《債券》:今年2月21日,中共中央政治局召開會議,強(qiáng)調(diào)“全面做好‘六穩(wěn)工作”“發(fā)揮好有效投資關(guān)鍵作用”。在“六穩(wěn)”中,“穩(wěn)投資”無疑成為當(dāng)下以穩(wěn)應(yīng)變的重要舉措。請您談?wù)勈裁词怯行顿Y?
劉尚希:投資包括政府投資和市場投資。市場投資包括民間投資、外商投資、公有制企業(yè)投資等。政府投資是除市場投資以外的投資。在我國,政府投資效應(yīng)是影響宏觀政策有效性至關(guān)重要的因素。因此,我主要談?wù)勈裁词钦行顿Y。一般來說,政府有效投資是指政府通過資本性支出形成的公共資本,構(gòu)成社會總資本積累的一部分。
為什么要有政府投資?傳統(tǒng)的解釋是,政府投資主要是為了提供公共產(chǎn)品。現(xiàn)在談的比較多的角度,是政府投資主要作為宏觀調(diào)控的一個重要手段來影響經(jīng)濟(jì)。
政府投資通常包括兩大類:一類是基礎(chǔ)設(shè)施類投資,另一類是非基礎(chǔ)設(shè)施類投資。例如,與機(jī)場、港口、道路、交通設(shè)施、污水與垃圾處理、公共住房、公用事業(yè)、農(nóng)林水利設(shè)施、國土保護(hù)等相關(guān)的投資屬于基礎(chǔ)設(shè)施類投資。與教育、科技、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等相關(guān)的投資屬于非基礎(chǔ)設(shè)施類投資。
在我國,政府投資還包括另外兩項。一項是轉(zhuǎn)移類資本性支出,比如政府相關(guān)部門將資金投入企業(yè)作為技術(shù)改造資金,為企業(yè)創(chuàng)新提供補貼。這類投資在政府相關(guān)統(tǒng)計中沒有形成公共資本和資產(chǎn),但是在企業(yè)中會形成資本積累,也應(yīng)算作政府投資。另一項是基金類資本性支出,比如政府產(chǎn)業(yè)投資基金。這類投資主要面向競爭性領(lǐng)域,跟公共領(lǐng)域投資不一樣。
此外,我國還有一種特殊情況,即地方投融資平臺。從法律角度來說,地方投融資平臺屬于市場投資,但通常與政府職能有關(guān)聯(lián),其項目歸屬的界限不是很分明。
《債券》:當(dāng)政府投資完成后,如何判斷其有效性?
劉尚希:主要從以下四個角度來判斷政府投資的有效性。
一是基于經(jīng)濟(jì)視角,看政府投資在短期內(nèi)是否有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、在中長期是否有利于經(jīng)濟(jì)增長、在長期是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些通常是以投資乘數(shù)的大小來判斷。我們通過研究發(fā)現(xiàn),當(dāng)前的政府投資乘數(shù)很小,遠(yuǎn)小于1。從這個角度來講,短期若只通過政府投資來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì),效果可能不太理想。政府投資乘數(shù)與邊際消費傾向密切相關(guān)。近年我國居民收入持續(xù)增長,但邊際消費傾向卻在下降。如果邊際消費傾向不能上升,則投資乘數(shù)是無法提高的。不僅政府投資乘數(shù)與邊際消費傾向有關(guān),市場投資乘數(shù)也與邊際消費傾向有關(guān)。邊際消費傾向又與收入差距(可通過基尼系數(shù)衡量)相關(guān)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,自2015年以來,我國基尼系數(shù)在上行,同時邊際消費傾向在下行,從而導(dǎo)致投資乘數(shù)不斷下降。因此,政府投資有效性問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題,也是社會問題,涉及收入分配和社會公平問題。如果僅基于經(jīng)濟(jì)視角,恐怕很難對政府投資的有效性做出正確判斷。
二是基于社會視角,從宏觀上看其是否能在人口流動、教育、培訓(xùn)等方面發(fā)揮積極作用,從微觀上看其是否對中低收入者有益,包括項目選址、設(shè)計等。政府投資屬于公共投資,不能僅追求經(jīng)濟(jì)效益,還需要考慮社會效益。對公共項目受益群體的分析至關(guān)重要,若忽略這一點,政府投資的公共性、公平性就會缺失。
三是基于生態(tài)視角,看政府投資是否有利于生態(tài)持久改善,如山、水、林、田、湖生態(tài)體系是否改善;是否有利于環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升,如氣、水、土污染治理效果。
四是基于空間視角,看政府投資是否有利于優(yōu)化空間布局,是否有利于互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補。比如現(xiàn)在人口正在向城市集聚,當(dāng)政府為實現(xiàn)農(nóng)村“村村通”投資公路建設(shè)時,若不考慮人口流動,在靜態(tài)下進(jìn)行投資布局,等公路修起來以后,可能有些村子就已空了,部分政府投資就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,形成無效投資。再比如現(xiàn)在某些地區(qū)之間出現(xiàn)的“斷頭路”。為什么會出現(xiàn)“斷頭路”?國家是統(tǒng)一規(guī)劃的,但投資建設(shè)是由各個地區(qū)實施。這就導(dǎo)致出現(xiàn)一種情況,即經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)先建設(shè)完成,而經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)建設(shè)慢或擱置在那兒。一段路不通,導(dǎo)致整條路的功能不能發(fā)揮出來,從而造成投資的有效性大大降低。
《債券》:您剛才談到當(dāng)前政府投資乘數(shù)低,也就是說從經(jīng)濟(jì)視角來看政府投資有效性還有很大的改善空間。此外,再考慮其他幾個評判視角,您對當(dāng)前階段政府投資思路有什么建議?
劉尚希:當(dāng)前,新冠肺炎疫情將會重塑全球經(jīng)濟(jì)格局,甚至重構(gòu)人類文明發(fā)展路徑。在這個全球大變局的關(guān)鍵時刻,重新認(rèn)識政府投資和政府消費至關(guān)重要。過去,我們對政府投資的重視程度遠(yuǎn)高于對政府消費的重視程度?,F(xiàn)在,應(yīng)把二者統(tǒng)一起來。從目的和手段的統(tǒng)一性來看,政府消費可能比政府投資更加重要,因為政府消費是生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程,也是人自身發(fā)展的過程,同時又是人力資本積累的過程。在當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動的新階段,人力資本就是創(chuàng)新的基礎(chǔ),沒有高質(zhì)量的人力資本就不可能有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。從這一點來講,我覺得要把經(jīng)濟(jì)的短期目標(biāo)和長期目標(biāo)結(jié)合起來,政府投資應(yīng)在人的發(fā)展以及人力資本積累上做文章。
第一,要從“物本邏輯”轉(zhuǎn)向“人本邏輯”。圍繞人的就業(yè)、人的流動、人的能力、人的健康、人的教育等來實施政府投資。比如在人口流動方面,現(xiàn)在大約有2億多名農(nóng)民工長期生活在城市,與其子女教育、醫(yī)療等相關(guān)的公共設(shè)施如何實現(xiàn)擴(kuò)容?政府投資是公共設(shè)施供給的基礎(chǔ),這些公共設(shè)施擴(kuò)容需要政府投資先行并引導(dǎo)民間投資。但是,現(xiàn)在仍有大量政府投資投向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共設(shè)施,而農(nóng)村人口在往城市流動,欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口在往相對發(fā)達(dá)地區(qū)流動。我并不反對擴(kuò)大農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府投資,但投資時需要考慮人的流動趨勢,即公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)跟著人走,投資應(yīng)當(dāng)跟著公共服務(wù)走,從而動態(tài)地進(jìn)行投資布局。
第二,要從“經(jīng)濟(jì)效益最大化”轉(zhuǎn)向“公共風(fēng)險最小化”。高質(zhì)量發(fā)展是整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展,是前面提到的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、空間四個維度統(tǒng)一發(fā)展。要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,即意味著在面對全球的高度不確定性時,盡量降低中國發(fā)展的不確定性,使公共風(fēng)險最小化。風(fēng)險的公共化會使各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險,生產(chǎn)、生活成本由此上升,企業(yè)難以發(fā)展,百姓難以安居樂業(yè)。這次疫情風(fēng)險充分說明了這一點。如何防范和化解公共風(fēng)險,需要合理的制度和政策,這當(dāng)然包括財政政策。財政政策的新思路應(yīng)超越經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域,用一個更具綜合性的概念來表達(dá),那就是管理公共風(fēng)險。
第三,要從“劃政府邊界”轉(zhuǎn)向“政府與市場合作”。傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)的是政府邊界,也就是政府與市場要劃清邊界。我覺得現(xiàn)在應(yīng)該突破這種界域思維,實現(xiàn)不同主體的合作,以行為為基準(zhǔn)而不是基于邊界來處理政府與市場的關(guān)系。政府投資只有與市場結(jié)合起來,形成合力,才能更好地發(fā)揮效應(yīng)。
第四,要從“基于物的項目+投資”轉(zhuǎn)向“基于人的項目+消費+投資”。過去一講到宏觀調(diào)控、財政刺激,大家立刻想到的就是“找項目、上投資”,路徑依賴嚴(yán)重。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向“基于人的項目+消費+投資”,這既能促進(jìn)當(dāng)前內(nèi)需的擴(kuò)大,也有利于長遠(yuǎn)發(fā)展后勁的增強(qiáng)。但是這種調(diào)整可能涉及一些部門的職能、權(quán)力和利益變化,估計調(diào)整起來有一定難度。
在新的發(fā)展階段,應(yīng)當(dāng)以人為目標(biāo)來實現(xiàn)政府投資與政府消費的互補,為兩者尋求合適的比例。從理論上分析,擴(kuò)大消費是擴(kuò)大有效投資的宏觀條件。因此,擴(kuò)大政府有效投資,應(yīng)以擴(kuò)大公共消費為前提。
《債券》:今年3月4日,中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議,提出加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(以下簡稱“新基建”)進(jìn)度。請問政府投資應(yīng)該如何參與新基建?
劉尚希:在談?wù)顿Y如何參與新基建之前,我們首先需要弄清楚的問題是:新基建投資到底應(yīng)該由政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)?在新基建投資中,一定要處理好政府與市場的關(guān)系,讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,然后才考慮政府怎樣更好地發(fā)揮作用。政府絕不能去妨礙、干擾甚至破壞市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府更好地發(fā)揮作用是有條件的,如果不清楚這些條件,政府發(fā)揮作用就會很盲目,其結(jié)果是不言而喻的。
從總體上看,基建投資項目可以分為三類:一是市場有意愿投資、不需要政府參與投資的項目;二是市場不愿意參與、需要政府投資的項目;三是市場可部分參與、需由政府主導(dǎo)投資的項目。
隨著傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日漸完善,市場在新型基礎(chǔ)設(shè)施尤其是數(shù)字化或信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)性作用越來越大,政府和市場發(fā)揮作用的范圍在不斷變化。在我看來,市場完全不發(fā)揮作用、完全不能參與投資的新基建項目很少。數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)含量很高,而且前瞻性要求也很高,政府未必比市場有優(yōu)勢。政府應(yīng)主要進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和創(chuàng)造條件??傊?,新基建項目投資采用“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”的模式,將更有利于提高整個社會投資的有效性。
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