穆宏強

摘要：作為我國水資源保護的重要組成部分，長江流域水功能區(qū)劃與管理極具代表性和示范作用。針對長江流域水功能區(qū)劃的技術(shù)體系與管理體系，就其劃分原則和程序、劃分成果作了較全面的闡述;對長江流域水功能區(qū)管理體系的主要方面進行了研究，提出水功能區(qū)的管理應(yīng)以監(jiān)測與評價、確界立碑、水功能區(qū)調(diào)整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、入河排污口監(jiān)督管理、水功能區(qū)信息歸集與通報以及綜合管理等為主要內(nèi)容。以期為水功能區(qū)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：水資源保護，水功能區(qū)劃，水功能區(qū)管理，水質(zhì)目標管理，長江流域

中圖法分類號：TV213文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cloki.slsdkb.2020.02.010

1研究背景

水是重要的自然資源，是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人類對水資源的需求愈來愈多，對水資源的質(zhì)量要求也越來越高?？傮w而言，長江流域并不缺水，但由于降雨不均，年內(nèi)和地區(qū)間差異較大，部分地區(qū)資源性缺水，加之水污染問題突出，已成為制約社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。為保障國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，全面加強水資源保護，20世紀90年代開始，長江流域水資源保護局（以下簡稱“長江水保局”）就開始探索如何根據(jù)水體優(yōu)劣狀況，本著好水好用、優(yōu)水保持、劣水治理的原則，結(jié)合當時的經(jīng)濟技術(shù)條件和水污染治理水平，采取區(qū)別對待的方式，對水域功能進行劃分，分別采取保護措施，以達到保護水資源、改善水環(huán)境的目的。

為科學地進行水功能分區(qū)，長江水保局組織技術(shù)人員開展了大量前期調(diào)研、現(xiàn)場查勘、水質(zhì)監(jiān)測和科學研究工作。從污染源調(diào)查和岸邊污染帶調(diào)查、流域供用水狀況及需求、水資源開發(fā)利用及河流水文情勢等進行分析，對湖泊水庫水環(huán)境狀況、河湖水生態(tài)系統(tǒng)特征、水污染特征、水污染物稀釋擴散規(guī)律、等標污染負荷、環(huán)境容量、水域納污能力以及水污染治理措施等方面開展全方位研究。經(jīng)過多年的實踐和探索，形成了水功能區(qū)劃的兩級分類理論技術(shù)體系及管理體系，為開展全國水功能區(qū)劃提供了重要的技術(shù)支撐。

水功能區(qū)劃與管理是我國流域水資源保護理論與實踐的重大突破之一。20多年來，從水功能區(qū)劃理論體系的形成到區(qū)劃實踐，再到水功能區(qū)的管理，在我國水資源保護中發(fā)揮了重要作用。2002年新修訂的《水法》確立了水功能區(qū)劃及管理制度。2011年國務(wù)院批復實施的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》、2012年初水利部、國家發(fā)展改革委員會和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《水功能區(qū)劃成果》，成為我國水資源開發(fā)利用與保護、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。水功能區(qū)劃的理論技術(shù)體系形成了國家標準GB/T 50594-2010《水功能區(qū)劃分技術(shù)標準》。

2 水功能區(qū)劃體系

水功能區(qū)采用兩級分類系統(tǒng)。一級區(qū)劃主要解決地區(qū)之間的用水矛盾，在宏觀上調(diào)整水資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系;二級區(qū)劃主要確定水域功能類型及功能排序，協(xié)調(diào)不同行業(yè)用水之間的矛盾。一級水功能區(qū)分保護區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)4類;二級水功能區(qū)僅在一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)進行，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)7類。

一級區(qū)劃中，保護區(qū)指對水資源保護、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種的保護具有重要意義且需劃定范圍進行保護的水域;保留區(qū)指現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度不高，為今后水資源可持續(xù)利用而保留的水域;開發(fā)利用區(qū)主要指具有滿足城鎮(zhèn)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)和游樂等多種功能需水要求而劃定的水域;緩沖區(qū)指為協(xié)調(diào)省際間、矛盾突出的地區(qū)間用水關(guān)系而劃定的水域。

二級區(qū)劃中，飲用水源區(qū)指滿足城鎮(zhèn)生活用水需要而劃定的水域;工業(yè)用水區(qū)指滿足工業(yè)用水需求而劃定的水域;農(nóng)業(yè)用水區(qū)指滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需要而劃定的水域;漁業(yè)用水區(qū)指水生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展以及水產(chǎn)養(yǎng)殖而劃定的水域;景觀娛樂用水區(qū)指以滿足景觀、療養(yǎng)、度假和娛樂需要為目的而劃定的水域;過渡區(qū)指為使水質(zhì)要求有差異的相鄰水功能區(qū)順利銜接而劃定的區(qū)域;排污控制區(qū)指接納生活、生產(chǎn)污廢水比較集中，且所接納的污廢水不對下游水環(huán)境保護目標產(chǎn)生重大不利影響而劃定的區(qū)域。

水功能區(qū)劃的要素包括河流（湖庫）名稱、所屬水系、水功能區(qū)名稱、起止斷面（點）、長度（水域面積）、水質(zhì)管理目標以及所屬省級行政區(qū)等。

3 水功能區(qū)的劃分原則和程序

3.1 劃分原則

（1）可持續(xù)發(fā)展原則。根據(jù)水資源的可再生能力和自然環(huán)境的可承受能力，并結(jié)合區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃及社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，科學合理地劃分水功能區(qū)。既要保證本地區(qū)和當代人的用水需求，又不致使相鄰地區(qū)和后代人賴以生存的水環(huán)境遭受破壞。

（2）統(tǒng)籌兼顧，突出重點的原則。水功能區(qū)劃須統(tǒng)籌兼顧，充分考慮上下游、左右岸、近遠期，以及社會發(fā)展各方面的需求。同時又要突出重點，以城鎮(zhèn)集中飲用水源為優(yōu)先保護對象。

（3）前瞻性原則。水功能區(qū)劃體現(xiàn)社會發(fā)展的超前意識，既要結(jié)合未來社會發(fā)展需求，也要考慮當前受技術(shù)、經(jīng)濟條件限制尚不發(fā)達的地區(qū)未來發(fā)展的需求，為引進高新技術(shù)和社會發(fā)展需求留有余地。

（4）便于管理，實用可行的原則。水功能的分區(qū)界限盡可能與行政區(qū)界保持一致，便于管理。

（5）水質(zhì)水量并重原則。水功能區(qū)劃既要考慮開發(fā)利用對水量的需求，又要考慮其對水質(zhì)的要求，不得降低現(xiàn)狀水質(zhì)標準。

3.2 劃分程序和方法

水功能區(qū)劃分按先一級后二級的程序進行。

3.2.1 一級水功能區(qū)劃

一級水功能區(qū)劃順序為保護區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)。首先劃分保護區(qū)。凡干流及主要支流源頭區(qū)、重要調(diào)水水源區(qū)、飲用水源區(qū)以及對自然生態(tài)與珍稀瀕危物種保護有重要意義的水域劃為保護區(qū)。其次劃分緩沖區(qū)。將省際水域、地區(qū)矛盾突出的水域劃為緩沖區(qū)。再劃開發(fā)利用區(qū)。開發(fā)利用區(qū)一般為城市（城鎮(zhèn)）河段，水域開發(fā)利用程度較高，存在水體污染問題，需要分功能、分區(qū)利用與管理。劃定保護區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)后，余下的水域劃為保留區(qū)。

3.2.2 二級水功能區(qū)劃

二級區(qū)劃按照以下程序和方法進行：

（1）確定區(qū)劃具體范圍，即開發(fā)利用區(qū)的范圍。

（2）收集劃分功能區(qū)的資料，包括：水質(zhì)資料;取水口和排污口資料;特殊用水要求，如魚類產(chǎn)卵場、越冬場，水上運動場等;陸域和水域的規(guī)劃資料，如城區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，河岸上碼頭規(guī)劃等。

（3）對各區(qū)進行適當?shù)膮f(xié)調(diào)與平衡，盡量避免出現(xiàn)低功能到高功能躍變的情況。

（4）考慮與規(guī)劃銜接，進行合理性檢查，對不合理的區(qū)劃進行調(diào)整。

4 長江流域水功能區(qū)劃

4.1 長江流域區(qū)劃河湖選擇

我國的水功能區(qū)劃分為重要和其他兩個層面，重要水功能區(qū)納入國務(wù)院批復的范圍，并作為最嚴格水資源管理制度實施的考核對象;其他水功能區(qū)為省級以下人民政府批復的成果，由各省級水行政主管部門組織劃分并實施。

按照我國水資源分區(qū)，長江流域分金沙江水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、長江上游干流區(qū)、烏江水系、漢江水系、長江中游干流區(qū)、洞庭湖水系、鄱陽湖水系、長江下游干流區(qū)、太湖水系及長江三角洲平原區(qū)等12個二級區(qū)，水功能區(qū)劃所選擇的河湖也與此一致。河流以流域面積為準，金沙江水系選擇流域面積大于10000km²的支流;其他選擇水系流域面積大于5000km²的支流，以及具有重要意義的支流進行區(qū)劃;湖庫選擇容積大于10億m³，以及具有重要供水功能的湖庫進行區(qū)劃。

4.2 長江流域水功能區(qū)劃成果

根據(jù)長江流域各水系自然環(huán)境及社會經(jīng)濟狀況，按照水功能區(qū)劃分原則，納入國務(wù)院批復的水功能區(qū)劃成果，共包括一級水功能區(qū)1181個，區(qū)劃總河長52660km，區(qū)劃湖庫面積13610km²。其中，保護區(qū)187個，保留區(qū)407個，緩沖區(qū)171個，開發(fā)利用區(qū)416個。二級水功能區(qū)978個，區(qū)劃總河長11031km，區(qū)劃湖庫面積1961km²。其中，飲用水源區(qū)258個，工業(yè)用水區(qū)297個，農(nóng)業(yè)用水區(qū)78個，漁業(yè)用水區(qū)22個，景觀娛樂用水區(qū)130個，過渡區(qū)125個，排污控制區(qū)68個。

5 長江流域水功能區(qū)管理實踐

我國的水功能區(qū)管理采用流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，其區(qū)劃成果在2002年2月由水利部發(fā)布試行。同年5月，新修訂的《水法》頒布實施，明確了水功能區(qū)的法律地位，確立了水功能區(qū)劃的若干管理制度。此后，各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府相繼批準了本轄區(qū)河湖水功能區(qū)劃成果。在此基礎(chǔ)上，各流域機構(gòu)又對水功能區(qū)進行了多次復核，歷經(jīng)數(shù)年，2011年底國務(wù)院批復了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》。至此，我國內(nèi)陸水域基本形成了以水功能區(qū)為單元進行水資源開發(fā)利用與保護和水污染防治的基本格局。

在管理方面，水利部于2003年印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》。2017年，對該辦法進行了修訂，更名為《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，充實了部分內(nèi)容，強化了人河排污口監(jiān)督管理。但該辦法仍為水利部規(guī)范性文件，法律效力有限。在長江流域，水功能區(qū)監(jiān)督管理基本按照水利部的部署開展工作，但同時也結(jié)合流域特點進行了探索和實踐。這些工作主要體現(xiàn)在水功能區(qū)的監(jiān)測與評價、確界立碑、水功能區(qū)調(diào)整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、人河排污口監(jiān)督管理、水功能區(qū)信息歸集與通報以及綜合管理等，為長江流域水資源保護和水污染防治提供了重要支撐，也為其他流域水功能區(qū)監(jiān)督管理提供了借鑒。

5.1 水功能區(qū)監(jiān)測與評價

長江流域水功能區(qū)監(jiān)測開始較早。2003年，長江水利委員會就開始部署水功能區(qū)監(jiān)測工作，限于條件，當時只開展了部分省界緩沖區(qū)監(jiān)測，監(jiān)測信息納入每月發(fā)布的《長江水資源質(zhì)量公報》，但并未注明水功能區(qū)名稱。2005年，按照水利部的部署，全面開展水功能區(qū)監(jiān)測。2006年開始按月發(fā)布《長江流域及西南諸河水功能區(qū)水質(zhì)通報》（以下簡稱《通報》）。2010年實現(xiàn)省界斷面全覆蓋監(jiān)測。到2018年，全流域監(jiān)測水功能區(qū)占85%以上，基本上覆蓋了流域內(nèi)的重要水體，為最嚴格水資源管理制度的實施與考核提供了重要依據(jù)，也為公眾了解長江流域重要水域水質(zhì)狀況提供了重要平臺。

水功能區(qū)的評價是按照GB3838-2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》，采用單因子評價方法，在最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的考核中，只評價高錳酸鹽指數(shù)和氨氮。全指標評價主要是掌握水功能區(qū)水質(zhì)的總體狀況，《通報》及《長江水資源質(zhì)量公報》中均為全指標的評價結(jié)果。隨著水環(huán)境保護管理進一步加強，水功能區(qū)評價也進一步擴展內(nèi)容，向水質(zhì)、水量、水生態(tài)一體化的綜合評價轉(zhuǎn)變，水污染控制也會逐步實現(xiàn)人河污染物的濃度、總量和種類三控制轉(zhuǎn)變。

5.2 水功能區(qū)確界立碑

水功能區(qū)確界立碑是其管理的重要內(nèi)容之一，既可起到告示作用，更重要的是確定了水域物理管理范圍。一旦在此區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)對水資源、水環(huán)境和水生態(tài)造成影響或者損壞的活動，可通過舉報電話告知管理方及時采取措施，進行及時恢復和保護，使該水功能區(qū)發(fā)揮正常功能。

在流域?qū)用?，?007年開始，長江水利委員會即著手對省界緩沖區(qū)和直管水域進行確界立碑。經(jīng)過數(shù)年的建設(shè)，對近百個省界緩沖區(qū)豎立了近300塊標志牌，并向社會告示水功能區(qū)的范圍、水質(zhì)管理目標、舉報電話等。這樣既可宣傳，也對省際間的水事活動具有約束作用。

5.3 水域納污能力核算及限制排污總量意見擬定

核定水功能區(qū)水域納污能力，提出限制排污總量意見，是《水法》確定的水功能區(qū)管理的一項基本制度，為建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線提供重要支撐。為此，長江水保局在長江流域水資源保護規(guī)劃編制及水功能區(qū)劃過程中就開始探討研究水域納污能力核算的理論方法體系。2004年，率先提出三峽水庫不同蓄水位下水功能區(qū)納污能力的核算成果和限制排污總量意見，由水利部依法提交國家環(huán)境保護總局，作為三峽庫區(qū)水污染防治和水污染物排放控制的依據(jù)。2006年水利部頒布實施《水域納污能力計算規(guī)程》。2010年上升為國家標準，標號為GB/T25173-2010。該規(guī)程為全國水功能區(qū)水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見提供了技術(shù)上的保障。