)測、水質(zhì)模型研究、水質(zhì)規(guī)劃方案、水源保護對策措施及結(jié)論等。該規(guī)劃以長江干流主要城市江段為對象，對沿江的水污染治理與河段水質(zhì)保護進行了系統(tǒng)規(guī)劃，開展了污染負(fù)荷預(yù)測，針對主要問題提出了相應(yīng)的對策措施。

（2）長江片水資源保護規(guī)劃。根據(jù)水利部和長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）的工作安排，長江水保局負(fù)責(zé)編制《長江片水資源保護規(guī)劃報告》，該規(guī)劃以水功能區(qū)作為規(guī)劃的基本單元，針對不同的水功能區(qū)，提出了不同的污染物控制總量，并對長江流域各主要的城市江段和重點排污口均提出了污染物控制方案，以實現(xiàn)流域內(nèi)的水資源保護目標(biāo)，保障水資源可持續(xù)利用?！堕L江片水資源保護規(guī)劃報告》為長江流域片的水資源保護提供了重要的規(guī)劃依據(jù)和技術(shù)支撐。該規(guī)劃于2002年2月通過了長江委和水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院的審查。

（3）三峽庫區(qū)水資源保護規(guī)劃。2011年8月，長江水保局完成了《三峽庫區(qū)水資源保護規(guī)劃》，該規(guī)劃以保障三峽庫區(qū)水環(huán)境和水生安全為主要任務(wù)，制定了符合三峽水庫實際的水資源保護規(guī)劃方案，構(gòu)建了水資源保護工程體系、監(jiān)控體系和管理體系，為指導(dǎo)三峽庫區(qū)的水資源保護工作的重要依據(jù)。

（4）長江流域（片）水資源保護規(guī)劃（2016-2030年）。按照2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神的總體要求，針對新時期最嚴(yán)格水資源管理對水資源保護的要求，2012年起組織編制了《長江流域（片）水資源保護規(guī)劃（2016-2030年）》。在總結(jié)以往規(guī)劃成果和長江流域（片）水資源保護工作的基礎(chǔ)上，該規(guī)劃以當(dāng)前長江流域（片）水資源保護中存在的問題為導(dǎo)向，在研究水資源保護總體布局的基礎(chǔ)上，以水功能區(qū)管理為主線，水資源保護工程建設(shè)和強化管理為手段，統(tǒng)籌考慮地表水與地下水、水生態(tài)保護與修復(fù)、點源與非點源污染防治等方面的要求，對水功能區(qū)水質(zhì)保護、飲用水水源地保護、入河排污口布局與整治、地下水保護、河湖水系系統(tǒng)保護、水資源質(zhì)量監(jiān)測、水資源保護綜合管理等方面進行了較全面的規(guī)劃，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長時間將發(fā)揮重要作用。

2.1.2 流域綜合規(guī)劃中的水資源保護

（1）長江流域綜合規(guī)劃。國務(wù)院于1990年批準(zhǔn)了《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告》，該規(guī)劃具有典型的時代特點，重點是進行長江的防洪治澇等水資源開發(fā)，水能開發(fā)上更強調(diào)水頭的最大化利用。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，20世紀(jì)90年代該規(guī)劃的缺陷與不足逐漸暴露，長江委在修正原規(guī)劃缺陷與不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展以及環(huán)境保護要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展的治水思路完成了《長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》。該規(guī)劃編制過程中，明確提出了加強“防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護、流域綜合管理”四大體系建設(shè)的規(guī)劃任務(wù)，凸顯了水資源保護在流域綜合規(guī)劃中的地位，從而把保護從以往的事后補救變?yōu)槭孪阮A(yù)防。同時，針對規(guī)劃中提出的開發(fā)任務(wù)，就其可能產(chǎn)生的累積疊加影響開展了環(huán)境評價，提出了有針對性的環(huán)境保護對策措施。至此，“水資源保護要納入綜合規(guī)劃目標(biāo)、水質(zhì)水量水生態(tài)要協(xié)同并重保護、規(guī)劃環(huán)境影響評價要考慮戰(zhàn)略問題”的水資源保護規(guī)劃新思路在該輪流域綜合規(guī)劃中得以充分體現(xiàn)。

（2）其他流域綜合規(guī)劃。20世紀(jì)以來，長江流域開展了瀾滄江、雅魯藏布江、怒江、嘉陵江、岷江、雅礱江、赤水河等長江主要支流及西南諸河的流域綜合規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評工作。這些規(guī)劃以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，貫徹落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，充分考慮流域生態(tài)環(huán)境保護。流域綜合規(guī)劃中的水資源保護規(guī)劃充分體現(xiàn)了新時代特色，體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”理念，水資源保護規(guī)劃將為新時代推進流域的水資源保護提供更強、更具操作性的支撐。

2.2管理實踐

2.2.1 水功能區(qū)監(jiān)督管理

通過長期探索與實踐，長江流域已逐步完善了水功能區(qū)管理體系。組織完成了長江流域重要水功能區(qū)劃分工作，成果已列入國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030年）》;完成了長江流域重要水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定及水功能區(qū)達標(biāo)率分解工作;強化省界緩沖區(qū)管理，組織完成了長江流域（片）省界（緩沖區(qū)）水質(zhì)監(jiān)測斷面的復(fù)核、勘定與協(xié)商工作，確定了170個省界控制斷面;組織流域水功能區(qū)監(jiān)測，開展長江流域（片）約250個緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)等重點水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測;做好流域水功能區(qū)納污紅線考核支撐工作。

2.2.2 入河排污口監(jiān)督管理

不斷完善入河排污口監(jiān)督管理制度體系，相繼出臺《關(guān)于加強長江入河排污口監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展長江經(jīng)濟帶入河排污口監(jiān)督檢查行動的工作方案》等。組織開展規(guī)模以上入河排污口現(xiàn)場核查，系統(tǒng)梳理了長江流域2.4萬個入河排污口基本信息。按照水利部統(tǒng)一部署，組織編制完成了《長江經(jīng)濟帶沿江取水口、排污口和應(yīng)急水源布局規(guī)劃》，推進入河排污口專項整治與整改提升工作，推進實施入河排污口規(guī)范化建設(shè)。

2.2.3 飲用水水源地保護管理

飲水安全是一個重大的民生問題，事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，關(guān)系到人民群眾的切身利益。從水源地監(jiān)測、達標(biāo)評估、示范建設(shè)、兩口一源規(guī)劃編制等方面扎實開展了流域飲用水水源地保護工作。組織開展水源地水質(zhì)旬測，發(fā)布水源地水質(zhì)信息;組織開展流域重要飲用水水源地安全保障達標(biāo)檢查評估;加強丹江口水源地的管理。

2.2.4 水生態(tài)保護管理

保障河流生態(tài)環(huán)境需水是保護河流生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵。長江水保局積極推進流域水生態(tài)保護管理，核定了長江干流以及雅礱江、大渡河、岷江、涪江等24條主要支流近60個斷面的生態(tài)環(huán)境需水量和生態(tài)基流，明確了區(qū)域河流生態(tài)需水保障條件，將主要控制斷面生態(tài)基流作為水資源保護的紅線和管理目標(biāo)納入流域綜合規(guī)劃。開展了長江流域重要江河湖庫健康評估試點工作，先后組織開展了漢江中下游河流、丹江口水庫、鄱陽湖、洞庭湖等評估試點。

2.3 監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建實踐

長江流域水環(huán)境監(jiān)測站網(wǎng)于20世紀(jì)70年代末開始組建，目前成員單位已發(fā)展到116個，包括1個流域中心、8個流域分中心、流域片17個省級水環(huán)境監(jiān)測中心和90個地市分中心，監(jiān)測站點覆蓋長江干支流2800多個斷面，監(jiān)測內(nèi)容涵蓋?。▏┙缢w監(jiān)測、水功能區(qū)監(jiān)測、入河排污口監(jiān)測、飲用水水源地監(jiān)測、地下水水質(zhì)監(jiān)測、應(yīng)急調(diào)查監(jiān)測、水生態(tài)監(jiān)測等方面，基本形成了“常規(guī)監(jiān)測與自動監(jiān)測相結(jié)合、定點監(jiān)測與機動巡測相結(jié)合、定時監(jiān)測與實時監(jiān)測相結(jié)合”的監(jiān)測體系。

3 新形勢下水資源保護發(fā)展趨勢及思考

3.1 新的工作定位

目前，長江水資源保護在水質(zhì)、水量、水生態(tài)、空間管控等方面面臨的形勢依然嚴(yán)峻。局部區(qū)域、局部河段，尤其是長江沿線主要城市江段水污染依然嚴(yán)重，湖泊富營養(yǎng)化問題依然突出;部分區(qū)域飲用水水源地安全保障體系仍不健全;長江沿岸重污染高耗能行業(yè)的布置給長江水環(huán)境帶來較大的環(huán)境風(fēng)險。因長期的水資源和水能資源開發(fā)利用，導(dǎo)致水生生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，主要干、支流河流連通性降低，通江湖泊生境受損，下泄流量保障不足等，給水生生態(tài)保護和修復(fù)帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對新老問題的交織，新形勢下水資源保護工作任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前水安全和生態(tài)文明建設(shè)被提升到國家戰(zhàn)略高度，水資源保護工作也被賦予新的時代內(nèi)涵。新形勢下，水資源保護的核心目標(biāo)是保障國家水安全、維護河湖健康，以水資源的有效保護和永續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。保障國家水安全就是要維護水量、水質(zhì)、水生態(tài)的安全，維護河湖健康就是要維持河湖的自然、生態(tài)和社會功能的良性發(fā)揮。新形勢下，水資源保護工作應(yīng)以水資源水環(huán)境承載能力為約束，強化河湖生態(tài)流量保障與水質(zhì)保護，夯實飲用水水源地保護，加強河湖水生態(tài)保護與修復(fù)，完善地下水資源保護，創(chuàng)新水資源保護管理機制，提出水資源保護管控要求。以水資源的有效保護促進水資源合理高效利用，進而促進經(jīng)濟社會發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)、功能的優(yōu)化調(diào)整。

3.2 新形勢下的重點工作

總體來看，水資源保護工作應(yīng)順應(yīng)新時代的新要求，體系更健全、生態(tài)更優(yōu)先、規(guī)劃更科學(xué)、監(jiān)管更有力。

3.2.1 健全管理體系

法規(guī)體系方面，推進國家、流域、地方等各個層面的水資源保護立法，推進長江保護法立法進程;完善河湖水生態(tài)空間管控、污染物人河總量控制、重大水污染事件應(yīng)急管理、飲用水源地保護等各項制度配套法規(guī)建設(shè);以國家發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，健全水資源保護規(guī)劃體系。

體制體系方面，逐步建立跨部門、跨區(qū)域的水資源保護協(xié)調(diào)機制，可持續(xù)、多渠道的水資源保護投入機制，適應(yīng)水資源開發(fā)利用的生態(tài)補償機制，水資源保護信息公開與共享機制，水資源保護公眾參與機制等。探索流域綜合管理模式與制度，逐步構(gòu)建流域管理委員會。

技術(shù)體系方面，盡快研究制定水資源保護的規(guī)程、規(guī)范、導(dǎo)則等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，比如生態(tài)流量核定方法、水生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范等，彌補相關(guān)領(lǐng)域的空白，更為明確地指導(dǎo)水資源保護規(guī)劃。對于已有的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合新時期新形勢新要求進行評估，必要時進行修編，以更好地順應(yīng)新時期水資源保護的要求。

3.2.2 突出生態(tài)優(yōu)先

要以生態(tài)文明建設(shè)思想為統(tǒng)領(lǐng)，以大保護理念為導(dǎo)向，要從被動保護向主動保護轉(zhuǎn)變，在水資源保護工作中真正體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”。以往被動的水資源保護，重點是在實現(xiàn)水資源開發(fā)利用目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出各種減緩、降低不利環(huán)境影響的補救措施。新形勢下貫徹落實“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的發(fā)展理念，應(yīng)變被動保護為主動保護，在水資源管理與調(diào)度中明確保護的目標(biāo)、要求與任務(wù)，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水;在水資源規(guī)劃中將保護納入規(guī)劃目標(biāo)并提出實質(zhì)性規(guī)劃任務(wù)，體現(xiàn)早期介入和預(yù)防為主;在水生態(tài)空間管控中明確水資源保護的具體要求和負(fù)面清單，規(guī)范人的行為。

對開發(fā)利用程度較大、水生態(tài)系統(tǒng)受損較大的河湖庫，應(yīng)以其存在的突出生態(tài)環(huán)境問題為導(dǎo)向，結(jié)合工程措施和非工程措施開展針對性的生態(tài)修復(fù)。對于開發(fā)程度較小或未開發(fā)的河流，應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先的理念統(tǒng)領(lǐng)河流的水資源保護，確保河流功能不下降。

3.2.3 強化規(guī)劃約束

突破傳統(tǒng)的水資源保護規(guī)劃思路，加快從以水質(zhì)保護為主向水量、水質(zhì)、水生態(tài)保護并重轉(zhuǎn)變。內(nèi)容上既要繼承現(xiàn)有水資源保護規(guī)劃體系的精髓，又要根據(jù)新時期水資源保護的新要求，強化河湖生態(tài)水量保障、河湖生態(tài)調(diào)度，水生態(tài)保護與修復(fù)、水生態(tài)空間管控等內(nèi)容，不斷完善水資源保護規(guī)劃頂層設(shè)計，補齊水資源保護短板。

提高水資源保護規(guī)劃的科技含量，加強對關(guān)鍵科學(xué)問題的研究，突破關(guān)鍵的核心技術(shù)，激發(fā)創(chuàng)造性，更好地為水資源保護規(guī)劃提供科技支撐。①高度重視水資源開發(fā)利用與保護關(guān)系、水資源水環(huán)境承載能力及可持續(xù)利用理論等水資源保護戰(zhàn)略研究;②持續(xù)深化生態(tài)流量核定與評估、點面污染源集成模擬技術(shù)、湖庫富營養(yǎng)化與水華發(fā)生機理及防控技術(shù)、水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控與預(yù)警技術(shù)、水生生境適宜性等水資源保護基礎(chǔ)理論與方法研究;③積極推進水資源保護工程體系、納污能力優(yōu)化配置、水資源保護監(jiān)督與考核體系、水生態(tài)保護與修復(fù)技術(shù)、水資源保護信息化技術(shù)等支撐保護與管理的技術(shù)研究。

3.2.4 加大監(jiān)管力度

圍繞水利行業(yè)強監(jiān)管的要求，不斷強化水資源保護監(jiān)督管理能力?？茖W(xué)劃定河湖水域岸線等水生態(tài)空間范圍，明確水生態(tài)空間管控邊界，針對性地提出差異化管控要求，加強空間管控與保護，維系河流、湖泊等水生態(tài)空間基本功能，守住水生態(tài)安全底線。

建立健全國家、流域和地方水資源保護監(jiān)測體系與監(jiān)控管理平臺。重點加強生態(tài)流量監(jiān)測、預(yù)警與管理能力建設(shè)，實現(xiàn)生態(tài)流量控制斷面的遠(yuǎn)程遙控系統(tǒng)建設(shè)，完善生態(tài)流量監(jiān)管機制。推進重要斷面生態(tài)流量和最小下泄流量管理指標(biāo)的確定和復(fù)核工作。不斷完善最嚴(yán)格水資源管理與保護制度，以河湖水資源水環(huán)境承載能力作為剛性約束，全面控制污染物排放。依據(jù)河湖管理目標(biāo)與保護需求，提出人河污染物排放總量控制要求，倒逼陸域污染物減排，逐步改善河湖水質(zhì)狀況，扭轉(zhuǎn)重點湖泊水庫富營養(yǎng)化趨勢，為從根本上改善水環(huán)境質(zhì)量、保障水安全奠定堅實基礎(chǔ)。