王琰 胡鋮

摘 要： 隨著我國全面實施預算績效管理工作的推進，有關部門對科研項目績效評價提出了明確要求。但目前科研項目績效管理理論建設尚未成熟，多數(shù)研究集中在獎懲辦法、資金使用和經(jīng)費監(jiān)管角度，科研人員績效管理意識亦尚未樹立。本文從地方科研項目管理角度，結合實際情況分析了科研項目績效管理面臨的困境，提出了績效評價指標體系設計的具體建議。

關鍵詞： 地方科研項目;績效評價指標體系;預算管理

中圖分類號： G311;F812.3 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-8153（2020）01-0070-04

一、背景與研究意義

2018年9月1日，中共中央和國務院發(fā)布《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號），“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化”[1]，將預算績效管理推到了前所未有的高度。同年7月18日，國務院發(fā)布了《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25號），強調“強化科研項目績效評價”，推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質量、重結果轉變，嚴格依據(jù)任務書開展綜合績效評價，并加強績效評價結果的應用[2]?？萍疾恳灿?018年12月14日印發(fā)《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》，要求對國家重點研發(fā)計劃項目執(zhí)行績效評價工作，工作分為課題績效評價和項目綜合績效評價兩個階段，在完成課題績效評價的基礎上開展項目綜合績效評價[3]?？蒲许椖抠Y金幾乎全部來自于財政資金支持，即便是橫向課題，根據(jù)上述文件精神，強化科研項目的績效管理工作是必然的趨勢。

縱觀國內外學者的研究，對科研項目績效評價的理論探索和方法論證雖已取得了一定的進展，但績效評價模型的理論建設尚未成熟，研究更多集中在獎懲辦法、資金使用和經(jīng)費監(jiān)管角度，績效評價指標體系仍在構建，各項指標績效標準和計分方法還不夠清晰?？萍疾俊肮ぷ饕?guī)范”也僅規(guī)范了國家重點研發(fā)計劃項目的績效評價工作。本文試圖從地方開展工作角度，對績效評價指標體系的設計提出可操作的建議。

二、地方科研項目績效評價指標體系設計

目前，我國科研類項績效管理工作尚處于起步階段，除傳統(tǒng)的科研項目申請表外，科研管理部門尚未要求同步申報績效目標，科研人員績效管理意識和編纂績效目標能力均有待加強。而事后績效評價時使用的指標體系，應根據(jù)項目事前申報的績效目標制定，故從開展工作的角度，科研項目績效評價指標體系的設計應分為兩部分：立項時申報的績效目標和事后評價的績效指標體系。

1.立項時申報的績效目標

我國財政支出績效評價工作已開展多年，參考財政支出績效評價項目實踐經(jīng)驗，在科研項目立項時申報的績效目標應以產(chǎn)出指標和效益指標為主。產(chǎn)出指標包括數(shù)量指標、質量指標、成本指標和時效指標4個三級指標，其中數(shù)量指標、時效指標可明確要求定量指標，數(shù)量指標如完成基礎研究、關鍵技術、產(chǎn)品研發(fā)、資源庫建設、成果轉化，論文發(fā)表及引用次數(shù)、人才培養(yǎng)方案、課程標準制定等，時效指標如以上各成果完成時間、研究期內各階段進度等，質量指標則根據(jù)項目具體情況，體現(xiàn)創(chuàng)新的質量和貢獻度。效益指標包括經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)發(fā)展能力等，重點體現(xiàn)通過本科研項目帶來教學能力、科技能力創(chuàng)新情況，服務區(qū)域經(jīng)濟、助推產(chǎn)業(yè)升級情況，對社會公共服務的促進效應等。

科研項目績效目標申報表格設計如下：

2.績效事后評價指標體系

在執(zhí)行科研項目事后績效評價時，指標體系中除立項時申報的產(chǎn)出和效益指標外，還應根據(jù)科研項目管理方式相應設置投入管理和過程管理類評價指標。事后評價宜采用百分制，原則上投入、過程指標兩類總權重不超過40分。

投入管理以評價項目申報的績效目標的合理性和明確性為主，對績效目標編制情況給出明確的反饋，促進績效目標編制水平的提升;同時，還可對實現(xiàn)項目績效目標的能力和條件進行評估。過程管理以評價項目過程可控性為主，應根據(jù)各單位科研項目管理規(guī)定設置。加強項目關鍵環(huán)節(jié)考核，項目實施進度嚴重滯后或難以達到預期績效目標的，及時予以調整或取消后續(xù)支持。在實踐操作過程中，可安排“事中”環(huán)節(jié)的績效監(jiān)控，并通過績效監(jiān)控結果對過程管理的評價予以支撐。

基于此，設計評價指標體系如下：

三、地方科研項目績效管理困境

雖在前文對績效評價指標體系的設計作了建議，但推進地方科研項目績效評價工作目前仍存在一些現(xiàn)實問題。

1.研究成果高度不足，科研成果難以轉化

科研項目立項的數(shù)量和級別是衡量科研能力的直接標志[4，但對于地方科研工作來說，科研項目以基礎研究與應用基礎研究類項目居多，技術和產(chǎn)品開發(fā)類項目和應用示范類項目相對較少。研究成果高度不足和地方經(jīng)濟發(fā)展的局限性，使科研成果市場化能力較弱[5];同時教研項目獲獎數(shù)量較少，甚至不存在獲獎一說。如此，考核最后很可能淪為對數(shù)量的考核，更體現(xiàn)質量、效果的如成果轉化情況、可持續(xù)發(fā)展性可能無從考核。

2.存在“掛名”情況的干擾

科研項目申報時，申報的團隊成員在申請成功后往往因為種種主客觀原因不按照分工進行實質性研究，甚至不參與實質性研究，是地方科研項目的普遍現(xiàn)狀。由于此類“掛名”情況參差不齊，績效考核的對象無法有效界定。同樣的課題研究內容，課題組成員數(shù)量增多意味著績效的上升還是下降？若團隊成員僅少部分真正從事研究，對整體團隊的績效考核未免不合適;但若僅考核項目負責人，在團隊成員真正按照分工共同完成研究工作時又有失公平。

3.財務管理方式的制約

地方科研項目經(jīng)費的使用普遍采用結題后報賬制，即完成研究內容，經(jīng)科技部門評審結題后，允許按照支持金額到財務部門報賬。由于課題組在結題之前無法獲得項目資金，因此實際的資金使用與項目研究過程脫節(jié)。對于科研管理部門而言，在項目結題之前撥付資金又無法對項目產(chǎn)生有效約束，確實是不得已而為之;對于課題組而言，課題在研時無資金支持，何談績效，又何談績效管理。在財務管理層面，又容易導致“突擊花錢”的效果，而這恰恰也是預算績效管理亟待解決的問題。

4.人才培養(yǎng)納入績效難以考核

在地方科研項目的申報人中，地方高校和醫(yī)院占據(jù)了一定的比例。對于此類項目，做科研的目的可能更多地落腳于提高教師、醫(yī)師的專業(yè)知識和技能，進而帶來人才培養(yǎng)質量的提升。然而，人才培養(yǎng)質量的衡量應該是一個系統(tǒng)工作，無論是橫向上衡量指標的完整性、科學性還是縱向上衡量時間的長度要求，都不是一個科研項目能夠涵蓋的。故很難制定出與項目研究內容、項目資金量相匹配的人才培養(yǎng)質量指標或效益指標。

四、地方科研項目績效管理建議

在確定一個科學、可行的績效評價指標體系作為推進起點的基礎上，對地方科研項目績效管理提出如下管理建議：

1.績效管理

績效管理推動的首要任務是在“事前”階段申報績效目標，但科研項目種類繁多，績效評價指標的制定尚無成熟理論支持，同時課題負責人績效管理理念建立也需要時間。建議地方科技部門建立科研項目績效目標指標庫，對項目申報人給出具體、可操作的指標建議，同時明確必設指標，如以論文、著作、調研報告為主要成果的，必須設置相應的數(shù)量指標;如以科技能力創(chuàng)新、助推產(chǎn)業(yè)升級為主要目標的，必須設置相應的經(jīng)濟效益、社會效益指標。指標不求多，但一定要內容明確，可考核。

對于周期長的項目，引入“事中”監(jiān)控機制，做實項目研究過程的同時，為“事后”績效評價過程管理指標評價提供依據(jù)。

強調“事后”績效評價的結果應用?？冃гu價結果應作為項目調整、后續(xù)支持的重要依據(jù)，以及相關研發(fā)、管理人員和項目承擔單位、項目管理專業(yè)機構業(yè)績考核的參考依據(jù)。對績效評價優(yōu)秀的，在后續(xù)項目支持、表彰獎勵等工作中給予傾斜。在評定職稱、制定收入分配制度等工作中，應更加注重科研項目績效評價結果，不得簡單計算獲得科研項目的數(shù)量和經(jīng)費規(guī)模。

2.預算管理

將項目經(jīng)費嵌入信息化管理平臺[4]，項目負責人可隨時查看項目預算執(zhí)行情況和實施額度，體現(xiàn)出對項目經(jīng)費的可支配性。項目研究過程中，可根據(jù)需要，在預先申報的范圍內、在項目批復的額度內報賬，切實將資金支持與項目研究過程結合起來，為發(fā)揮資金的績效提供可行性。

若項目研究未達預期或進度滯后，同時資金使用率低又無正當理由的，應根據(jù)新《預算法》精神，對項目資金予以收回并統(tǒng)籌安排?？冃гu價的目的在于通過評價過程及結果應用，提升項目團隊的績效意識，進而提高科研項目的績效水平。本質上績效管理仍是預算管理的組成部分，若能通過預算管理盤活資金，提升資金的使用效率，不失為提高績效的直接手段。

[參考文獻]

[1]中共中央、國務院.中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見[Z].2018-09-01.

[2]國務院.國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知[Z].2018-07-24.

[3]科技部辦公廳.國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）[Z].2018-12-14.

[4]盛安琪，蔣和容，張潤澤，楊巖，李華.財政科研項目績效評價指標體系構建研究[J].中國管理信息化，2019，22（23）：107-109.

[5]程嘉祥，吳曉玫.高?？蒲薪?jīng)費投入使用績效問題研究[J].江蘇商論，2019（12）：88-90.

Abstract： With the promotion of the comprehensive implementation of budget performance management in China， relevant departments have put forward specific requirements for the performance evaluation of scientific research projects. However， the theoretical construction of scientific research project performance management is not yet mature. Most researches focus on reward and punishment methods， fund use and fund supervision， and researchers awareness of performance management has not yet been established. From the perspective of local scientific research project management， this paper analyzes the dilemma of scientific research project performance management in combination with the actual situation， and puts forward specific suggestions on the design of performance evaluation index system.

Key words： ?Local scientific research projects， Performance evaluation index system， Budget management