李建

摘 要：交通違法舉報獎勵制度的實(shí)施，對于彌補(bǔ)警力不足造成的監(jiān)管缺失、維護(hù)良好的道路交通秩序、激發(fā)群眾參與社會管理的熱情和構(gòu)建新型城市治理格局具有重要的意義。但在實(shí)施過程中出現(xiàn)了舉報成功率較低、職業(yè)拍客等問題。在此背景下，我國應(yīng)當(dāng)健全交通違法舉報獎勵法律體系，創(chuàng)新獎勵方式，構(gòu)建舉報人與被舉報人雙向監(jiān)督機(jī)制，完善交通違法舉報獎勵制度配套措施，設(shè)定交通違法舉報獎勵范圍。

關(guān)鍵詞：交通違法;公眾舉報;舉報獎勵

一、引言

近年來，國內(nèi)很多省市陸續(xù)實(shí)施交通違法行為舉報獎勵制度，從實(shí)施情況看，取得了較為良好的效果。例如，濟(jì)南市交警在2018年共計收到約10萬余條舉報線索，有效率近50%，體現(xiàn)出交通舉報獎勵對于查處交通違法行為、營造良好交通秩序的積極作用[1]。但同時也存在一些質(zhì)疑，有必要對此進(jìn)行梳理分析，回應(yīng)社會關(guān)切，使舉報獎勵制度更好地發(fā)揮作用。

二、交通違法舉報獎勵實(shí)施中存在的問題

（一）舉報行為可能導(dǎo)致公民隱私權(quán)受到侵犯

一些學(xué)者和公眾認(rèn)為，交通違法行為舉報獎勵制度的實(shí)施可能會侵犯個人的隱私權(quán)。綜合來看，隱私權(quán)受到侵犯的對象既可能是舉報人，也可能是被舉報人。對于隱私受侵犯的擔(dān)憂，一是來自舉報系統(tǒng)自身的隱患，如易遭黑客攻擊等，二是保密制度是否完善，三是舉報人的舉報行為。眾所周知，隱私權(quán)主要包含兩方面的內(nèi)容，一是生活安寧，二是生活秘密[2]。

對于系統(tǒng)自身隱患和制度問題，無疑會造成隱私泄露，有賴于通過完善技術(shù)手段與制度來保護(hù)公民隱私。那么對于舉報人的舉報行為是否會侵犯被舉報人的隱私，應(yīng)當(dāng)視情況而定，一方面被舉報人的信息已暴露在公眾環(huán)境中，且隱私權(quán)保護(hù)的是公民的合法權(quán)益，被舉報人已涉嫌違反交通法規(guī)，妨礙公共安全與利益，公民有權(quán)利與義務(wù)對其進(jìn)行舉報。另一方面，從當(dāng)前的舉報途徑來看，主要有電話、微信或者現(xiàn)場舉報等途徑，也不會侵犯被舉報人的隱私。在深圳市的舉報途徑中，規(guī)定可通過微博@深圳警方進(jìn)行舉報[3]，由此便將舉報內(nèi)容公開。不僅舉報人被公之于眾，同時更應(yīng)注意到，被舉報人的信息也被公開。而舉報人所舉報的線索僅是涉嫌違法，且從舉報準(zhǔn)確率來看，超過50%的都是無效舉報，在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)與網(wǎng)民素質(zhì)參差不齊的環(huán)境下，極易引發(fā)公眾對于被舉報人的指責(zé)等。例如，在2018年重慶萬州公交墜江后[4]，公眾對于同樣是受害者的女司機(jī)的集體聲討，不難看出，會給其造成極大的精神壓力，嚴(yán)重干擾其正常生活。更何況，即使真正違法，也應(yīng)由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。上傳至網(wǎng)絡(luò)固然有一定的警示作用，但也存在侵犯公民正常生活安寧的可能，進(jìn)而會侵犯公民的隱私權(quán)。

（二）職業(yè)拍客行為違背舉報獎勵制度設(shè)計初衷

職業(yè)拍客的具體定義尚未界定，與熱心群眾也難以區(qū)分。職業(yè)拍客主要是指采用定點(diǎn)蹲守、跟拍等方式拍攝車輛的交通違法行為，以此獲得一定的物質(zhì)獎勵，將交通違法有獎舉報衍生為個人謀生或是收入手段的一類群體。例如，濟(jì)南市曾出現(xiàn)一男子每日定點(diǎn)在街道天橋抓拍來往車輛的違法行為[5]。一方面，職業(yè)拍客往往擁有專業(yè)的設(shè)備，拍攝的照片更符合規(guī)范，且熟知相關(guān)法律法規(guī)，舉報成功率更高，給交通不法者以震懾。另一方面，職業(yè)拍客的集聚特點(diǎn)又會產(chǎn)生占用社會公共資源的問題，易擾亂正常交通秩序，且在拍攝過程中可能會干擾被拍攝車輛駕駛?cè)说淖⒁饬?，從而可能引發(fā)交通事故等。同時，職業(yè)拍客的出現(xiàn)可能使交通違法的舉報集中于特定群體，把有獎舉報當(dāng)作個人謀利的手段，有違鼓勵人人參與、培養(yǎng)公民社會責(zé)任感的制度設(shè)計初衷。此外，職業(yè)拍客也會使自己暴露，易遭到打擊報復(fù)。

由此，如何應(yīng)對職業(yè)拍客行為成為一個難題。多地通過設(shè)定舉報獎勵金額上限或是舉報次數(shù)等方式來限制職業(yè)拍客的出現(xiàn)，個別省市直接規(guī)定職業(yè)舉報無效。但這樣的行為不僅會損傷公眾舉報的積極性，對于職業(yè)拍客與熱心群眾的界定不清還會損害政府的形象與公信力。同時，通過設(shè)定獎勵金額上限等方式并不能夠從根本上解決職業(yè)拍客的問題。例如，其可以通過與他人進(jìn)行利益交換，通過注冊多個賬號進(jìn)行舉報。當(dāng)然，也有一些地方基于報成功率高等優(yōu)點(diǎn)鼓勵職業(yè)拍客的舉報行為。

（三）交通違法舉報行為的成功率較低

從數(shù)據(jù)來看，交通違法行為舉報的成功率總體較低。例如，深圳市警方2018年共收到35萬宗舉報，審查核實(shí)4.6萬宗，舉報成功率為13.1%[6];哈爾濱自2018年5月實(shí)施以來，截至2019年5月，一年內(nèi)收到舉報48 065宗[7]，舉報成功率約20%。雖然查處了大量交通違法行為，但較多的無效舉報也會耗費(fèi)大量的人力、物力，挫傷公眾的參與積極性。

舉報成功率較低的原因主要有以下幾個方面。一是交通違法行為認(rèn)定不準(zhǔn)確。例如，舉報機(jī)動車“加塞”應(yīng)在前方機(jī)動車緩慢行駛或是停車排隊時時，照片應(yīng)當(dāng)客觀反映出此情況，否則為無效舉報[8]。二是舉報的圖片視頻模糊，難以有效識別相關(guān)信息，造成信息缺失。三是違法地點(diǎn)不正確，難以精準(zhǔn)定位。除此之外，還有一些人通過技術(shù)方法制造虛假圖片等。

三、完善交通違法舉報獎勵制度的對策

（一）健全交通違法舉報獎勵法律體系，發(fā)揮制度規(guī)范與約束功能

當(dāng)前，關(guān)于交通違法行為舉報還缺乏全國性的立法規(guī)范。公安部擬于《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第105號）中增加“群眾舉報的違法行為影像資料，查證屬實(shí)，可作為處罰依據(jù)”[9]，凸顯出完善相關(guān)法律法規(guī)的必要性。

同時，地方性法規(guī)規(guī)定尚不全面，在隱私保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)等方面存在空缺與模糊的問題，需要從以下方面進(jìn)行完善。一是建立嚴(yán)格保密制度，約束行政執(zhí)法人員的行為，防止舉報者信息泄露。二是規(guī)范舉報方式、舉報人行為，例如前文提到的深圳警方微博公開舉報行為確有不妥，存在侵害被舉報人權(quán)利的風(fēng)險。相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范舉報途徑，規(guī)范舉報人的舉報行為，避免舉報環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏。三是明晰并規(guī)定無效舉報的標(biāo)準(zhǔn)。通過對圖像分辨率等舉報信息制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，一方面，公眾可以更好地了解舉報信息需要涵蓋哪些要素，有哪些要求，提交更為符合舉報標(biāo)準(zhǔn)的線索信息，提高舉報成功率;另一方面，便于公眾知曉舉報無效的原因，避免影響舉報的積極性。

（二）創(chuàng)新舉報獎勵方式，轉(zhuǎn)化利益表現(xiàn)形式

交通違法舉報獎勵制度實(shí)施的目的的通過獎勵手段鼓勵公眾參與，引導(dǎo)公眾樹立公民意識，營造良好的交通環(huán)境，但是在實(shí)施中卻出現(xiàn)了以舉報為手段、以獲得獎勵為目的職業(yè)舉報行為。一方面，是追逐利益的使然，另一方面，與獎勵形式亦不無關(guān)聯(lián)。

獎勵形式從最初的現(xiàn)金獎勵到現(xiàn)在的話費(fèi)、優(yōu)惠券等，趨向多元，但仍屬物質(zhì)獎勵范疇。物質(zhì)獎勵誘發(fā)職業(yè)拍客，關(guān)于職業(yè)拍客的打擊，又無形中中傷了熱心公眾的積極性。但若沒有獎勵又難以有效激發(fā)公眾舉報的熱情。同時，舉報人信息保密的制度規(guī)定與避免舉報人因信息泄露而遭打擊報復(fù)的現(xiàn)實(shí)需要，與公開肯定、宣揚(yáng)的精神獎勵相悖。因而，只能是事先了解并充分尊重當(dāng)事人意愿并結(jié)合其他因素綜合考慮的前提下，合理融入精神獎勵，引導(dǎo)公眾形成正確的價值理念，調(diào)動熱心群眾的積極性。

此種情況下，可以參照征信體系等根據(jù)舉報次數(shù)、舉報成功率等方面通過量化積分等方式建立公民責(zé)任感、道德感方面的考評體系，并與落戶政策等相結(jié)合，作為公民道德法治理念的重要體現(xiàn)，在同等條件下，表現(xiàn)優(yōu)良者可優(yōu)先享受相關(guān)服務(wù)政策。將物質(zhì)利益中的一部分轉(zhuǎn)化為實(shí)際生活便利。如此，一方面，政策條件中較為抽象的個人表現(xiàn)等有了實(shí)際參考，有利于提高城市居民的素質(zhì)，另一方面，與物質(zhì)獎勵結(jié)合，又能保持公眾參與舉報的熱情，甄別職業(yè)拍客。

（三）依托技術(shù)手段，完善舉報系統(tǒng)功能設(shè)計

通過技術(shù)手段，一方面加強(qiáng)系統(tǒng)自身維護(hù)，提高系統(tǒng)安全性能，防止遭到不法分子攻擊，避免自身疏漏，切實(shí)保護(hù)好舉報人的隱私;另一方面，通過比較不同省市的舉報系統(tǒng)，結(jié)合舉報成功率等因素，加強(qiáng)交流，合理借鑒，完善舉報系統(tǒng)。此外，有必要研發(fā)提高舉報系統(tǒng)的自我檢測性能，自動識別不符合標(biāo)準(zhǔn)的、虛假的影像、圖片資料，提高舉報成功率，節(jié)約人力、物力。

（四）構(gòu)建舉報人與被舉報人雙向監(jiān)督機(jī)制

一些省市規(guī)定對于舉報人的惡意舉報等行為會追究責(zé)任，但是對于舉報人的拍攝行為等影響他人正常駕駛的行為如何處理，職業(yè)拍客又如何發(fā)現(xiàn)等問題卻并無說明。這樣就造成了舉報者可以隨意拍攝乃至影響機(jī)動車駕駛?cè)苏ｑ{駛行為，而機(jī)動車駕駛?cè)藚s不能做出任何反應(yīng)的局面。因而有必要構(gòu)建雙向監(jiān)督機(jī)制，即舉報者對于機(jī)動車駕駛?cè)说鸟{駛行為進(jìn)行監(jiān)督舉報的同時，被舉報者也可對舉報者的拍照等行為進(jìn)行監(jiān)督，對于舉報者影響自己正常駕駛的行為或是發(fā)現(xiàn)職業(yè)拍客有權(quán)向公安機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋舉報，實(shí)現(xiàn)雙方的相互制約。這樣不僅可以防止濫用監(jiān)督舉報權(quán)，同時也可以借助社會力量發(fā)現(xiàn)職業(yè)拍客。

四、健全交通違法舉報獎勵制度的進(jìn)一步思考

（一）完善交通違法舉報獎勵制度配套措施

1.評估交通違法舉報對交通秩序的改善效果

一方面，要運(yùn)用成本收益分析等方法，對公眾舉報行為帶來的實(shí)際效果進(jìn)行評估，評估公眾舉報行為對道路交通秩序改善、交通安全保障等方面的實(shí)際效果，作為完善公眾舉報政策體系的依據(jù);另一方面，要對個人的舉報行評估，涵蓋舉報成功率、是否虛假舉報等多個方面，以此規(guī)范公眾舉報行為，同時對于評估良好的個人的舉報行為可優(yōu)先處理，便于及時發(fā)現(xiàn)并查處違法行為。

2.舉報線索分析及線索核實(shí)處理

公眾舉報線索不僅是查處違法行為的依據(jù)，同時也是優(yōu)化道路交通環(huán)境的重要決策信息來源。對于公眾舉報較為集中的路段、節(jié)點(diǎn)等，要切實(shí)分析交通違法行為多發(fā)的原因，并及時采取積極有效的防控措施，如加強(qiáng)警力、安裝監(jiān)控等。另外，有必要建立快速處理機(jī)制。當(dāng)前，對于公眾舉報違法行為處理的時限較快的為3～5天，而較長的為數(shù)月，極大削弱了懲處的教育與震懾作用。同時，對于一些重大違法乃至犯罪行為如不及時查處，不僅證據(jù)難以保全，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重后果。因而，對于公眾的舉報應(yīng)當(dāng)及時反映、快速處理。尤其對于具有現(xiàn)實(shí)危險性、緊迫性的重大違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)建立專門的舉報通道，及時有效地制止不法行為。

（二）設(shè)定交通違法舉報獎勵范圍

目前，關(guān)于舉報范圍的設(shè)定尚缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)定，各地關(guān)于舉報范圍的設(shè)定不盡相同。從種類范圍看，有的省市為數(shù)十種，有的為幾種;從區(qū)域范圍看，如長沙市明確規(guī)定了舉報的區(qū)域，其他城市大多未做出明確規(guī)定。

對于此，應(yīng)當(dāng)制定全國性的統(tǒng)一舉報范圍框架，規(guī)范各地舉報范圍不一的現(xiàn)狀，方便公眾對交通違法行為進(jìn)行舉報。同時，允許各地根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行合理調(diào)整。此外，設(shè)置的舉報種類不宜過多。對于依靠技術(shù)手段可識別的、依據(jù)影像資料難以準(zhǔn)確認(rèn)定的、舉報成功率偏低的等交通違法行為不宜列入舉報范圍，從而既方便公眾熟知舉報范圍，又可避免不必要的人力、物力浪費(fèi)。設(shè)定舉報區(qū)域時，也不宜過廣。有觀點(diǎn)指出，公眾的交通違法舉報行為易造成相關(guān)行政人員的“懶政”等。因而，舉報區(qū)域應(yīng)主要集中在監(jiān)管缺失的地方。

五、結(jié)語

交通違法舉報獎勵是“互聯(lián)網(wǎng)+”、行政改革背景下的有益產(chǎn)物，盡管其現(xiàn)在還存在諸多不完善之處，但其在規(guī)范駕駛?cè)笋{駛行為、減少交通事故發(fā)生、引導(dǎo)公眾參與社會管理等方面發(fā)揮著重要的作用，值得進(jìn)一步去思考推廣，營造良好的交通氛圍，創(chuàng)設(shè)現(xiàn)代化新型城市。

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