趙鳳麟

摘要：城市更新項目實施周期長，涉及拆遷談判、行政審批、產(chǎn)權核查及注銷、搬遷安置等諸多風險，且城市更新法規(guī)、政策具有體系復雜、變動頻繁、操作性不強、效力層級低的特點，使得項目拓展風險增大。將項目拓展風險及防范措施予以梳理分析，為房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供可借鑒的選擇，為房地產(chǎn)業(yè)建設挖掘存量資產(chǎn)價值做出有益的嘗試。

關鍵詞：城市更新 企業(yè)轉(zhuǎn)型

深圳作為中國改革開發(fā)的四個經(jīng)濟特區(qū)之一，經(jīng)歷39年開拓發(fā)展，從邊陲小鎮(zhèn)已發(fā)展成為人口規(guī)模達1300萬的現(xiàn)代化、國際化特大城市。作為一個副省級城市，深圳地域面積比較小，同為一線城市，深圳的市域面積只有廣州的四分之一、上海的三分之一，北京的八分之一。但從經(jīng)濟發(fā)展水平來講，深圳在一線城市中保持領先地位。2018年深圳地區(qū)生產(chǎn)總值24221.98億元，比上年增長7.6%;人均GDP達到19.3萬元，比廣東全省高1.21倍，比北京和上海分別高37.9%和42.2%，是中國最接近現(xiàn)代化強國目標的城市，已在全球顯現(xiàn)其巨大的影響力。2019年8月18日《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》正式印發(fā)，面對國家層面的重大發(fā)展利好，深圳再次迎來歷史發(fā)展重大機遇。與此同時，潛在新增用地不足已經(jīng)成為制約深圳市城市高質(zhì)量升級的重要因素。目前深圳城區(qū)建成面積已經(jīng)占到整個市區(qū)面積44.83%，遠超30%左右的國際標準，但對于不斷遷入的人口，深圳的土地變得尤為吃緊。以深圳市商品住宅市場為例，目前深圳市年均新增住宅土地建筑面積在50萬平以下，而年均成交面積基本在450萬平左右，市場明顯存在潛在供應不足的危險;新增住宅土地供應緊張直接導致深圳市房價漲幅在全國70個重點大中城市排名十分靠前。

在此背景下如何提高存量土地使用效率、合理規(guī)劃存量土地用途，成為深圳城市未來發(fā)展的重要課題。通過市場化的城市更新將原有已建成區(qū)改造升級逐步成為深圳城市建設土地資源的重要供給方式。目前，深圳作為粵港澳大灣區(qū)的核心城市，其城市更新已進入全面推進的新時期，在法規(guī)、政策，技術標準和操作等層面均搭建了全面系統(tǒng)化的體系，對推動未來粵港澳大灣區(qū)的城市建設、資源整合、產(chǎn)業(yè)升級等方面都會產(chǎn)生重大借鑒意義。

一、城市更新政策的緣由

深圳市政府于2009年8月頒布《深圳市城市更新辦法》，正式提出了“城市更新”這一概念。其后陸續(xù)出臺的一系列涉及土地、房屋、規(guī)劃、地價等諸多方面的配套規(guī)范性文件。2012年，深圳《城市更新辦法實施細則》出臺，標志著深圳城市更新進入精細化管理的階段，城市更新制度逐步走向系統(tǒng)化和綜合化;得益于政府和市場的良性博弈更有力地助推了深圳城市更新體制制度、城市更新各環(huán)節(jié)操作細則的基本建立。“城市更新單元規(guī)劃”成為深圳指導城市更新最為穩(wěn)定和有效的規(guī)劃工具。但同時，經(jīng)過七年的探索和發(fā)展面對以市場主導為重心的城市更新政策在實施過程中也出現(xiàn)了諸如：市場主體的逐利性導致城市更新分布與現(xiàn)實的更新需求不匹配;城市更新的立項門檻高;行政審批流程復雜;集體資產(chǎn)交易操作不規(guī)范，集體資產(chǎn)交易腐敗滋生等具有一定普遍性的問題。因此自2016年下半年起，深圳政府城市更新的政策重心由簡單的填補流程空白，轉(zhuǎn)為致力于城市更新制度的二次革新，細化政策措施，具體包括以下幾個方面：強化政府在城市更新項目的參與和主導權;推行“簡政放權”“強區(qū)放權”改革;強化城市更新的“公益義務”;有條件放寬立項要求;加強集體資產(chǎn)交易監(jiān)管;創(chuàng)新改造路徑和更新模式;創(chuàng)新改造路徑和更新模式等，并正式頒布《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》為代表的相關法規(guī)。深圳城市更新政策法規(guī)體系的建立，是深圳作為國內(nèi)城市更新的先行者，在立法者的不斷改革、市場主體的大膽實踐和監(jiān)管者的審慎監(jiān)督這三者的有機互動中不斷自我改革，不斷修訂推動城市更新的歷史進程。

二、城市更新的工作推進核心流程

根據(jù)2016年下發(fā)的《深圳市人民政府關于施行城市更新工作改革的決定》（深圳市人民政府令[第288號]），深圳市政府將原由市規(guī)土委及其派出機構、市住建局行使的城市更新項目的計劃審查、規(guī)劃審批、土地和建筑物信息核查、用地審批、城市更新項目的建設工程施工許可及竣工驗收備案等職權調(diào)整至各區(qū)行使。各區(qū)政府陸續(xù)出臺本區(qū)的城市更新辦法。整體而言，均是在《深圳市城市更新辦法》及其實施細則，2016年版《暫行措施》、《深圳市人民政府關于施行城市更新工作改革的決定》的基礎上對于各區(qū)如何承接下放的審批權限、如何在各區(qū)范圍內(nèi)開展城市更新申報審批工作制訂的操作細則。經(jīng)綜合比較，強區(qū)放權后，城市更新的核心環(huán)節(jié)包括以下十二個核心步驟。

一是申報城市更新單元計劃。主管部門重點審核申報主體的主體資格、項目的更新意愿、項目的現(xiàn)實情況，更新單元的劃定合理性等因素。二是申請土地、建筑物信息核查。土地、建筑物信息核查是申報主體進行專項規(guī)劃申報的基礎，只有在土地與建筑物的相關情況上符合相關政策的標準，才有可能進行后續(xù)的專項規(guī)劃申報。同時，根據(jù)項目的具體情況，還可能存在歷史用地處置、舊屋村范圍認定、非農(nóng)建設用地調(diào)整等問題。三是申報城市更新單元專項規(guī)劃。在城市更新規(guī)劃成果中，應當對項目現(xiàn)狀進行分析，同時提出項目的更新目標和更新方式，明確項目功能，以及移交的公共服務設施與保障性住房的規(guī)劃情況。四是在城市更新項目上形成單一主體。城市更新單元內(nèi)項目拆除范圍存在多個權利主體的，所有權利主體可通過：權利主體以房地產(chǎn)作價入股成立或者加入公司;權利主體與搬遷人簽訂搬遷補償安置協(xié)議;權利主體的房地產(chǎn)被收購方收購等方式將房地產(chǎn)的相關權益移轉(zhuǎn)到同一主體后，形成單一主體便于下一步實施主體資格確認。五是申請實施主體資格確認。單一主體向主管部門申請實施主體資格確認。實施主體確認的核心是提供充足的資料證明其對于項目拆除范圍內(nèi)的所有房地產(chǎn)具有合法的完整的權益，以確保后續(xù)的拆遷工作合法合規(guī)。六是簽訂《項目實施監(jiān)管協(xié)議》。明確實施主體的一系列義務，主要包括按照城市更新單元規(guī)劃要求應履行的移交城市基礎設施、公共服務設施、人才住房、保障性住房的義務，完成搬遷，并按照搬遷補償安置方案履行貨幣補償、提供回遷房屋和過渡安置的義務，還有按照更新單元內(nèi)項目實施進度安排及完成時限完成項目更新的義務。同時，要在協(xié)議中明確區(qū)城市更新職能部門采取的設立資金監(jiān)管賬戶或者其他監(jiān)管措施。七是進行項目范圍內(nèi)建筑物拆除。在建筑物拆除前實施主體應當制定拆除工作方案并向相關部門報備。八是申請項目范圍內(nèi)房地產(chǎn)證注銷。實施主體拆除完建筑物后，應向主管部門申請建筑物拆除確認，取得主管部門出具的建筑物已經(jīng)拆除的確認文件。之后再向不動產(chǎn)登記部門申請辦理房地產(chǎn)證注銷。九是申請用地手續(xù)審批。建筑物拆除確認完畢且房地產(chǎn)證注銷后，實施主體可向主管部門申請用地審批。由主管部門核發(fā)《建設用地方案圖》與《建設用地規(guī)劃許可證》。十是簽訂《土地使用權出讓合同》。實施主體可向主管部門申請簽訂《土地使用權出讓合同》要求明確一些具體要求，例如出讓給實施主體的開發(fā)建設用地的建設、管理要求;人才住房、保障性住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市基礎設施和公共服務設施等的配建要求;按照項目搬遷補償安置方案和項目實施監(jiān)管協(xié)議的要求，用于補償安置的房產(chǎn)不得申請預售等。十一是申請《建設工程規(guī)劃許可證》《建設工程施工許可證》。簽訂《土地使用權出讓合同》后，實施主體就已經(jīng)取得了土地的使用權，在城市更新項目的土地問題告一段落，接下來需要解決的就是建筑問題。最后是申請建設工程規(guī)劃驗收。項目進行開發(fā)建設完成之后，實施主體應當向主管部門申請建設工程規(guī)劃驗收，需要移交配套公共設施及保障性住房、產(chǎn)業(yè)用房的，還需要提交移交協(xié)議書。同時，實施主體應當向區(qū)住建局申請竣工驗收備案，需要提供來自包括消防、氣象、住建等多個部門在內(nèi)的驗收合格文件。

需要特別注意的是，在流程之外，深圳市各區(qū)在更新辦法中均規(guī)定了項目監(jiān)管措施：要求主管部門應將項目搬遷補償安置方案及項目實施監(jiān)管協(xié)議的履行情況報房地產(chǎn)預售審批部門，并明確用于補償安置的房屋不得納入預售方案申請預售。同時，對于涉及產(chǎn)業(yè)用房、社區(qū)配套和公共服務用房一般也要求相關部門進行聯(lián)合監(jiān)管。此外，由于《暫行措施》的規(guī)定，各區(qū)的監(jiān)管措施中基本都要求定期進行更新計劃清理，對于具有以下情形之一的項目，可按程序調(diào)出計劃：一是自城市更新計劃公告之日起1年內(nèi)，未完成土地及建筑物信息核查和城市更新單元規(guī)劃報批的。二是自城市更新單元規(guī)劃批準之日起2年內(nèi)，項目首期未確認實施主體的。三是自實施主體確認之日起1年內(nèi)，未辦理用地出讓手續(xù)的。這就說明，城市更新政策注重項目的時效性，申報主體應當積極進行申報工作，避免拖延導致的被調(diào)出計劃。

三、項目拓展風險及防范措施

城市更新項目具有實施周期長，項目推進過程涉及拆遷談判、行政審批、產(chǎn)權核查及注銷、搬遷安置等諸多風險，且城市更新法規(guī)、政策具有體系復雜、變動頻繁、操作性不強、效力層級低的特點，使得項目拓展風險增大，現(xiàn)將項目拓展風險及防范措施予以梳理分析。

（一）風險一：項目拓展交易風險

城市更新項目研判涉及規(guī)劃、市場、測算、法律、稅務等領域，稍有不慎，可能會造成項目錯判風險。同時未能根據(jù)項目實際情況設置合理的交易架構，存在項目鎖定程度弱、雙方權利義務不明，義務履行先后順序不明，合作對價支付與義務履行不掛鉤等風險，導致項目合作出現(xiàn)僵局或與項目實際情況不符合，難以操作的風險。防范措施：在項目交易前全面盡職調(diào)查，充分了解和掌握投資對象的基本現(xiàn)狀、相關產(chǎn)權狀況和法律狀況，交易投資對象潛在風險;與專業(yè)機構根據(jù)實際情況合理設置交易架構。

（二）風險二：行政審批

城市更新項目全流程工作事項涉及不同政府部門審批與不同審批流程;且強區(qū)放權后，各區(qū)各部門行政審批流程、審批事項尚不清晰，審批時間也存在不確定。防范措施：建議投資者在項目拓展時就項目所在區(qū)域結(jié)合各區(qū)規(guī)定對項目行政審批風險進行預判，并提前做出項目計劃節(jié)點，主動加強與主管部門的溝通聯(lián)系，明確相關事項審批流程、審批時間、需準備的材料，綜合判斷項目推進進程。

（三）風險三：搬遷補償風險

在制定搬遷補償安置方案前及時走訪、了解業(yè)主補償要求及標準;并公布搬遷補償方案及就反饋異議處理意見等;同時需考慮拆遷預算和成本，確保補償方案相對公平合理。防范措施：在項目拓展時，應結(jié)合項目拆除建筑面積、權屬情況、業(yè)主人數(shù)、業(yè)主需求與搬遷談判進度綜合判斷項目搬遷難度，綜合決定是否獲取該項目。此外，可以將合作對價支付與搬遷談判完成進度相掛鉤或搬遷談判工作轉(zhuǎn)由合作方完成，以降低風險。

（四）風險四：政策風險

深圳城市更新的政策和立法有體系復雜、變動頻繁、操作性不強、效力層級低這幾方面的特點。城市更新法規(guī)、政策處理始終處于不斷變更、革新過程中，政策變更風險對項目的影響因素較多，存在不確定性。防范措施：在拓展項目時，應實時監(jiān)控法規(guī)、政策變更趨勢，適時調(diào)整方案;在經(jīng)濟測算時，增加預留利潤空間，以達到未來項目收支平衡的狀態(tài);在合作結(jié)構設置時，應增加相應兜底條款，明確約定因政策風險等不可抗力、意外事件導致某些商業(yè)條款無法達成的，不屬于違約情形，無需承擔違約責任。

四、深圳城市更新的發(fā)展方向

基于上述分析，再結(jié)合深圳已出臺的城市更新政策法規(guī)，隨著強區(qū)放權、集體資產(chǎn)交易、保障性住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策全面推進將使城市更新市場的競爭格局發(fā)生調(diào)整，在市場和政策的雙重驅(qū)動下，深圳的城市更新市場將顯現(xiàn)新態(tài)勢：已立項項目要么加快實施、要么面臨調(diào)整;政府將更加積極干預城市更新市場;城中村項目將呈現(xiàn)“國進民退”的態(tài)勢;產(chǎn)業(yè)將成為城市更新主要驅(qū)動力，產(chǎn)城融合發(fā)展將成為城市更新主要方向。

隨著《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》頒布，深圳城市更新與產(chǎn)業(yè)升級，是開發(fā)商面臨的新機遇。將城市更新與產(chǎn)業(yè)升級融合發(fā)展，借力產(chǎn)業(yè)通道，與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體結(jié)盟，或?qū)⒊蔀殚_發(fā)商轉(zhuǎn)型升級的新模式、新路徑。這種模式和路徑將不再是招拍掛的高價競地，也不是純粹單一的住宅和商業(yè)的開發(fā)。在這種模式和路徑下，開發(fā)商、政府、產(chǎn)業(yè)實體經(jīng)濟主體、原工廠主、村集體等關系或利益格局將被重塑。開發(fā)商借力產(chǎn)業(yè)巨頭規(guī)劃開發(fā)產(chǎn)業(yè)新城，與政府建立更緊密的“伙伴”關系，在政府產(chǎn)業(yè)政策和城市規(guī)劃政策的指引下，開發(fā)商憑借自身資金優(yōu)勢、項目管理優(yōu)勢和專業(yè)人才優(yōu)勢，提前介入政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地規(guī)劃、土地整備，幫助政府建造產(chǎn)業(yè)新城。同時，在集體土地使用流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟組織改制雙重政策影響下，全國范圍內(nèi)的城中村改造、城鄉(xiāng)一體發(fā)展將更加快速地推進，深圳如火如荼的城中村改造市場或?qū)⒃谄渌诵某鞘谐霈F(xiàn)，就廣東而言，“粵港澳大灣區(qū)”將給臨深地區(qū)帶來新的機遇。

深圳城市更新改造的完善體系和多年的實踐經(jīng)驗，為房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了可借鑒的選擇，為房地產(chǎn)業(yè)建設挖掘存量資產(chǎn)價值做出有益的嘗試，為中國城市的可持續(xù)發(fā)展探索出一條屬于中國的道路。