文 / 曹 剛

（作者系《中華人民共和國(guó)消防法》和《遼寧省消防條例》起草人之一、遼寧省自然科學(xué)技術(shù)成果獎(jiǎng)獲得者）

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)承接建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)已經(jīng)一年有余，度過(guò)了最初的適應(yīng)期，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收暫行規(guī)定》，即將于今年6 月1 日起施行，權(quán)責(zé)法定，對(duì)進(jìn)一步深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境將發(fā)揮更為積極的作用。

邊界的模糊與沖突

修訂后的《消防法》，改變了消防工作主要由應(yīng)急管理部門(mén)及其消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，建立了與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)分工負(fù)責(zé)共同實(shí)施的新格局。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收是賦權(quán)性權(quán)力，消防監(jiān)督是檢查性權(quán)力。分別對(duì)應(yīng)著行政許可權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，屬性上有著本質(zhì)區(qū)別，本可以劃分出清晰的權(quán)力邊界。

一個(gè)負(fù)責(zé)事前審批，對(duì)按照國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程，行使消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收，以及其他建設(shè)工程的消防驗(yàn)收備案的權(quán)力；另一個(gè)負(fù)責(zé)事后監(jiān)管，行使對(duì)單位遵守消防法律法規(guī)的情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力，其中建筑物的防火性能是檢查主要內(nèi)容之一。制度設(shè)計(jì)本意是各司其職，分工負(fù)責(zé)，提高效能，但是畢竟兩種公權(quán)力共同指向同一客體—建筑防火，權(quán)力調(diào)整轉(zhuǎn)換之際，難免出現(xiàn)權(quán)力邊界模糊甚至沖突的問(wèn)題。

一是變相重復(fù)行政許可

在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，已經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)消防驗(yàn)收合格或者予以備案的建筑，當(dāng)事人開(kāi)辦公眾聚集場(chǎng)所的，消防救援機(jī)構(gòu)仍要核查建筑總平面布局、平面布置、防火分區(qū)及防火分隔、安全疏散、內(nèi)外部裝修、消防水源、消防設(shè)施、器材及標(biāo)志、電氣線路等消防安全技術(shù)條件。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核查判定不合格的，可以責(zé)令限期改正、臨時(shí)查封，直至撤銷許可，并責(zé)令停止使用、營(yíng)業(yè)。

二是火災(zāi)隱患判定與消防驗(yàn)收的沖突

消防救援機(jī)構(gòu)判定重大火災(zāi)隱患，主要考慮總平面布置、防火分隔、安全疏散設(shè)施及滅火救援條件、消防給水及滅火設(shè)施、防煙排煙設(shè)施、消防供電、火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、消防安全管理和其他判定要素。判定依據(jù)雖然同為消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但適用方式存在明顯區(qū)別。消防救援機(jī)構(gòu)按照新修改《重大火災(zāi)隱患判定方法》，判定重大火災(zāi)隱患實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)溯及既往。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)按照《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收暫行規(guī)定》，進(jìn)行消防驗(yàn)收實(shí)行新標(biāo)準(zhǔn)不溯及既往。這種明顯區(qū)別，可能出現(xiàn)消防救援機(jī)構(gòu)通過(guò)判定重大火災(zāi)隱患，間接地否定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)消防驗(yàn)收合格結(jié)論的沖突。

三是消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能重疊

按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收暫行規(guī)定》，應(yīng)急管理部《消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)條件》以及公安部《社會(huì)消防技術(shù)服務(wù)管理規(guī)定》，消防救援機(jī)構(gòu)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)對(duì)消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)都有監(jiān)管職責(zé)和處罰權(quán)力。

四是施工現(xiàn)場(chǎng)消防監(jiān)督成為盲區(qū)

有的地方消防救援機(jī)構(gòu)提出，施工現(xiàn)場(chǎng)消防監(jiān)督原由消防建審科承擔(dān)，職責(zé)劃轉(zhuǎn)后應(yīng)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)；而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)則稱，《消防法》只規(guī)定了實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查，承擔(dān)施工現(xiàn)場(chǎng)消防監(jiān)督職責(zé)沒(méi)有法律依據(jù)。

五是事故倒查追責(zé)的尷尬

根據(jù)中央深化消防執(zhí)法改革意見(jiàn)，強(qiáng)化火災(zāi)事故倒查追責(zé)。對(duì)亡人和造成重大社會(huì)影響的火災(zāi)逐起組織調(diào)查，倒查工程建設(shè)等各方主體責(zé)任。同時(shí)嚴(yán)格追究屬地管理和部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。隨后，應(yīng)急管理部消防救援局提出開(kāi)展火災(zāi)延伸調(diào)查的指導(dǎo)意見(jiàn)?；馂?zāi)延伸調(diào)查由消防救援機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，調(diào)查內(nèi)容包括工程消防設(shè)計(jì)、圖紙審查、施工、驗(yàn)收和監(jiān)理等環(huán)節(jié)的工程建設(shè)責(zé)任以及政府部門(mén)監(jiān)管責(zé)任。對(duì)行業(yè)、部門(mén)和屬地政府存在消防安全監(jiān)督管理職責(zé)不落實(shí)的，消防救援機(jī)構(gòu)通過(guò)報(bào)告所屬政府或者其上級(jí)政府依法調(diào)查處理的方式，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)效果。按照《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)雖然有調(diào)查處理建設(shè)工程質(zhì)量事故職權(quán)，但是如何開(kāi)展與建設(shè)工程質(zhì)量有關(guān)的火災(zāi)事故倒查追責(zé)，仍然沒(méi)有定論。反而與建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)一道，成為火災(zāi)延伸調(diào)查對(duì)象。

原因分析

出現(xiàn)上述問(wèn)題的主要原因是配套法規(guī)不完善。職責(zé)劃轉(zhuǎn)之前，消防機(jī)構(gòu)從建設(shè)工程的事前審批到事后使用，實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督管理，對(duì)建設(shè)工程投入使用的監(jiān)督內(nèi)容與事前審批內(nèi)容基本相同，形成了審批和監(jiān)督都依據(jù)國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法模式。機(jī)構(gòu)改革方案和《消防法》調(diào)整了建設(shè)工程消防行政許可職責(zé)，但是監(jiān)督檢查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)力，沒(méi)有交給許可機(jī)關(guān)即住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)，仍由消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查，配套法規(guī)規(guī)章沒(méi)有及時(shí)做出響應(yīng)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收備案的程序沿用公安部的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，亟待制定新配套程序細(xì)則。

廓清邊界

權(quán)力界限模糊沖突，不但導(dǎo)致群眾無(wú)所適從，社會(huì)資源浪費(fèi)，執(zhí)法效能降低，損害政府公信力，而且增加公務(wù)人員履職風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)遵照黨的十九屆四中全會(huì)提出的完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的總體要求。堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強(qiáng)化權(quán)力制約。

一是樹(shù)立依法治國(guó)理念，科學(xué)施政

確保國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性，摒棄動(dòng)輒就溯及既往、朝令夕改的做法，維護(hù)公權(quán)力誠(chéng)信形象，減少資源浪費(fèi)。

二是抓緊清理相關(guān)規(guī)章文件

應(yīng)急管理部門(mén)修改《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》以及《重大火災(zāi)隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》等配套規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，兼顧住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)的意見(jiàn)，對(duì)可能出現(xiàn)職權(quán)交叉重疊甚至沖突的內(nèi)容，予以協(xié)調(diào)解決。對(duì)已經(jīng)消防驗(yàn)收合格或者予以備案的項(xiàng)目，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將消防監(jiān)督抽查以及公眾聚集場(chǎng)所核查重點(diǎn)放在確保建筑物及其消防設(shè)施保持完好有效狀態(tài)上，杜絕這邊審批合格，那邊關(guān)停整改的現(xiàn)象。

三是跨部門(mén)開(kāi)展火災(zāi)事故倒查追責(zé)

參照現(xiàn)行生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理機(jī)制，對(duì)于亡人和造成重大社會(huì)影響的火災(zāi)事故，組成事故調(diào)查組進(jìn)行倒查追責(zé)。應(yīng)急管理部門(mén)和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)共同參與，符合深化消防執(zhí)法改革意見(jiàn)。

四是建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)共享建筑平面圖、消防設(shè)施平面布置圖、消防設(shè)施系統(tǒng)圖等資料，消防救援機(jī)構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)的違反《行政許可法》《建筑法》的行為，亦要及時(shí)移交住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)查處?；馂?zāi)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)可能涉及工程建設(shè)責(zé)任的，及時(shí)通知住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)參加調(diào)查。

五是施工工地消防安全納入安全生產(chǎn)監(jiān)管

根據(jù)《建筑法》，施工現(xiàn)場(chǎng)安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)。建設(shè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)建筑安全生產(chǎn)的管理，并依法接受勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)建筑安全生產(chǎn)的指導(dǎo)和監(jiān)督。施工工地消防安全應(yīng)當(dāng)明確由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)監(jiān)管。

六是消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員歸由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)監(jiān)管

理由主要是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)從事活動(dòng)與建筑消防設(shè)施密切相關(guān)，主要受建設(shè)法律法規(guī)調(diào)整。

解決方案

提出上述建議，初衷是穩(wěn)妥推進(jìn)消防改革，避免大動(dòng)干戈傷筋動(dòng)骨。權(quán)力界限模糊沖突的終極解決方案，是將消防監(jiān)督職能一并劃轉(zhuǎn)給住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)。按照《建筑法》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)對(duì)建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。消防救援機(jī)構(gòu)作為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)適應(yīng)從“單一災(zāi)種”向“全災(zāi)種”轉(zhuǎn)變，滅火救援和其他應(yīng)急救援工作是主業(yè)，除火災(zāi)原因調(diào)查之外，消防監(jiān)督執(zhí)法主要內(nèi)容是建筑及其消防設(shè)施。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)劃轉(zhuǎn)，待運(yùn)行一段時(shí)間條件成熟的，將行政許可權(quán)和從事許可活動(dòng)監(jiān)督檢查權(quán)統(tǒng)一歸口到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)，具有可行性。