潘書宏

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

人類在與環(huán)境危機作斗爭的過程中，越來越清晰地認識到環(huán)境保護意識的根本性地位和基礎(chǔ)性作用，逐漸形成“只有提高環(huán)境保護意識，才能內(nèi)化為自覺的環(huán)境友好行為”的共識。而環(huán)境保護意識的提高唯有依靠環(huán)境教育。環(huán)境教育的目的是為了促進人類認識并關(guān)切環(huán)境及相關(guān)聯(lián)的問題，使人們具備對環(huán)境適當(dāng)?shù)闹R、技能、態(tài)度、動機，并且能夠自我獨立地或參加團體與其他人共同合作，致力于解決現(xiàn)存的環(huán)境問題和預(yù)防未來新問題的發(fā)生。[1]由此，環(huán)境教育作為一項戰(zhàn)術(shù)性措施被引入環(huán)境保護實踐中。作為一項融合環(huán)境保護要求和教育規(guī)律、旨在實現(xiàn)自覺的環(huán)境友好行為的手段，環(huán)境教育迅速在不少國家和地區(qū)得到了重視，并在中小學(xué)教育階段掀起了大規(guī)模的學(xué)校環(huán)境教育實踐。隨著環(huán)境NGO組織的興起，環(huán)境教育從學(xué)校環(huán)境教育拓展至社會環(huán)境教育，并在全社會形成了豐富的環(huán)境教育實踐樣態(tài)。由于環(huán)境教育是一個認識環(huán)境價值和澄清人類與環(huán)境關(guān)系概念的過程，它必須貫穿于環(huán)境政策和形成環(huán)境行為準(zhǔn)則的過程中。[2]而環(huán)境政策的科學(xué)制定與有效執(zhí)行和環(huán)境行為準(zhǔn)則的形成，都離不開規(guī)范性和強制性的保證。因此，作為具有規(guī)范性和強制性保證的載體——環(huán)境教育法應(yīng)運而生。相應(yīng)地，環(huán)境教育立法也引起各國的重視。

最早通過環(huán)境教育立法來保障環(huán)境教育目的實現(xiàn)的國家是美國，該國于1970年出臺了《環(huán)境教育法》。受美國《環(huán)境教育法》的啟發(fā)，巴西、日本、韓國和菲律賓等國家先后進行了環(huán)境教育立法。我國雖然于1980年5月發(fā)布了《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃》，正式將環(huán)境教育工作納入國家計劃，但直至目前，仍未正式啟動國家層面的環(huán)境教育立法。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，環(huán)境教育立法的現(xiàn)實需求日益凸顯。因應(yīng)國家環(huán)境教育立法的缺失，為保障地方環(huán)境教育實踐有序開展，我國寧夏回族自治區(qū)、天津市等多個地方開展了地方環(huán)境教育立法的探索，出臺了地方環(huán)境教育法。為及時總結(jié)地方環(huán)境教育專門立法的經(jīng)驗與教訓(xùn)，為國家環(huán)境教育立法提供可能的理論與實踐支持，有必要就現(xiàn)階段的地方環(huán)境教育專門立法進行全面梳理和探討。

一、地方環(huán)境教育專門立法的含義

按照《立法法》的規(guī)定和精神，環(huán)境教育立法根據(jù)立法主體和適用范圍的不同，可以分為國家環(huán)境教育立法和地方環(huán)境教育立法，分別是指由中央級的立法主體（包括全國人大及其常委會、國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部委部門）、享有地方立法權(quán)的主體（全國共354個）①全國354個地方立法權(quán)的主體，具體包括31個省、自治區(qū)、直轄市，49個較大的市，240個設(shè)區(qū)市，30個自治州和4個非設(shè)區(qū)的地級市。就涉及環(huán)境教育的主體、準(zhǔn)入及環(huán)境教育行為制定或通過法律法規(guī)規(guī)范的過程或結(jié)果。按照立法所調(diào)整對象的綜合程度，環(huán)境教育立法又可以分為專門立法和附帶立法。專門立法主要是針對某一相對特定調(diào)整對象所進行的立法，而附帶立法主要是在對其他調(diào)整對象進行規(guī)范時附帶性地對相關(guān)對象進行規(guī)范。因此，從邏輯上看，地方環(huán)境教育專門立法既是地方環(huán)境教育立法的種概念，又是環(huán)境教育專門立法的種概念。但目前學(xué)界并未形成較為系統(tǒng)的表述或相對一致的定義，甚至有不少學(xué)者并未嚴(yán)格區(qū)分地方環(huán)境教育專門立法與地方環(huán)境教育立法。為使概念的準(zhǔn)確表述和本文行文方便，筆者堅持區(qū)分地方環(huán)境教育專門立法和附帶立法。通常，地方環(huán)境教育專門立法是指地方各級立法機關(guān)對本地環(huán)境教育工作的組織、管理、運作等相關(guān)事宜進行專門規(guī)范的過程或結(jié)果。

二、地方環(huán)境教育專門立法的必要性

現(xiàn)階段，環(huán)境教育工作存在“觀念重于實踐、政府行為重于民眾行為、政策性重于自覺性、宣傳性重于教育性、知識傳授重于素質(zhì)培養(yǎng)、課堂教學(xué)重于社會參與”[3]等問題。這種不利局面顯然是環(huán)境教育立法滯后帶來的結(jié)果。環(huán)境教育立法亟需得到加強，但環(huán)境教育立法是一個不僅涉及環(huán)境科學(xué)知識和教育科學(xué)知識，還涉及立法科學(xué)等多方面知識的系統(tǒng)工程。由于我國各地的地理環(huán)境情況和環(huán)境教育實踐差異巨大，我國環(huán)境科學(xué)教育仍未形成科學(xué)完備的體系[4]，短期內(nèi)制定國家層面的環(huán)境教育法律可能性很小。因此，我國環(huán)境教育立法應(yīng)走“先地方立法后國家立法”的途徑。事實上，在涉及高度科學(xué)技術(shù)性的環(huán)境教育領(lǐng)域，地方環(huán)境教育立法正起到填補空白的作用，客觀上對國家環(huán)境教育立法起到先行先試的作用，具有較強的時效性和針對性。因此，地方環(huán)境教育專門立法有其現(xiàn)實的緊迫性和客觀的必要性。

（一）地方環(huán)境教育專門立法是貫徹國家環(huán)境治理方略的客觀需要

隨著中國特色社會主義法律體系的初步建立，標(biāo)志著我國已進入實用主義立法時代，即基于現(xiàn)實問題引導(dǎo)立法，基于治國理念調(diào)整立法，基于改革需求創(chuàng)設(shè)立法，并加強立法的可實施性。[5]在環(huán)境保護領(lǐng)域，也由傳統(tǒng)的管理思維轉(zhuǎn)向新型的治理思維。2012年，黨的十八大報告提出了包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”的總體部署，為環(huán)境教育立法在環(huán)境治理中的作用發(fā)揮提供了方向指導(dǎo)和契機。2015年實施的新《環(huán)境保護法》則進一步從法律上明確了環(huán)境教育在環(huán)境治理中的作用，并對環(huán)境教育的發(fā)展和完善提出了要求，明確規(guī)定了各級人民政府、各級各類學(xué)校和新聞媒體等相關(guān)主體的環(huán)境教育職責(zé)和義務(wù)。為落實政府的環(huán)境教育職責(zé)，發(fā)揮地方在環(huán)境教育法制建設(shè)中的作用，提高環(huán)境治理水平，2016年，環(huán)境保護部、教育部等六部門共同頒布了《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》，首次明確了“推動環(huán)境教育立法”的目標(biāo)，提出了現(xiàn)階段各地“總結(jié)地方環(huán)境教育立法實踐，支持、推動地方環(huán)境教育立法”的工作任務(wù)。因此，可以說，地方環(huán)境教育專門立法不僅是國家環(huán)境治理思維轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)，還是貫徹落實國家環(huán)境治理、落實地方生態(tài)文明建設(shè)的需要。

（二）地方環(huán)境教育專門立法是彌補環(huán)境教育立法不足的現(xiàn)實必然

如上所述，環(huán)境教育是一個系統(tǒng)的工程，需要教育、環(huán)保等部門密切配合，也需要學(xué)校、企業(yè)和社會通力合作。無論是不同部門的配合，還是不同主體的合作，都離不開強有力的組織和協(xié)調(diào)保障。而組織和協(xié)調(diào)最有力、成本最低的保障方式就是法律制度的保障，這就需要通過立法來保障。盡管2015年實施的新《環(huán)境保護法》對環(huán)境教育法律制度進行了初步的頂層設(shè)計，但該環(huán)境基本法中的相應(yīng)頂層設(shè)計缺乏配套性的規(guī)定。時至今日，我國仍缺乏全國性適用的專門的環(huán)境教育法律法規(guī)，尚缺乏有效協(xié)調(diào)教育部門、環(huán)保部門的環(huán)境教育職責(zé)分工、管理權(quán)限、經(jīng)費籌措與保障等關(guān)鍵性規(guī)定。因此，環(huán)境教育專門立法有其時代的緊迫性。在國家制訂環(huán)境教育法律前，務(wù)實的做法是引導(dǎo)、鼓勵地方進行試驗型立法，地方根據(jù)本地區(qū)環(huán)境教育的實際情況進行環(huán)境教育專門立法，將《環(huán)境保護法》中關(guān)于環(huán)境教育的頂層框架設(shè)計細化、落實，使之變得具有可執(zhí)行性和可操作性。

（三）地方環(huán)境教育專門立法是發(fā)揮環(huán)境教育地方特色的本質(zhì)要求

地方立法權(quán)是憲法賦予地方的權(quán)力，該項權(quán)力得到了《立法法》的貫徹落實。2015年修訂的《立法法》為地方環(huán)境教育立法提供了新的契機。新《立法法》賦予設(shè)區(qū)市、自治州等主體就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護等方面的事項”進行地方立法的權(quán)力，使得地方擁有了更為有力、有針對性的環(huán)境治理工具：地方環(huán)境立法權(quán)。地方立法的核心是反映地方的實際情況，解決地方的實際問題，沒有地方特色，地方立法就失去了存在的價值。[6]由于各地自然條件差異巨大，環(huán)境問題本身具有明顯的地域性，因此，環(huán)境教育工作的具體內(nèi)容、對象、方法、手段、運作模式等也具有明顯的地域性。相應(yīng)地，反映地方環(huán)境教育工作規(guī)律、調(diào)整和規(guī)范地方環(huán)境教育行為的地方環(huán)境教育專門立法，應(yīng)該著重反映當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育的地域性，融合和體現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育的特殊性，立足服務(wù)于本地環(huán)境教育的實踐需要。

三、地方環(huán)境教育專門立法的問題檢視

受域外環(huán)境教育法律的影響，我國于1973年制定了環(huán)境教育的相關(guān)政策，并在1980年5月發(fā)布了《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃》，正式將環(huán)境教育工作納入國家計劃。近年來，全國不少地方對環(huán)境教育專門立法進行了富有成效的探索，取得了重要進展，一定程度上填補了環(huán)境教育立法的空白。但隨著各地生態(tài)文明建設(shè)的推進，地方環(huán)境教育立法總體上仍不能滿足環(huán)境教育實踐的需要，無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上均存在比較突出的問題。

（一）數(shù)量方面，地方環(huán)境教育專門立法數(shù)量太少

盡管我國在1980年就發(fā)布了《環(huán)境教育發(fā)展規(guī)劃》，環(huán)境保護部（環(huán)境保護總局）從1996年開始就發(fā)布了5年期或10年期的環(huán)境教育行動綱要或工作綱要，地方也根據(jù)自身的實際情況制定了實施性的綱要，但真正意義上的地方環(huán)境教育立法直至2010年才實現(xiàn)。

臺灣地區(qū)是我國最早參考借鑒國外通過法律手段來保障落實環(huán)境教育行動的地區(qū)，其在2010年6月5日出臺了所謂“環(huán)境教育法”，并于2011年6月5日正式實施。受臺灣地區(qū)環(huán)境教育專門規(guī)定及其實踐的影響，寧夏回族自治區(qū)于2011年12月頒布了《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》、 天津市于2012年9月頒布了《天津市環(huán)境教育條例》。隨后，洛陽市、哈爾濱市、南京市、廈門市、清遠市等地區(qū)相繼進行了環(huán)境教育專門立法的實踐與探索。根據(jù)各級生態(tài)環(huán)境部門公開的信息和筆者檢索有關(guān)專業(yè)數(shù)據(jù)庫所獲資料，經(jīng)統(tǒng)計，至2019年1月，大陸各地市共制定了7部環(huán)境教育專門立法（見表1） 。數(shù)據(jù)顯示，從2015年3月15日修訂后的《立法法》實施至2017年12月31日，大陸473個“地方環(huán)境立法權(quán)主體”共制定和修改地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等法律文件1042部。[7]在這其中，只有4部屬于地方環(huán)境教育立法，地方環(huán)境教育立法與地方環(huán)境立法的占比不足0.3%，影響極小。整體看來，我國地方環(huán)境教育專門立法還很薄弱，數(shù)量極少。但正是因為數(shù)量少、力量弱，我們才需要認真研究，仔細分析，從中發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的思路，為地方環(huán)境教育立法的探索實踐提供可借鑒的經(jīng)驗和應(yīng)避免的教訓(xùn)，從而創(chuàng)新地方環(huán)境教育立法，為國家層面的環(huán)境教育立法提供參考樣本。

表1 大陸地方環(huán)境教育專門立法表

（二）質(zhì)量方面，地方環(huán)境教育專門立法存在重大制度缺陷

盡管上述7個地方的環(huán)境教育專門立法條款各不相同，組織架構(gòu)也有差異，但都體現(xiàn)了政府在生態(tài)環(huán)境教育和生態(tài)環(huán)境保護中的責(zé)任，反映了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。政府要發(fā)揮環(huán)境治理的主導(dǎo)作用，必須從立法上明確政府的環(huán)境保護責(zé)任”[8]的思想。同時，也都反映了生態(tài)環(huán)境的特殊性和環(huán)境教育的地方性，體現(xiàn)了環(huán)境教育管理的精準(zhǔn)化和環(huán)境教育服務(wù)與保障的精細化方面的努力。但仔細分析各地的法律文本，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的專門立法均定義了環(huán)境教育的內(nèi)涵，明確了環(huán)境教育的性質(zhì)和定位，并對組織機構(gòu)與職責(zé)分工做了安排，明確了環(huán)境教育地方委員會及其組成成員的職責(zé)范圍，明確了政府、學(xué)校、社會和公民的環(huán)境教育義務(wù)；同時，對環(huán)境教育經(jīng)費保障、學(xué)時保障和師資保障做了適當(dāng)安排，并規(guī)定了相應(yīng)的獎罰措施?？梢哉f，各地環(huán)境教育專門立法對環(huán)境教育運作過程的主要環(huán)節(jié)都給予了不同程度的關(guān)注和保障，但在環(huán)境教育全民教育屬性定位的落實、環(huán)境教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督主體、環(huán)境教育經(jīng)費的保障與使用、環(huán)境教育機構(gòu)與人員的準(zhǔn)入等方面存在重大缺陷。

1.環(huán)境教育全民教育屬性之定位的落實普遍不力

現(xiàn)有地方環(huán)境教育專門立法大都對環(huán)境教育的性質(zhì)進行了定位，規(guī)定了環(huán)境教育的全民教育屬性，如《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》第4條規(guī)定，環(huán)境教育的對象是具有接受能力的公民；《天津市環(huán)境教育條例》第4條、《洛陽市環(huán)境保護教育條例》第5條、《南京市環(huán)境教育促進辦法》第5條、《清遠市環(huán)境教育規(guī)定》第4條等均規(guī)定，環(huán)境教育為全民環(huán)境教育，是一切有受教育能力的公民的一項義務(wù)。但前述地方性環(huán)境教育條例或規(guī)定在環(huán)境教育全民屬性的落實上普遍存在“重體制內(nèi)人員而輕企業(yè)人員”的問題，致使對更大數(shù)量的企業(yè)人員的環(huán)境教育缺乏具有約束性、可操作性的規(guī)定。分析現(xiàn)有地方環(huán)境教育專門立法，筆者發(fā)現(xiàn)，法規(guī)條款設(shè)計均主要針對國家機關(guān)工作人員、事業(yè)單位人員和大中小學(xué)生等體制內(nèi)人員。如對國家機關(guān)工作人員、事業(yè)單位人員，大部分地方的環(huán)境教育法規(guī)規(guī)定了一定的年度學(xué)時數(shù)要求或次數(shù)要求，對于大中小學(xué)生則主要是將環(huán)境教育納入國民教育系列，規(guī)定了具體的學(xué)時數(shù)要求或?qū)W分要求。而對企業(yè)人員的環(huán)境教育，卻缺乏有效的執(zhí)行性規(guī)定，現(xiàn)有針對企業(yè)人員的相關(guān)規(guī)定都是建立在企業(yè)有能力進行環(huán)境教育的假設(shè)基礎(chǔ)上，且高度依賴企業(yè)的自律和自覺。如《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》第22條規(guī)定了企業(yè)和其他組織對員工進行環(huán)境教育的義務(wù)，但如果企業(yè)不按照本條規(guī)定進行環(huán)境教育，企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任是被通報批評。在如此低的違法成本之下，企業(yè)缺乏動力履行環(huán)境教育義務(wù)。況且，事實上，不少企業(yè)沒有能力和條件來履行環(huán)境教育義務(wù)。

2.環(huán)境教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督主體的設(shè)立大多未明確

環(huán)境教育是牽涉到生態(tài)環(huán)境、自然資源、教育、人事、財政等部門的復(fù)雜工程，在組織、實施環(huán)境教育的過程中免不了要在各部門間進行協(xié)調(diào)，作為一項跨部門的工作，也存在環(huán)境教育的指導(dǎo)、監(jiān)督和重大事項的決策等問題；同時，實踐證明，環(huán)境教育也具有專業(yè)性，這就需要有相對專業(yè)且有一定職權(quán)的機構(gòu)存在。這種觀點的合理性在域外的環(huán)境教育立法中得以驗證，如日本《加強環(huán)保意識與環(huán)境教育推動法》中的各部門協(xié)調(diào)合作委員會，美國《國家環(huán)境教育法》中的環(huán)境教育辦公室等。雖然域外的做法不一定適合我國的國情，也不一定適合我國各地環(huán)境教育的實際情況，但“強調(diào)環(huán)保系統(tǒng)在環(huán)境教育當(dāng)中的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用的同時，也應(yīng)明確其他相關(guān)部門的各自職責(zé)與合作機制”[9]，確是一個不爭的事實。因此，僅僅設(shè)臨時的協(xié)調(diào)機構(gòu)，甚至連臨時的協(xié)調(diào)機構(gòu)都未設(shè)，是不能有效推動、保障環(huán)境教育工作的。整理、比較現(xiàn)有環(huán)境教育專門立法，筆者發(fā)現(xiàn)，除《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》第8條規(guī)定了縣級以上人民政府設(shè)立由本級政府相關(guān)部門人員組成的環(huán)境教育委員會，《天津市環(huán)境教育條例》第7條規(guī)定了“市環(huán)境教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)全市環(huán)境教育工作”以外，其他地區(qū)的環(huán)境教育專門立法均沒有規(guī)定類似的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)機構(gòu)。且從天津市人大常委會的執(zhí)法檢查來看，設(shè)立環(huán)境教育委員會或環(huán)境教育領(lǐng)導(dǎo)工作小組確能起到高效的協(xié)調(diào)作用，“實現(xiàn)了環(huán)境教育多部門的協(xié)同配合優(yōu)勢的最大化，實現(xiàn)了溝通的便捷和順暢?！盵10]這從實證的角度證實了“需要有相對專業(yè)且有一定職權(quán)的機構(gòu)的存在”這一觀點的科學(xué)性。

3.環(huán)境教育組織與運作經(jīng)費的保障制度普遍不足

30多年來的環(huán)境教育實踐，已經(jīng)反復(fù)證明環(huán)境教育經(jīng)費的供給和資金的保障決定了環(huán)境教育工作的推進程度和成效。域外環(huán)境教育立法都對環(huán)境教育組織與運作經(jīng)費的籌集、使用、管理、保障作了較為完善的安排，如美國《國家環(huán)境教育法》中規(guī)定的環(huán)境教育補助款、環(huán)境實習(xí)助學(xué)金、國家環(huán)境教育暨訓(xùn)練基金會及環(huán)境教育經(jīng)費授權(quán)撥款等。[11]我國臺灣地區(qū)所謂“環(huán)境教育法”連續(xù)用了兩條共8款對環(huán)境教育的經(jīng)費籌措、使用和管理等方面作了詳細的安排。反觀我國大陸現(xiàn)有地方環(huán)境教育專門立法，經(jīng)費保障制度普遍不足。雖然寧夏、天津、南京、廈門、清遠等5地的地方環(huán)境教育專門立法有所涉及經(jīng)費保障，但只有一個簡單的條款“經(jīng)費納入本級財政預(yù)算”，而對資金的籌措渠道、使用程序和場合以及經(jīng)費管理等許多重要問題均未涉及。而洛陽市、哈爾濱市甚至連實質(zhì)性規(guī)定環(huán)境教育經(jīng)費保障的條款都沒有，只是籠統(tǒng)地提到“環(huán)境保護教育的經(jīng)費予以保障”和“鼓勵捐贈”。很明顯，我國現(xiàn)有環(huán)境教育地方專門立法普遍對于環(huán)境教育經(jīng)費的籌措與使用、管理缺乏規(guī)定，存在嚴(yán)重不足，有待于創(chuàng)新。

（三）特色方面，地方環(huán)境教育專門立法體現(xiàn)不夠

地方環(huán)境教育專門立法的核心目標(biāo)是為地方的環(huán)境教育組織與運作提供制度保障。在國家層面尚未出臺環(huán)境教育法律的情況下，地方環(huán)境教育專門立法具有先行先試的意味，屬于試驗型立法，需要根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育的專業(yè)人才儲備、當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境意識、環(huán)境素養(yǎng)等級、環(huán)境教育的實際情況、財政經(jīng)濟狀況等要素，制定具有本地特色的環(huán)境教育規(guī)范。因此，地方特色是地方環(huán)境教育專門立法的靈魂，無論是當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境條件、教育條件、環(huán)境教育的組織、環(huán)境教育的經(jīng)費保障等均應(yīng)反映當(dāng)?shù)靥匦裕m應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H需求，解決當(dāng)?shù)貑栴}。但梳理分析現(xiàn)有地方環(huán)境教育專門立法，筆者發(fā)現(xiàn)，地方特色體現(xiàn)不明顯，在后的地方專門立法存在過多地、機械地甚至僵化地參考借鑒在先的地方立法的現(xiàn)象。如天津市、洛陽市、南京市先后于2012年、2014年和2015年進行了環(huán)境教育專門立法，三地不同的立法主體制定的專門立法名稱不完全一致：洛陽市是《洛陽市環(huán)境保護教育條例》，天津市是《天津市環(huán)境教育條例》，而南京市是《南京市環(huán)境教育促進辦法》。仔細分析立法文本，筆者發(fā)現(xiàn)，三地專門立法文本在組織結(jié)構(gòu)、條款設(shè)置順序方面基本相同，很多條款的表述僅存在個別語詞的不同。再如，清遠市人民政府于2019年頒布實施的《清遠市環(huán)境教育規(guī)定》與寧夏回族自治區(qū)人大常委會于2011年頒布實施的《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》在結(jié)構(gòu)篇章上除第三章外，其余章節(jié)很多條款相同或相似；即便不同的第三章，也是《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》第三、四章的簡化版表述。雖然不能依此斷定后進行地方環(huán)境教育專門立法的主體存在抄襲，但在后的地方立法存在對在先的地方立法過多地、機械地甚至僵化地參考、借鑒是客觀事實。這種對兄弟城市幾乎照搬條文的做法，不可能具有本地特色，也更談不上解決本地實際問題。[12]

四、地方環(huán)境教育專門立法存在問題的原因

地方環(huán)境教育專門立法之所以存在數(shù)量少、質(zhì)量低等方面缺陷，其原因主要有三個方面：第一，國家層面的環(huán)境教育法律缺失；第二，地方對環(huán)境教育立法認知不夠；第三，地方環(huán)境治理能力稍顯不足。

（一）國家層面的環(huán)境教育法律缺失

盡管環(huán)境教育工作在我國較早就被意識到并在實踐中，但環(huán)境教育立法的概念、作用及其理念在我國的引入相對比較遲，國家尚未出臺環(huán)境教育法律，地方尚無國家層面的頂層設(shè)計性法律法規(guī)供參考。在環(huán)境教育工作的推動與落實過程中，無論國家還是地方主要依靠的是效力程度較低的“紅頭文件”。事實上，通過法律手段保障環(huán)境教育的落實是近年才引起重視的一個議題。雖然2014年新《環(huán)境保護法》對環(huán)境教育立法提出了要求，但所提要求屬于框架性的，不足以為地方環(huán)境教育的實踐提供制度上的保障。相反，國家層面的環(huán)境教育立法走的是自下而上的路線，其更需要地方的立法實踐與經(jīng)驗總結(jié)。因此，各地在總結(jié)當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育立法實踐的過程中，難免會出現(xiàn)參差不齊的局面和不如意的地方。

（二）地方對環(huán)境教育立法的認知滯后

國家層面上位法的缺失固然是一個方面的原因，但屬于表面上的原因，其深層次的原因是地方對環(huán)境教育立法認知滯后，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是地方對于環(huán)境教育立法在環(huán)境綜合治理中的作用和高性價比尚未有足夠的意識。據(jù)訪談獲得的數(shù)據(jù)顯示，在越來越強調(diào)通過法律手段提高環(huán)境治理能力的當(dāng)下，約占76%的地方政府仍比較依賴更具有靈活性的紅頭文件，更傾向滿足于細化和落實國家的環(huán)境宣教行動綱要，而對于更需要創(chuàng)新精神的環(huán)境教育立法缺乏足夠強勁的動力。二是地方對于地方環(huán)境教育立法本身的規(guī)律認識尚不充分。對地方立法的認知，實際是對地方立法規(guī)律的認知。[13]在大部分地方都主要依靠“紅頭”文件和工作綱領(lǐng)推動環(huán)境教育工作的慣性中，地方對于環(huán)境教育進行專門立法的時機、立法的模式、調(diào)整的對象等仍尚有認識上的差距。

（三）地方的環(huán)境治理能力稍顯不足

環(huán)境教育立法是綜合了環(huán)境法律學(xué)科和教育學(xué)科等多學(xué)科領(lǐng)域知識的系統(tǒng)性工程，立法的推進有賴于立法者對環(huán)境科學(xué)、教育科學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域相關(guān)知識、規(guī)律的掌握。一定程度上，環(huán)境教育立法還是一個新鮮事物，還有待于進一步深入研究和加強實踐。對于新《立法法》賦予的新增加的274個地方環(huán)境立法權(quán)主體（具體包括較大的市以外的其他設(shè)區(qū)的市、自治州和非設(shè)區(qū)的市）來說，由于2015年《立法法》修訂之前并沒有地方立法的經(jīng)驗積累和技術(shù)實力，因此，在行使包括地方環(huán)境教育立法權(quán)在內(nèi)的地方環(huán)境立法權(quán)時，面臨人力資源儲備和技術(shù)資源儲備不足的問題，客觀上影響了地方利用法律手段進行環(huán)境治理的實效，暴露了環(huán)境治理能力不足的問題。

五、地方環(huán)境教育專門立法的改進與完善

分析問題的根本目的是為了解決問題。為確實落實《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》中要求的“總結(jié)地方環(huán)境教育立法實踐，支持、推動地方環(huán)境教育立法”的工作任務(wù)，各地應(yīng)在分析總結(jié)過去得失的基礎(chǔ)上持續(xù)探索、改進地方環(huán)境教育專門立法。

（一）認知方面，增強地方環(huán)境教育立法理念

如上所述，地方環(huán)境教育立法數(shù)量極少、質(zhì)量欠佳的重要原因是理念、認知和治理能力方面的問題。為此，地方應(yīng)增強環(huán)境教育立法理念，具體包括四種途徑：一是應(yīng)加強環(huán)境教育法律的理論學(xué)習(xí)。只有通過不斷的學(xué)習(xí)和總結(jié)，才能把握立法制度變遷方向、過程、目標(biāo)和方法，避免少走彎路[14]，促使地方認識到環(huán)境教育立法的重要性以及其所帶來的低成本性，形成地方環(huán)境教育立法的緊迫感。二是推動各地環(huán)境教育立法實踐的交流和信息分享。在加強理論學(xué)習(xí)的同時，也應(yīng)加強地方之間的交流，發(fā)揮典型地區(qū)的引領(lǐng)作用。寧夏回族自治區(qū)作為大陸地區(qū)最先進行環(huán)境教育專門立法的省區(qū)，在環(huán)境教育立法實施8年的基礎(chǔ)上，于2019年3月進行了修改，使得該區(qū)環(huán)境教育立法更系統(tǒng)、全面和更具地方特色。對于地方環(huán)境教育專門立法，寧夏回族自治區(qū)具有更豐富的經(jīng)歷、更有效的教訓(xùn)，值得其他地方參考借鑒，國家應(yīng)該加強推廣和引導(dǎo)。三是嚴(yán)格落實并細化《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》。國家鼓勵地方先行先試環(huán)境教育立法，著手挑選一些環(huán)境教育工作運作相對成熟的地方進行環(huán)境教育立法的試點工作。四是制定計劃、有步驟地推進。根據(jù)各地環(huán)境教育實踐運作的實際情況有步驟地推進，當(dāng)然在推進過程中，不宜急于求成，因為人心的理性是有限的，建立新制度是一個消費時間、努力和資源的過程。[15]

（二）模式方面，堅持地方環(huán)境教育“法典化專門立法”

所謂“法典化專門立法”，是區(qū)別于國家層面的法典編纂而言的[16]，指為調(diào)整環(huán)境教育行為，將地方環(huán)境教育領(lǐng)域的規(guī)范性文件按照環(huán)境教育的主體、組織、準(zhǔn)入、分類管理、經(jīng)費保障等特定邏輯，上升為地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的過程或結(jié)果。從地方環(huán)境教育立法的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有立法均是專門立法，且均為法典化立法。這有其合理的一面，應(yīng)當(dāng)堅持，但應(yīng)該進一步完善。具體在操作上，在全國性的環(huán)境教育立法需要地方積累經(jīng)驗的背景下，國家環(huán)境教育主管部門可以要求地方突破過去滿足于環(huán)境教育“紅頭文件”的執(zhí)行和轉(zhuǎn)發(fā)的定勢，鼓勵地方大膽先試環(huán)境教育試驗型立法。同時，國家環(huán)境教育主管部門應(yīng)繼續(xù)推廣寧夏回族自治區(qū)的環(huán)境教育立法經(jīng)驗，有效引導(dǎo)和實質(zhì)性支持地方環(huán)境教育專門立法實踐。

（三）內(nèi)容方面，完善地方環(huán)境教育的核心制度

在制度架構(gòu)方面進行改進和完善，是地方環(huán)境教育專門立法的核心考量。在總結(jié)地方環(huán)境教育專門立法成敗得失的基礎(chǔ)上，地方環(huán)境教育的核心制度的完善至少應(yīng)包括以下幾點。

1.設(shè)立地方環(huán)境教育協(xié)調(diào)指導(dǎo)機構(gòu)

考慮到環(huán)境教育的多部門綜合性，為便于協(xié)調(diào)各有關(guān)部門以及為基層環(huán)境教育提供及時有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，地方應(yīng)在總結(jié)《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推廣設(shè)立環(huán)境教育（指導(dǎo)）委員會，規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)成立環(huán)境教育（指導(dǎo)）委員會，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督本行政區(qū)域的環(huán)境教育工作。環(huán)境教育（指導(dǎo)）委員會由環(huán)保、教育、人社、經(jīng)濟和信息化、商貿(mào)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展和改革、財政、民政、文化、新聞出版等部門組成，由同級人民政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負責(zé)人。各行政區(qū)域環(huán)境教育（指導(dǎo)）委員會應(yīng)當(dāng)在同級環(huán)境保護職能部門中設(shè)立辦公室，負責(zé)日常工作?！?/p>

2.創(chuàng)設(shè)地方環(huán)境教育基金制度

充足的經(jīng)費是環(huán)境教育工作得以有效落實的前提條件。環(huán)境教育屬于環(huán)境治理的重要手段之一，離不開政府的主導(dǎo)作用，但政府的主導(dǎo)作用并不是意味著政府大包大攬。在環(huán)境教育的經(jīng)費保障上，也不意味著只能依靠政府有限的預(yù)算經(jīng)費。事實上，我國正處于環(huán)境危機的爆發(fā)期，各個領(lǐng)域尤其是環(huán)境治理領(lǐng)域都需要大量的資金，預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費遠遠不能滿足環(huán)境保護的需要。因此，地方環(huán)境教育領(lǐng)域應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)費籌措、使用和管理的相關(guān)制度。地方應(yīng)在借鑒吸收寧夏、天津等地將其納入財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，同時，可以著重借鑒《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》中的鼓勵捐贈條款，創(chuàng)設(shè)地方的環(huán)境教育基金制度。

3.落實環(huán)境教育的全民教育屬性

幾乎所有的地方環(huán)境教育專門立法都將環(huán)境教育定位為全民教育，但如前文所述，大部分宣示屬于全民教育的地方專門立法，都欠缺落實性和有約束性的制度安排。為此，地方環(huán)境教育立法應(yīng)該努力避免重體制內(nèi)人員環(huán)境教育，而輕體制外人員尤其是企業(yè)人員環(huán)境教育的不足。一方面，應(yīng)在堅持嚴(yán)格落實體制內(nèi)人員和大中小學(xué)生環(huán)境教育學(xué)時學(xué)分、次數(shù)管理的基礎(chǔ)上，對大中小學(xué)生進行內(nèi)容差異化和方法精細化的環(huán)境教育，在有條件的地區(qū)嘗試實踐型、體驗式的自然環(huán)境教育。而對企業(yè)人員，則根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)的清潔程度和崗位職責(zé)的不同，分別采用強制性接受環(huán)境教育或自愿接受環(huán)境教育等分類管理思維。如可規(guī)定“符合依法實施強制性清潔生產(chǎn)審核要求的高耗能、高污染企業(yè)以及新建項目企業(yè)的負責(zé)人、環(huán)保管理人員和環(huán)保設(shè)施操作人員每年須參加由各級環(huán)境保護行政主管部門組織的環(huán)境教育培訓(xùn)，時間不少于12小時”，“被依法查處的有環(huán)境違法行為，尚不構(gòu)成犯罪的企業(yè)負責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人須接受由同級環(huán)境保護行政主管部門組織的環(huán)境教育培訓(xùn)，時間不少于32小時，并須通過相關(guān)考核”。另一方面，應(yīng)結(jié)合環(huán)境教育的罰則部分貫徹落實全民教育屬性，規(guī)定：“違反本辦法規(guī)定，不依法開展環(huán)境教育工作的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育委員會予以通報批評，責(zé)令改正；拒不改正的，視情節(jié)輕重，列入社會誠信黑名單?！?/p>

4.建立地方環(huán)境教育機構(gòu)與人才認證制度

現(xiàn)階段，環(huán)境教育主要在學(xué)?；驀覚C關(guān)和事業(yè)單位等體制內(nèi)單位，環(huán)境教育尚沒有真正落實全民教育屬性。為適應(yīng)全民教育的需要，應(yīng)建立大量的環(huán)境教育機構(gòu)和人才。但由于環(huán)境教育需要環(huán)境科學(xué)和教育科學(xué)甚至是法學(xué)多重學(xué)科背景，具有一定的專業(yè)性，因此，目前的環(huán)境教育機構(gòu)和人才遠不能滿足環(huán)境教育工作的需要。這就需要地方建立環(huán)境教育機構(gòu)和環(huán)境教育人才認證制度，扶持環(huán)境教育社會機構(gòu)、培養(yǎng)環(huán)境教育人才。因此，地方環(huán)境教育立法可以吸收《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》中關(guān)于選拔、培訓(xùn)和管理環(huán)境教育人才的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合臺灣地區(qū)所謂“環(huán)境教育法”的環(huán)境教育機構(gòu)和環(huán)境教育人才的認證制度，作出符合本省生態(tài)文明建設(shè)需求的規(guī)定。從社會中選拔擁有環(huán)保知識和具有指導(dǎo)環(huán)保能力者，從而確保環(huán)境教育工作專業(yè)化，更大范圍擴大環(huán)境教育在全社會的影響力。[17]

（四）特色方面，彰顯地方環(huán)境教育的地方特性

“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗地方立法能力水平的試金石。”[18]作為地方立法種概念的地方環(huán)境教育立法，應(yīng)彰顯環(huán)境教育的地方特性。由于地方環(huán)境教育既涉及具有區(qū)域特色的環(huán)境要素，也涉及地方特色的教育要素，因此，環(huán)境教育地方特性是融合了地方環(huán)境要素特性和地方教育要素特性的綜合屬性。地方環(huán)境教育立法應(yīng)從如上兩方面彰顯其特性，具體在執(zhí)行過程中，應(yīng)該考慮如下幾點：一是在理念上，應(yīng)融入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)的基本要求，貫徹本地促進生態(tài)文明建設(shè)的基本要求，使環(huán)境教育成為本地生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。二是在立法思想上，應(yīng)貫徹問題導(dǎo)向，突出具體性、操作性。地方環(huán)境教育立法的主要目的是解決地方在環(huán)境教育過程中普遍性的問題，以實現(xiàn)環(huán)境教育工作的良性開展。因此，在設(shè)計法律文本內(nèi)容時，應(yīng)契合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境現(xiàn)狀、教育實際、環(huán)境教育的慣常做法、環(huán)境教育的準(zhǔn)入門檻和運作標(biāo)準(zhǔn)等區(qū)域?qū)嶋H，作出有針對性、操作性的制度安排。三是在立法內(nèi)容上，應(yīng)吸收和體現(xiàn)環(huán)境教育實踐的當(dāng)?shù)亓?xí)俗。環(huán)境教育實踐的當(dāng)?shù)亓?xí)俗較好地體現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況、環(huán)境規(guī)律和教育現(xiàn)狀、教育規(guī)律，是特定區(qū)域、時空和特定文化背景的大部分社會成員反復(fù)實踐的結(jié)果。立法的目標(biāo)是為了確立一種秩序，而且最好是社會可以接受的秩序，無論是人為的還是自發(fā)的。[19]地方環(huán)境教育專門立法正是以健康、良性互動的環(huán)境教育秩序為追求目標(biāo)，因此，地方環(huán)境教育立法應(yīng)吸收和體現(xiàn)環(huán)境教育實踐的當(dāng)?shù)亓?xí)俗，唯此，才能根本上體現(xiàn)地方特色。

結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)深入進一步呼喚環(huán)境教育立法，環(huán)境教育立法不僅是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，也是生態(tài)文明建設(shè)的法律保障。在國家層面的環(huán)境教育立法頒布實施之前，地方先行先試，制訂地方環(huán)境教育專門法，不僅是國家立法實踐務(wù)實作風(fēng)的體現(xiàn)，也是貫徹落實新《立法法》和新《環(huán)境保護法》的負責(zé)任精神的表現(xiàn)。目前，寧夏、天津、洛陽、清遠、廈門、南京、哈爾濱等地創(chuàng)制了環(huán)境教育地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，但從實踐效果來看，前述地方環(huán)境教育專門立法對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境教育實踐起到了積極的促進和保障作用，豐富了國家層面的環(huán)境教育立法實踐經(jīng)驗。盡管出臺的地方環(huán)境教育專門立法存在許多不足，但仍值得其他地方參考和借鑒。近年各地的生態(tài)文明促進條例的頒布實施客觀上為地方環(huán)境教育專門立法提供了有利時機，同時也提出了要求。在此新形勢下，我國地方環(huán)境教育立法應(yīng)結(jié)合和落實本地生態(tài)文明建設(shè)條例的關(guān)鍵指標(biāo)，著重在增強環(huán)境教育立法的理念、堅持“法典化專門立法”的模式、完善核心制度和彰顯地方特性等方面加以改進和完善。