關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 法律風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

作者簡(jiǎn)介：周全兵，中鐵十七局集團(tuán)有限公司，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.032

一、 PPP項(xiàng)目的定義及類型

（一） PPP項(xiàng)目的定義

PPP項(xiàng)目是一種公共項(xiàng)目，是由社會(huì)資本和政府合作完成的項(xiàng)目，就PPP而言其是Public-Private-Partnership英文字母的縮寫，翻譯成中文就是“公私合作”。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的區(qū)別在于，項(xiàng)目運(yùn)行融入了社會(huì)資本，這樣一來大大減少了政府財(cái)政在投資項(xiàng)目中的資金壓力。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行期間，需要對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理地分配，保證項(xiàng)目的運(yùn)行符合要求，從而為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，創(chuàng)造雙贏的局面。當(dāng)前我國(guó)對(duì)PPP的定義，主要來源于國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部。

財(cái)政部對(duì)PPP的定義：在公共服務(wù)的既定范圍內(nèi)，社會(huì)資本和政府相關(guān)部門形成良好的合作伙伴關(guān)系，在項(xiàng)目建設(shè)及管理的過程中，由社會(huì)資本參與到建設(shè)、管理，并且社會(huì)資本通過特殊管理體系，獲取相應(yīng)的利益。在這種定義形式下，政府部門有著一定的主體地位，而社會(huì)資本是政府部門以為的社會(huì)主體，不僅有自然人和法人，也有其他社會(huì)組織。

而國(guó)家發(fā)改委對(duì)PPP項(xiàng)目的定義是：PPP項(xiàng)目的主體是政府部門，同時(shí)政府部門也是供給主體，為項(xiàng)目提供高質(zhì)量的供給能力和服務(wù)供給能力，在此過程中通過簽訂股份協(xié)議或給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府主體和社會(huì)主體之間要共同合作，并對(duì)項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)，同時(shí)相關(guān)收益共同獲取。此外，社會(huì)資本和政府之間簽訂相應(yīng)的協(xié)議，比如特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和公共服務(wù)外包協(xié)議，兩方達(dá)成協(xié)議后將雙方的優(yōu)勢(shì)合理利用，并對(duì)相關(guān)關(guān)系以及權(quán)力合理分配，政府和社會(huì)資本雙方分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的共享，并且在以上條件的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目的目的，從而使社會(huì)群體的需求得到滿足，這是當(dāng)前對(duì)PPP項(xiàng)目的主流觀點(diǎn)。當(dāng)前，隨著PPP項(xiàng)目的發(fā)展，其在各個(gè)公共領(lǐng)域中的應(yīng)用越來越廣泛。

（二） PPP項(xiàng)目的類型

通過對(duì)PPP項(xiàng)目的概念分析可以看出，PPP項(xiàng)目可分為三種類型，分別是外包型、特許經(jīng)營(yíng)型、私有化類型。以下對(duì)各種類型進(jìn)行簡(jiǎn)單描述。

1.外包類型。PPP項(xiàng)目的外包類型，主要是政府部門向社會(huì)資本進(jìn)行招標(biāo)，將整個(gè)項(xiàng)目或者整體項(xiàng)目中的一項(xiàng)或多項(xiàng)通過招標(biāo)形式交給私人部門承包，社會(huì)資本通過自身優(yōu)勢(shì)中標(biāo)后，與政府共同合作，完成項(xiàng)目的開展。這種情況下，就風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)而言，社會(huì)資本承擔(dān)的相對(duì)較少。

2.特許經(jīng)營(yíng)類型。特許經(jīng)營(yíng)類型就是在政府獲取政府授權(quán)后，從事公共服務(wù)的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行或轉(zhuǎn)讓。在我國(guó)軌道交通建設(shè)中PPP項(xiàng)目的主要類型為特許經(jīng)營(yíng)類型。由于城市軌道交通工程涉及的范圍較廣，需要投資的數(shù)量較大，且建設(shè)周期和成本回收周期較長(zhǎng)，單純的依靠政府投資難以完成項(xiàng)目的建設(shè)，這種情況下，想要完成項(xiàng)目的建設(shè)，必須依靠部分社會(huì)資本的支持。通過這種方式既可以減少政府的財(cái)政壓力，又可以為政府分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)和效益共享的目的。另外，由于交通軌道項(xiàng)目屬于民生工程，且較為重大，通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，可以合理的掌控項(xiàng)目所有權(quán)，而且還能使用社會(huì)資本的各種優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)供給服務(wù)水平的提高。

3.私有化類型。在PPP項(xiàng)目中還存在一種簽署項(xiàng)目合同的形式，就是社會(huì)資本通過項(xiàng)目合同的簽訂，將項(xiàng)目的所有權(quán)納入己方。但私有化類型可分為兩種形式，一種是部分私有化，另一種是完全私有化。就部分私有化而言，其是政府方通過合同的形式將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本。完全私有化是社會(huì)資本出資將項(xiàng)目購(gòu)買，之后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更新運(yùn)行。就私有化類型的投資而言，社會(huì)資本需要完全承擔(dān)項(xiàng)目投資，同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目的管理，社會(huì)資本也有完整的管理權(quán)，并在滿足社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，合理的制定收費(fèi)機(jī)制。由于該類型的項(xiàng)目政府只有監(jiān)管的權(quán)利，因此社會(huì)資本需要承擔(dān)項(xiàng)目的大部分風(fēng)險(xiǎn)。

二、分析PPP項(xiàng)目中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一） PPP項(xiàng)目立法風(fēng)險(xiǎn)

就目前而言，我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目還未進(jìn)行針對(duì)性的立法。在PPP項(xiàng)目中涉及的法律較多且范圍較廣。當(dāng)前，關(guān)于PPP項(xiàng)目相關(guān)合同仍處于起步階段，有關(guān)合同的相關(guān)法律缺乏完整性，因此，PPP項(xiàng)目合同簽訂的過程中，不完善的法律無法作為合同的簽訂依據(jù)，而在合同監(jiān)管的相關(guān)法律中，同樣缺乏完整的法律內(nèi)容。無論是合同法律，還是監(jiān)管法律，均缺乏完整性，如果兩項(xiàng)法律得不到完善，那么就會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（二） PPP項(xiàng)目行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

在行政執(zhí)法方面，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言沒有完善的法律文本進(jìn)行約束，導(dǎo)致在行政執(zhí)法的過程中，缺乏依據(jù)性。這種情況下，如果PPP項(xiàng)目需要長(zhǎng)時(shí)間的合作，那么項(xiàng)目將面臨較多的法律風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的法律關(guān)系較為復(fù)雜，且縱橫交錯(cuò)造成的。另外，PPP項(xiàng)目在政策方面同樣存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，上文提到財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)PPP的定義不同，不僅如此，兩大部門對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注方向和側(cè)重點(diǎn)也有所不同。這種情況下，項(xiàng)目主體在對(duì)相關(guān)政策的理解方面就會(huì)存在偏差，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)施方面受到影響。

（三）法律適用風(fēng)險(xiǎn)

就PPP項(xiàng)目而言，其核心就是整體項(xiàng)目的合同，政府部門和社會(huì)資本通過合同的簽訂，對(duì)相關(guān)權(quán)利進(jìn)行劃分，同時(shí)明確雙方的責(zé)任和義務(wù)。這種情況下合同相關(guān)法律的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)脫穎而出，以下對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述。

1.與一般項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目有所不同，其各主體之間合作周期較長(zhǎng)，在此期間合同缺乏完整性，且在長(zhǎng)期履行合同的過程中，存在較多的可變量因素，這些不可控因素，會(huì)引發(fā)一定的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)入了關(guān)鍵階段，城市化進(jìn)行不斷加快，在這改革的深化階段，PPP項(xiàng)目的可變因素就會(huì)增加，這也加大了合同的可變風(fēng)險(xiǎn)。

2.PPP項(xiàng)目是政府社會(huì)資本共同合作下完成的項(xiàng)目，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，凡是有關(guān)公共服務(wù)的項(xiàng)目，均有政府進(jìn)行定價(jià)或指導(dǎo)定價(jià)，這一過程中價(jià)格倒掛的現(xiàn)象就會(huì)輕易發(fā)生，從而造成價(jià)格難產(chǎn)，此時(shí)社會(huì)資本的利益就會(huì)受到影響，從而面臨著收益方面的風(fēng)險(xiǎn)。比如社會(huì)資本提出漲價(jià)保證自身收益時(shí)，政府部分反對(duì)，那么就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本的收益得不到保障。

3. PPP項(xiàng)目除政府職能以外，其屬于合作項(xiàng)目，既然是合作，那么就符合民商法之間的平等關(guān)系，這種情況下，如果雙方存在爭(zhēng)議，可通過法律途徑維護(hù)自身利益。但是，PPP項(xiàng)目如果屬于行政許可范疇，那么合作雙方一旦存在糾紛，就需要依靠行政法進(jìn)行裁決。因?yàn)轫?xiàng)目本身的特殊性，存在政府監(jiān)管和審批的過程，平等關(guān)系本身不存在，更無法體現(xiàn)出民法中提到的平等關(guān)系。

4.缺乏完善監(jiān)管制度帶來的風(fēng)險(xiǎn)。首先，我國(guó)政府在發(fā)展的過程中，對(duì)政績(jī)工程較為看重，因此政府在相關(guān)項(xiàng)目的減少中，為了政績(jī)工程存在權(quán)利濫用的情況，尤其是項(xiàng)目爭(zhēng)取和資金爭(zhēng)取方面，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從而引發(fā)多種問題。其次，如果政府監(jiān)管存在漏洞，那么就會(huì)導(dǎo)致政府行為得不到控制，出現(xiàn)政府不作為的顯現(xiàn)，同樣會(huì)導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的滋生。

三、 針對(duì)PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

（一）完善立法，建立健全PPP項(xiàng)目法律制度體系

在PPP項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，想要保證項(xiàng)目的完整性和可靠性，必須保證相關(guān)法律體系的完善、準(zhǔn)確和清晰。目前來看，PPP項(xiàng)目涉及的法律較多，容易出現(xiàn)混亂，所以為了降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)法律現(xiàn)狀進(jìn)行改善，構(gòu)建PPP項(xiàng)目相關(guān)的清晰法律體系。不能夠僅僅依靠合同法對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，必須結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，構(gòu)建獨(dú)立且完善的法律體系。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及改革進(jìn)入了新的階段，在公共服務(wù)和公共項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目的應(yīng)用將愈加廣泛。所以，需要依靠法律對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的問題進(jìn)行有效解決，此時(shí)就需要對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的特點(diǎn)進(jìn)行分析，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整法律。另外，政府和社會(huì)資本合作完成項(xiàng)目的過程中，政府需要將社會(huì)資本的利用情況進(jìn)行透明化處理，同時(shí)對(duì)自身行為進(jìn)行規(guī)范，同樣需要依靠法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)，保證政府的行政執(zhí)法具有法律依據(jù)。此外，通過法律的制定和相關(guān)政府部分規(guī)范化的條例，來促進(jìn)社會(huì)資本加入PPP項(xiàng)目的積極性和信心，需要根據(jù)地方特點(diǎn)進(jìn)行PPP項(xiàng)目的投入，且在項(xiàng)目運(yùn)行中，將主體進(jìn)行明確，清晰劃分雙方群體，合理的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。

（二） 加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

為了避免監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中對(duì)自身進(jìn)行明確定位，不能夠依靠自身權(quán)利當(dāng)仲裁者，還要做好執(zhí)行者的身份。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府既要提高自身的服務(wù)意識(shí)，還要提高對(duì)承諾意識(shí)的重視。另外，和社會(huì)資本之間要進(jìn)行良好的互通，構(gòu)建完善的互動(dòng)體系，對(duì)于項(xiàng)目中一般性經(jīng)營(yíng)管理事宜，政府相關(guān)部門可減少管控力度，同時(shí)還要減少相關(guān)政府人員的權(quán)利，可通過獲益過程的壓縮來時(shí)間，只有這樣才能夠提高政府部門的管理能力，構(gòu)建良好的政民關(guān)系，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。此外，在PPP項(xiàng)目運(yùn)行期間政府需要全面的進(jìn)行項(xiàng)目論證，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并公示可行性報(bào)告，為了得到社會(huì)資本的信任，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和收益預(yù)測(cè)報(bào)告發(fā)布，同時(shí)合理的制定相關(guān)政策補(bǔ)貼，這樣一來，不僅能夠獲取社會(huì)資本的信任，也能夠吸引更多的投資。

（三）對(duì)利益進(jìn)行合理化，減少法律變更風(fēng)險(xiǎn)

為了減少法律變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)可以吸收借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尤其是國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒的地方要進(jìn)行合理的融合，從而為我國(guó)PPP項(xiàng)目的立法奠定良好的基礎(chǔ)。另外，如果法律變更問題不可避免，政府需要和社會(huì)資本之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，尤其是利益方面要進(jìn)行合理分配，從而使各利益主體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)由一方承擔(dān)。除此之外，要對(duì)相關(guān)法律及項(xiàng)目進(jìn)行深入的調(diào)研，通過調(diào)研，對(duì)地方政府的PPP項(xiàng)目法律進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)地方法律體系的完善性，從而降低項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

綜上所述，我國(guó)PPP項(xiàng)目關(guān)系到公共服務(wù)和公共供給，必須通過有效的措施減少項(xiàng)目運(yùn)行期間的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是法律中存在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)法律問題進(jìn)行深入調(diào)研，根據(jù)結(jié)果制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，只有這樣才能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)。

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