王宇航，王 西

（1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100029；2.吉林省社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，吉林 長春 130033；3.長春光華學(xué)院，吉林 長春 130033）

一、問題提出：政府監(jiān)管如何應(yīng)對(duì)政府轉(zhuǎn)型

21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，科技已經(jīng)滲透到醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生等社會(huì)生活的各個(gè)方面，但科技猶如一把雙刃劍，在給人們帶來便利的同時(shí)，也帶來很多副產(chǎn)品，社會(huì)事務(wù)亦因此變得日趨復(fù)雜和專業(yè)化。在此背景之下，政府面臨的是一個(gè)具有高度復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)，迫切需要在理念、機(jī)制以及方式等多個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，從而更好地服務(wù)社會(huì)。

政府監(jiān)管是政府職能的重要組成部分，政府監(jiān)管的有效性直接決定了政府發(fā)展的高度與深度。不同的歷史時(shí)期與政府發(fā)展訴求賦予政府監(jiān)管不同的使命與責(zé)任。如此，伴隨著政府轉(zhuǎn)型的加速，政府監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新，革新監(jiān)管理念和監(jiān)管能力。

對(duì)此，麥肯錫研究中心指出，大數(shù)據(jù)可以在助推政府監(jiān)管創(chuàng)新中發(fā)揮極大功效，其可以幫助政府部門對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行分類，并通過自動(dòng)決策、創(chuàng)新產(chǎn)品以及服務(wù)供給使政府監(jiān)管變得更加透明和有效。政府也可以利用大數(shù)據(jù)超越時(shí)間、空間以及部門分隔的限制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組，繼而建立一個(gè)精簡、高效、廉潔的服務(wù)型政府①。然而，需要指出的是，大數(shù)據(jù)也并非萬能，尤其是在其現(xiàn)今法律定位仍然不清的情況下，大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管中的應(yīng)用也會(huì)存在一些法律上的障礙，并由此產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。有鑒于此，對(duì)政府轉(zhuǎn)型視域下大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管創(chuàng)新中的法律障礙與完善進(jìn)行研究實(shí)屬必要。

二、大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管創(chuàng)新中的價(jià)值功能

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并成為重要的國家戰(zhàn)略資源。為滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府監(jiān)管的新要求，很多國家都開始利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府監(jiān)管。大數(shù)據(jù)可以幫助政府在監(jiān)管過程中擯棄經(jīng)驗(yàn)主義，通過實(shí)時(shí)信息的獲取與整合，及時(shí)掌握社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)，從而提升政府監(jiān)管的能力和效率。

（一）促進(jìn)政府監(jiān)管信息從“模糊”向“精確”轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)階段的政府監(jiān)管在信息層面的問題主要是受傳統(tǒng)技術(shù)條件的制約，政府監(jiān)管信息的獲取途徑狹窄，且相關(guān)領(lǐng)域信息較為模糊。根據(jù)科斯地板理論，監(jiān)管部門所能監(jiān)管的領(lǐng)域和范圍是有限的，僅能夠獲取處于科斯地板與科斯天花板之間的部分監(jiān)管信息②。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以解決政府監(jiān)管技術(shù)層面的難題，通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，監(jiān)管部門能夠準(zhǔn)確地獲取信息，并依靠云計(jì)算系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)精準(zhǔn)的監(jiān)管。以在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的智慧監(jiān)管為例，大數(shù)據(jù)依靠其精確的感知、便捷的信息傳遞、強(qiáng)大的云計(jì)算支持，可以對(duì)安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行全程記錄并實(shí)時(shí)傳送到企業(yè)和安全監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)服務(wù)器，供其進(jìn)行判斷，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)礦井安全、電梯運(yùn)行以及危險(xiǎn)物品等領(lǐng)域的精準(zhǔn)監(jiān)管。

（二）促進(jìn)政府監(jiān)管理念從“命令”向“民主”轉(zhuǎn)變

政府監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的來臨，政府監(jiān)管在迎接網(wǎng)絡(luò)革命挑戰(zhàn)的同時(shí)，自身也發(fā)生著超越性的創(chuàng)新與變革。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的影響下，政府監(jiān)管信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性得到非常明顯的提升，監(jiān)管領(lǐng)域也變得更加廣泛。同時(shí)，大數(shù)據(jù)也增強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)信息的獲取能力。這不僅提高了公民和第三方組織機(jī)構(gòu)對(duì)政府監(jiān)管的參與程度，也督促政府的監(jiān)管理念從命令向民主進(jìn)行轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)監(jiān)管過程的公開性和透明度。這就要求政府的每一個(gè)工作環(huán)節(jié)和步驟都要能夠經(jīng)得起考驗(yàn)，繼而倒逼政府行為規(guī)范，進(jìn)一步推動(dòng)依法行政。

（三）促進(jìn)政府監(jiān)管方式從“事后”向“事前”轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)階段的政府監(jiān)管基本上都屬于一種事后監(jiān)管，多是以問題為導(dǎo)向的結(jié)果管理模式，一般是先通過被動(dòng)地獲取監(jiān)管信息，再通過相應(yīng)的流程管理履行監(jiān)管職能。這種以問題為導(dǎo)向的結(jié)果管理模式存在信息獲取方式單一、信息內(nèi)容可能失真以及信息缺乏時(shí)效等諸多問題。政府往往都是在違法經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生不良影響后才對(duì)相關(guān)違法者進(jìn)行處罰和整治，這種被動(dòng)的監(jiān)管方式大大降低了監(jiān)管部門的工作效率。相反，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的政府監(jiān)管，可以通過傳感設(shè)備獲取監(jiān)管對(duì)象在生產(chǎn)和運(yùn)行中的實(shí)時(shí)信息，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的提前預(yù)警，繼而使監(jiān)管部門能夠根據(jù)預(yù)警信息采取相關(guān)的管控措施。

（四）促進(jìn)政府監(jiān)管效率從“低效”向“高效”轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府監(jiān)管過程中，不僅能夠提升政府管理效率，降低政府監(jiān)管成本，而且通過泛化的感知系統(tǒng)、可靠的信息傳遞以及智能的云計(jì)算，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場多領(lǐng)域和深層次的監(jiān)管，繼而促進(jìn)政府公共服務(wù)能力和水平的全面提升。與此同時(shí)，隨著監(jiān)管規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府監(jiān)管的邊際成本也會(huì)隨著時(shí)間的增加而遞減，這有利于實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管效率的突破性提升。

總而言之，建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的全新政府監(jiān)管模型，無論是監(jiān)管過程還是監(jiān)管手段都比傳統(tǒng)的政府監(jiān)管有了質(zhì)的飛躍。與傳統(tǒng)監(jiān)管相比，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使政府能夠獲取更加精準(zhǔn)、實(shí)時(shí)的信息，切實(shí)解決了政府監(jiān)管過程中由于信息不對(duì)稱或信息獲取誤差等產(chǎn)生的決策失誤問題，為政府科學(xué)決策提供了不可或缺的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)③。

三、大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管應(yīng)用中的法律問題

大數(shù)據(jù)在給政府監(jiān)管帶來便利并促進(jìn)政府監(jiān)管機(jī)制優(yōu)化的同時(shí)，也潛藏一定風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來看，由于目前該領(lǐng)域立法的滯后乃至空白，大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管中的應(yīng)用確實(shí)面臨著不少的法律問題和挑戰(zhàn)。

（一）政府信息共享的法律制度供給不足

政府信息公開是大數(shù)據(jù)運(yùn)用的基礎(chǔ)，信息公開程度不僅顯示了政府的透明和開放程度，也為我國政府轉(zhuǎn)型提供了重要支撐。政府信息的開放不僅需要法律的保障，也需要相關(guān)的知識(shí)共享許可協(xié)議的約束。當(dāng)前，將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府監(jiān)管，實(shí)質(zhì)上就是借助大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府不同部門對(duì)數(shù)據(jù)信息的共享合作，進(jìn)而達(dá)到對(duì)全數(shù)據(jù)的分析處理，以滿足政府治理過程的決策需求和監(jiān)管需求。隨著互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程的加快，我國政府已于2015 年提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，同年8月又頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，對(duì)推進(jìn)政府大數(shù)據(jù)開放進(jìn)程進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，也為我國政府大數(shù)據(jù)開放共享提供了一定的制度保障。但從具體實(shí)踐來看，政府大數(shù)據(jù)開放共享仍然存在諸多困境。

一方面，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部尚沒有確定不同部門之間橫向與縱向兩個(gè)層面上數(shù)據(jù)信息共享的相應(yīng)制度安排?？梢哉f，不同部門之間數(shù)據(jù)共享是政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的前提，而我國當(dāng)前政府部門在設(shè)置時(shí)大多只考慮本部門的需求，對(duì)其他部門的信息開放共享則考慮不足。加之政府體制中廣泛存在的條塊管理模式，造成目前普遍存在的信息孤島以及重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。解決不同政府部門之間對(duì)數(shù)據(jù)資源的分割壟斷問題，單靠大數(shù)據(jù)技術(shù)手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵還是應(yīng)當(dāng)從制度層面入手，保障政府內(nèi)部部門之間的數(shù)據(jù)共享，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央、省級(jí)、市級(jí)、縣（區(qū)）級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)完整的多級(jí)公共數(shù)據(jù)開放體系的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，缺少確定公共數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)與類型的制度供給。公共數(shù)據(jù)開放共享的關(guān)鍵問題在于建設(shè)安全可靠的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和目錄體系。當(dāng)前，各級(jí)政府及其內(nèi)部部門對(duì)于哪些數(shù)據(jù)可以進(jìn)行開放、哪些數(shù)據(jù)不可以進(jìn)行開放、開放數(shù)據(jù)以什么形式展現(xiàn)等都缺少相應(yīng)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，這就給系統(tǒng)兼容、互聯(lián)互通以及信息搜索等造成了很多困難，從而影響了政府大數(shù)據(jù)開放共享的科學(xué)性、合理性以及時(shí)效性。

（二）個(gè)人信息安全的法律保障機(jī)制不足

大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息已成為國家的戰(zhàn)略資源，是政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管的重要數(shù)據(jù)資源，個(gè)人信息控制權(quán)也成為網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的基本權(quán)利。政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，事實(shí)上會(huì)造就這樣的一種情形：數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)分離，繼而產(chǎn)生數(shù)據(jù)所有者、提供者和使用者三種角色。數(shù)據(jù)不再像傳統(tǒng)技術(shù)時(shí)代那樣在數(shù)據(jù)所有者的可控范圍之內(nèi)，相反，其存在非常嚴(yán)重的信息安全隱患。無論是計(jì)算機(jī)病毒、網(wǎng)絡(luò)黑客，還是技術(shù)性故障、有組織的攻擊，抑或是個(gè)人隱私泄露和大規(guī)模數(shù)據(jù)泄露等問題，都給政府監(jiān)管造成極大障礙。對(duì)于政府而言，大數(shù)據(jù)信息安全主要面臨如下兩個(gè)問題：

一是數(shù)據(jù)保護(hù)難度較大，對(duì)立法技術(shù)要求甚高。現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)大都建立了各自獨(dú)立的后臺(tái)數(shù)據(jù)管理機(jī)制，而對(duì)眾多分散的數(shù)據(jù)源進(jìn)行相對(duì)集中的安全域管理會(huì)給技術(shù)防護(hù)工作帶來極大挑戰(zhàn)④。同時(shí)，數(shù)據(jù)源眾多，原始數(shù)據(jù)與衍生數(shù)據(jù)的大量存在，可能造成數(shù)據(jù)一旦被泄露將難以查找根源，如“棱鏡門”事件的發(fā)生充分表明數(shù)據(jù)泄露的危害性。此外，與傳統(tǒng)的信息服務(wù)相比，數(shù)據(jù)的流動(dòng)更具靈活性且難以控制，用戶無法得知其個(gè)人信息確定的存放位置，甚至在有多個(gè)數(shù)據(jù)中心的情況下，服務(wù)提供商也無法獲知某一特定時(shí)刻個(gè)人信息存儲(chǔ)的具體位置。這種個(gè)人信息的存儲(chǔ)特點(diǎn)可能帶來法律適用上的沖突，從而給個(gè)人信息安全帶來不利的法律后果。比如，由于文化、理念以及制度等的不同，某些個(gè)人信息在本國屬于保護(hù)范疇，而在國外的服務(wù)器上則不屬于保護(hù)范疇。于是，法律沖突問題便由此產(chǎn)生。盡管我國政府已經(jīng)意識(shí)到大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要性，但國家層面的大數(shù)據(jù)立法仍然沒有出臺(tái)，其根源主要是大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密的數(shù)據(jù)信息保護(hù)以及數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)公開共享等方方面面，起草和頒布一部涵蓋數(shù)據(jù)安全等級(jí)保護(hù)、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)以及存儲(chǔ)或傳輸中發(fā)生糾紛的法律適用機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容的法律制度難度極大。

二是缺乏完善的個(gè)人信息保護(hù)法律制度。目前，一些國家和地區(qū)已經(jīng)起草和頒布了相關(guān)的數(shù)據(jù)保護(hù)的法律法規(guī)，比如，英國頒布的《英國數(shù)據(jù)保護(hù)法》、德國頒布的《德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》以及歐盟頒布的《關(guān)于數(shù)據(jù)庫保護(hù)的指令》等。我國尚未制定關(guān)于大數(shù)據(jù)的專門法律，有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的法律規(guī)范主要散見于《刑法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《居民身份證法》等法律之中。大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人信息安全保護(hù)的實(shí)體法律和程序法律處于缺失狀態(tài)，對(duì)損害賠償數(shù)額、舉證責(zé)任配置等都無明確規(guī)定，致使公民個(gè)人的隱私權(quán)、人身自由權(quán)以及人格權(quán)等在受到侵害時(shí)缺乏相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。

（三）對(duì)大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性管理機(jī)制不健全

大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府監(jiān)管意味著將海量的、全面的數(shù)據(jù)信息借助于科學(xué)分析方法進(jìn)行歸納和提煉，以提高政府的監(jiān)管能力。這就意味著如何構(gòu)建一個(gè)關(guān)于大數(shù)據(jù)的完整性、系統(tǒng)性的管理機(jī)制，以解決碎片化的問題，進(jìn)而獲取、搜集以及處理這些海量的、全面的數(shù)據(jù)信息，將是大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府監(jiān)管實(shí)踐需要首先面對(duì)并加以解決的問題。從當(dāng)前的情況來看，我國政府在大數(shù)據(jù)的管理機(jī)制上面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。

一是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。政府機(jī)構(gòu)由不同職能部門組成，因此在大數(shù)據(jù)監(jiān)管時(shí)，數(shù)據(jù)碎片化問題也將存在于不同政府部門內(nèi)部，可能出現(xiàn)各數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的不兼容。此外，上級(jí)政府如何搜集獲取下級(jí)政府的數(shù)據(jù)信息也是實(shí)踐中面臨的問題。在數(shù)據(jù)搜集時(shí)，下級(jí)政府可能出于自身利益考慮，隱瞞數(shù)據(jù)信息或虛假上報(bào)，進(jìn)而造成上級(jí)政府無法獲取真實(shí)數(shù)據(jù)信息，自然也就無法進(jìn)行有效的監(jiān)管⑤。

二是服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)。在各類數(shù)據(jù)系統(tǒng)的開發(fā)和運(yùn)行過程中，很多產(chǎn)品需要購買第三方服務(wù)，也就是以外包服務(wù)的方式開發(fā)監(jiān)管所需的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這樣難免會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楹芏嗤獍髽I(yè)管理水平跟不上，信息安全意識(shí)淡薄，很容易將政府內(nèi)部數(shù)據(jù)泄露出去。此外，外包企業(yè)對(duì)于系統(tǒng)平臺(tái)設(shè)計(jì)可能存在安全漏洞，為攻擊者提供便利。

三是操作風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府監(jiān)管過程中，也有可能出現(xiàn)一系列操作風(fēng)險(xiǎn)，一般產(chǎn)生的原因包括內(nèi)部管理不當(dāng)、系統(tǒng)缺陷、工作人員的不規(guī)范操作等。這些問題的存在往往會(huì)導(dǎo)致信息的流失和泄露、破壞數(shù)據(jù)的整體性，并帶來極大損害。因此，如何通過大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性管理機(jī)制建設(shè)破除信息碎片化問題，解決政府橫向、縱向兩個(gè)層面的數(shù)據(jù)搜集和管理機(jī)制問題，構(gòu)建系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系，是將大數(shù)據(jù)科學(xué)、有效運(yùn)用于政府監(jiān)管實(shí)踐必然面臨的創(chuàng)造性變革。

四、大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府監(jiān)管的法治舉措

大數(shù)據(jù)時(shí)代，以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、云存儲(chǔ)為核心的新一輪技術(shù)革命給政府監(jiān)管創(chuàng)新帶來了新的契機(jī)。政府監(jiān)管創(chuàng)新的實(shí)踐已經(jīng)證明：不同于傳統(tǒng)政府監(jiān)管范式，新型政府監(jiān)管范式具有個(gè)體化、服務(wù)性、多元化、合作式、共享性等特征。目前，大數(shù)據(jù)所隱含的戰(zhàn)略價(jià)值尚未被完全發(fā)掘，各地政府對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用也較為分散，迫切需要構(gòu)建大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府監(jiān)管體系。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全面實(shí)施國家級(jí)大數(shù)據(jù)監(jiān)管戰(zhàn)略

當(dāng)前，各個(gè)國家之間開展了異常激烈的信息技術(shù)競爭，以美國、日本等為代表的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)展開了以大數(shù)據(jù)為核心的新一輪信息戰(zhàn)略，國家數(shù)據(jù)主權(quán)成為大國博弈的另一時(shí)代空間。

首先，關(guān)于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。細(xì)說之，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府監(jiān)管信息化的頂層設(shè)計(jì)需要跳出傳統(tǒng)的政府管理體制，立足全局，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的科學(xué)理論和方法，描述政府監(jiān)管中業(yè)務(wù)與技術(shù)的狀態(tài)，厘清政府監(jiān)管中業(yè)務(wù)和技術(shù)的各種關(guān)系，確定建設(shè)目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)確定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策和路徑。2013 年9 月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部等十多個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了頂層設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用推廣、產(chǎn)業(yè)支撐、商業(yè)模式、安全保障、政府扶持措施、法律法規(guī)保障、人才培養(yǎng)10個(gè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展明確了方向。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府監(jiān)管信息化的頂層設(shè)計(jì)需要各政府部門協(xié)力促進(jìn)，重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管在環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)氣象、智能制造、交通運(yùn)輸、公共安全等領(lǐng)域的示范試點(diǎn)工作，通過擴(kuò)大試點(diǎn)范圍以積累經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)引領(lǐng)，加大影響與應(yīng)用力度。

其次，關(guān)于國家級(jí)戰(zhàn)略。目前我國雖然制定了支持大數(shù)據(jù)發(fā)展的文件，但在國家戰(zhàn)略層面尚有缺失。為此，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面著力提升：一是積極營造良好的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。政府應(yīng)站在全球視野的高度洞察大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用趨勢(shì)，提前做好規(guī)劃，積極拓展大數(shù)據(jù)的應(yīng)用空間和范圍，引導(dǎo)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)向融合、智能和綠色方向發(fā)展，推動(dòng)大數(shù)據(jù)在產(chǎn)品功能、制造服務(wù)等方面與其他產(chǎn)業(yè)的交叉滲透，用大數(shù)據(jù)改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是高度重視大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。人才是大數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)，專業(yè)的大數(shù)據(jù)人才直接影響到政府部門處理和應(yīng)用數(shù)據(jù)的效率。政府在建立自己的大數(shù)據(jù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的同時(shí)，要加強(qiáng)與高校、企業(yè)間的合作，鼓勵(lì)高校增設(shè)大數(shù)據(jù)相關(guān)課程，完善培養(yǎng)教育體系，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)管理高端人才的培養(yǎng)，并建立大數(shù)據(jù)人才的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持體系、評(píng)價(jià)體系和服務(wù)保障體系，營造有利于人才發(fā)展的環(huán)境。

（二）健全相關(guān)法律制度，為政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管提供保障

在法律層面上，為了保證數(shù)據(jù)獲取及使用的正當(dāng)性，為政府充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管提供良好的環(huán)境，必須加快相關(guān)法律法規(guī)的制定，保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和安全性。要加大數(shù)據(jù)隱私的安全保護(hù)，應(yīng)盡快將數(shù)據(jù)資源權(quán)利保護(hù)立法提上日程，通過立法妥善處理政府、企業(yè)信息公開與公民隱私權(quán)利保護(hù)之間的矛盾問題。同時(shí)堅(jiān)持依法治網(wǎng)，設(shè)立數(shù)據(jù)信息安全保護(hù)制度，加大對(duì)侵犯個(gè)人隱私、竊取關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源等行為的監(jiān)管和懲戒力度，并在技術(shù)層面上建設(shè)大數(shù)據(jù)安全綜合保障體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)時(shí)代的信息安全。

1.制定和完善政府信息公開的相關(guān)法律制度

將政府信息公開的立法主體從行政機(jī)關(guān)上升至國家權(quán)力機(jī)關(guān)，提升政府信息公開的立法層級(jí)，這有利于保障公民知情權(quán)。一方面，要修訂《政府信息公開條例》，擴(kuò)大我國政府信息公開的范圍，健全政府信息公開的救濟(jì)制度。首先，在政府信息公開范圍方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范圍應(yīng)盡量擴(kuò)大。例如，對(duì)涉及政府行政管理成本和行政權(quán)力的廉潔信息、社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和公平信息以及社會(huì)公共安全信息等進(jìn)行公開。其次，在信息公開救濟(jì)制度方面，要將政府未按規(guī)定公開信息給公民造成的損失納入國家賠償范圍。另一方面，當(dāng)對(duì)《政府信息公開條例》的修訂不能滿足實(shí)踐需要時(shí)，應(yīng)探索制定更高層次的“政府?dāng)?shù)據(jù)開放法”，該法應(yīng)重點(diǎn)圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)定義和范圍，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、內(nèi)容及例外，數(shù)據(jù)開放的相關(guān)制度保障等內(nèi)容來制定。

2.制定和完善個(gè)人信息安全保護(hù)的法律制度

根據(jù)目前個(gè)人信息在大數(shù)據(jù)時(shí)代的采集和應(yīng)用現(xiàn)象，原有法律體系中關(guān)于隱私權(quán)的規(guī)定已不能滿足對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的需要。對(duì)此，有必要在民法上創(chuàng)設(shè)“個(gè)人信息權(quán)”，這是一種兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的復(fù)合型民事權(quán)利，應(yīng)包括知情權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、不作為請(qǐng)求權(quán)等。該立法重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注五個(gè)方面：一是設(shè)立關(guān)于個(gè)人信息使用者和受益者對(duì)個(gè)人信息來源進(jìn)行合法性審查的合理謹(jǐn)慎義務(wù)；二是建立遞進(jìn)式懲罰性賠償制度；三是建立個(gè)人信息規(guī)范、合理使用制度；四是建立個(gè)人信息侵害舉證責(zé)任倒置制度；五是引入集體訴訟制度。

（三）完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)制，促進(jìn)政府監(jiān)管創(chuàng)新發(fā)展

1.加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)信息資源共享

政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)的過程中有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，政府部門掌握著大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)，而且能夠最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。美國、新加坡、英國等都已建成國家層面的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。我國北京、上海、廣州等地也相繼建立政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，在數(shù)據(jù)公開方面做了有益嘗試，但在數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量上與國外相比仍有較大差距，需要打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)政府部門之間的資源整合、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而有效增強(qiáng)政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管的整體效能。具體說來，一方面，統(tǒng)籌利用政府和社會(huì)數(shù)據(jù)資源，依托國家人口基礎(chǔ)信息庫、法人單位信息資源庫等資源，建立全國宏觀調(diào)控決策支持、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和執(zhí)法監(jiān)督大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析、產(chǎn)業(yè)安全預(yù)測(cè)預(yù)警及重大決策提供信息支持⑥。另一方面，打破地區(qū)封鎖和部門分割，整合銀行、工商、稅務(wù)、交通管理、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)等部門的信息資源，消除部門間信息壁壘，縮短數(shù)據(jù)的獲取、處理及分析時(shí)間，切實(shí)提升監(jiān)管效率。

2.建立大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，推動(dòng)監(jiān)管事項(xiàng)全覆蓋

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)在政府監(jiān)管中的應(yīng)用推廣已初見成效，主要集中在交通、物流、食品安全、城市規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，其應(yīng)用模式日趨成熟。在此背景之下，可以進(jìn)一步利用互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)政府智能監(jiān)管向縱深化方向發(fā)展，不僅要將政府大數(shù)據(jù)監(jiān)管向金融證券、文化旅游、消費(fèi)維權(quán)等領(lǐng)域延伸，更要在某一行業(yè)領(lǐng)域建立全面的、完整的大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管事項(xiàng)的全方位、實(shí)時(shí)化。以市場監(jiān)管為例，一個(gè)完整的大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)涵蓋企業(yè)信用信息系統(tǒng)、社會(huì)參與監(jiān)管信息系統(tǒng)、網(wǎng)上預(yù)警系統(tǒng)等，具體如圖1所示：

圖1 大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)

3.完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，提高政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的能力

一是建立完善的政府?dāng)?shù)據(jù)采集體系。完善的政府?dāng)?shù)據(jù)采集體系的建立，不僅需要構(gòu)建內(nèi)部采集機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各地政府部門數(shù)據(jù)資源庫的統(tǒng)一對(duì)接，也需要構(gòu)建外部采集機(jī)制，加強(qiáng)與公民、企業(yè)的合作。因?yàn)樵谌穹e極參與合作的良性行政執(zhí)法環(huán)境下，這樣可以促使行政行為由傳統(tǒng)的強(qiáng)制性色彩向柔性色彩轉(zhuǎn)化。公民參與也更多地體現(xiàn)了協(xié)商、自愿、誠信等私法原則，是私法理念向公法領(lǐng)域滲透的重要體現(xiàn)。這種行政參與理念與行政方式契合服務(wù)型政府下的行政法治需求，有助于行政目的和公共利益的更好實(shí)現(xiàn)⑦。二是健全對(duì)數(shù)據(jù)信息資源的管理體系。我國的《統(tǒng)計(jì)法》盡管對(duì)數(shù)據(jù)提供和使用有一些規(guī)定，但大多是針對(duì)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的，并不能全部適用于大數(shù)據(jù)。因此，在大數(shù)據(jù)的應(yīng)用過程中，政府要建立數(shù)據(jù)信息資源管理制度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，明確數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍、權(quán)屬等，平衡數(shù)據(jù)的二次利用價(jià)值以及個(gè)人、企業(yè)信息過度披露可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾，確保大數(shù)據(jù)服務(wù)的穩(wěn)定性、規(guī)范性和可靠性。三是投入資金設(shè)備，縮小數(shù)字鴻溝。從國內(nèi)情況來看，很多農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)無法體現(xiàn)。對(duì)此，政府要抓住大數(shù)據(jù)帶來的機(jī)遇，盡快縮小差距，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，在公眾范圍內(nèi)普及大數(shù)據(jù)知識(shí)，提高大數(shù)據(jù)運(yùn)用的普及度，提升公眾大數(shù)據(jù)素養(yǎng)。與此同時(shí)，應(yīng)注重對(duì)政府工作人員大數(shù)據(jù)運(yùn)用的管理培訓(xùn)，引導(dǎo)其樹立大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的思維模式和工作方法，使大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)方法以及大數(shù)據(jù)技術(shù)真正成為提高政府監(jiān)管效率的有力工具。

4.推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，優(yōu)化政府監(jiān)管體系

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)開放，即國家機(jī)關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會(huì)組織依照法律規(guī)定向公眾開放所掌握的用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實(shí)，社會(huì)各類主體可憑借制度化的合法途徑獲得、使用政府?dāng)?shù)據(jù)，從中發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管和決策活動(dòng)中的問題，并將發(fā)現(xiàn)的問題反饋給相應(yīng)的政府部門，進(jìn)而要求其作出必要的回應(yīng)和改進(jìn)。追根溯源，政府信息公開是行政程序法的重要制度，也是正當(dāng)程序中必不可少的基本要素，信息公開是確保行政權(quán)力在陽光下運(yùn)作的有效監(jiān)督手段⑧。大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府監(jiān)管，也要求政府必須在數(shù)據(jù)開放、行政執(zhí)法的整個(gè)過程都接受公眾的審視和批判。當(dāng)前，隨著我國民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，司法改革進(jìn)程中伴隨著司法公開的相關(guān)制度體系的不斷完善，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了有益的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。目前，在政府?dāng)?shù)據(jù)公開方面，公眾獲知政府?dāng)?shù)據(jù)的方式仍然停留在行政法相關(guān)規(guī)范所確定的政府信息公開制度上，包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。但在政府?dāng)?shù)據(jù)的使用方面，為滿足公眾對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行重復(fù)使用、關(guān)聯(lián)分析、自由加工的需求，各政府部門應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、發(fā)布格式和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。有鑒于此，要建立和完善統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站，有效整合現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)資源，在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑下實(shí)現(xiàn)多個(gè)數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)互通，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性，切實(shí)做到政府?dāng)?shù)據(jù)的對(duì)接與整合，為公眾查詢和分析各類政府?dāng)?shù)據(jù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，從而縮小公眾與政府之間的信息鴻溝。

綜上所述，誠如蓋伊·彼得斯所言：“政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)持續(xù)不斷的過程，只要存在一個(gè)不完美的政府，人們就會(huì)繼續(xù)尋找理想、完美的政府治理形態(tài)?！雹嶙鳛檎毮艿囊粋€(gè)重要組成部分，政府監(jiān)管能否滿足社會(huì)發(fā)展需求，是檢驗(yàn)政府轉(zhuǎn)型是否成功的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。對(duì)此，2018 年我國《政府工作報(bào)告》明確提出，要注重用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等提升監(jiān)管效能，加快實(shí)現(xiàn)全程留痕、信息可追溯。因此，因應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府監(jiān)管，拓展政府治理模式，正是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管創(chuàng)新，打造“善

治政府”“法治政府”“服務(wù)型政府”的題中應(yīng)有之義。

注釋：

①美國麥肯錫環(huán)球研究院：《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》，2011年5月發(fā)布。

②林志剛、彭波：《大數(shù)據(jù)管理的現(xiàn)實(shí)匹配、多重挑戰(zhàn)及趨勢(shì)判斷》，《改革》2013年第8期。

③唐匯西：《網(wǎng)絡(luò)信息政府監(jiān)管法律制度研究》，武漢大學(xué)出版社2015年版，第82—105頁。

④張玉潔、胡振吉：《我國大數(shù)據(jù)法律定位的學(xué)說論爭、司法立場與立法規(guī)范》，《政治與法律》2018年第10期。

⑤胡洪彬：《大數(shù)據(jù)時(shí)代國家治理能力建設(shè)的雙重境遇與破解之道》，《社會(huì)主義研究》2014 年第4期。

⑥和軍、祝敏：《基于大數(shù)據(jù)的政府監(jiān)管創(chuàng)新》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期。

⑦張述存：《打造大數(shù)據(jù)施政平臺(tái) 提升政府治理現(xiàn)代化水平》，《中國行政管理》2015年第10期。

⑧申孟宜、谷彬論：《論大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府監(jiān)管》，《中國市場》2014年第36期。

⑨[美]B.蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第5頁。