劉 瑋 江雅丹 劉 希

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙410125）

一、引言

隨著社會多元化的發(fā)展，民眾對經濟政治供給的需求日益上升，傳統(tǒng)的公共行政模式下的公共物品供給無法滿足社會需要，以追求績效、服務導向的“新公共管理”在各國政府之間掀起行政理念革新熱潮。這種改革思想強調“市場化”，即改變以往固定不變的由政府為主體提供社會服務的模式，將政府的某些項目以政府購買的形式承包給獨立于或半獨立于政府的社會組織一方。這一過程推動了政府角色由“服務生產者”到“服務購買者”的轉變，對精簡政府機構、減少行政成本、豐富服務模式和降低政府風險方面起到了積極作用。近年來，我國提出政府職能轉變的同時，也開始探索“政府購買社會服務”的實踐，并且逐漸拓展購買服務種類與領域，鼓勵社會力量承接服務項目，直接或間接地拉動了各種社會組織的興起以及發(fā)展，社會組織也在日益激烈的競爭中不斷的提升自身機構的辦事能力與服務水平，以愈來愈能夠適應社會公共需求。目前，我國社會組織的數量在不斷增加，截至2019年8月，入庫全國社會組織數據共835958個，其中民政部登記社會組織2283個。社會組織是社會建設的中堅，是社會管理必須重視和仰仗的力量，在推動社會領域的自律、自治，協調政府、民眾和社會各階層，潤滑社會關系等方面，發(fā)揮著難以替代的作用。

為了推進和加強社會組織建設和管理，學者們也對社會組織評估進行了一系列研究?！靶鹿补芾怼币詠恚l(fā)達國家對組織開始進行績效評估（Newcomer＆Brass，2016）［1］。傳統(tǒng)上大部分組織的績效評估主要是由組織的內部人員進行，另外一部分則分包給外部機構或人員（Carnochan et al.，2014）［2］。但是，內部人員的評估常常會帶有利益動機，導致評估結果缺乏公正性，于是，由第三方的外部機構或人員承擔的評估日益成為績效評估的主流。第三方評估是獨立于第一方（被評估對象）和第二方（服務對象）之外的與其兩方沒有隸屬關系、利益關系的另一方［3］。第三方評估可以為維護慈善事業(yè)的可信度做出貢獻，通過對評估機構、評估過程和評估的外部環(huán)境進行優(yōu)化，從而實現第三方評估的本土化［4］。學界就社會組織第三方評估做出了一系列的探索。有的學者重視實施評估實踐組織的合法性并提出對策：如潘旦和向德彩（2013）認為，社會組織要在社會事務工作中獲取合法性、杜絕其內部人員干預工作的可能性、避免政府的權利尋租的行為，需要第三方評估的介入，目前我國在第三方評估機制的建設方面存在缺失，應該從制度保障、信息公開、財務獨立和評估方法創(chuàng)新方面來補缺、完善［5］。高麗和徐選國（2019）在分析了上海評估案例的基礎上，提出要建立社會組織第三方評估多重合法性體系［6］。王光艷和楊頡（2018）通過分析和比較各種“第三方”評估，認為裁決型的第三方（司法判決）與評估型的第三方具有同質性，通過借鑒司法制度來構建理想的第三方評估制度［7］。

這些研究對于第三方評估比較有建設性但也使第三方評估陷入了一些發(fā)展瓶頸。而眾所周知，第三方評估的生命力在于獨立，其權威性建立在獨立性和專業(yè)性之上［8］，本文在衡量當下開展的第三方評估實踐基礎上，從評估過程中的獨立性建設提出有效的優(yōu)化路徑，彌補理論空缺，為社會組織發(fā)展提供一定的借鑒，推動我國評估工作的進一步開展。

二、社會組織第三方評估的邏輯起點

“第三方評估”起源于20世紀20年代的英美發(fā)達國家，為解“當局者迷”的困局，當時的政府選擇獨立于政府機構和服務對象之外的民間組織來評估政府績效。西方于1951年提出“社會服務”這一概念，探索社會服務績效評估辦法就成為其研究領域很重要的一部分。到了70年代，政府開始發(fā)揮其主動性向社會購買評估服務，相繼頒布了一系列制度維護評估機制，同時在建立評估與監(jiān)管機制過程中，進行了較具代表性的實踐。美國尼克松總統(tǒng)為促進公共組織績效評估的系統(tǒng)化和規(guī)范化頒布《聯邦政府生產率測定方案》（1973年）；福特總統(tǒng)為推行“成本-效益”分析工作成立了專門的機構；1976年科羅拉多州通過了第一個“日落法”以評估規(guī)章的有效性。英國于1979年在撒切爾夫人的帶領下實施“雷納評審”，在內閣辦公廳設立了一個專門的“效率工作組”，對中央政府的全部工作進行調研、考察與評價，在精簡政府機構、節(jié)省行政開支和提高工作效率方面做出了極大的貢獻，也為評估實踐提供了參考。在近百年的實踐與理論研究中，西方國家形成了一套比較成熟的第三方評估體系。

我國第三方評估發(fā)展，大致歷經了三個階段［9］：第一階段是在1986年之前，當時政府不重視從事評估工作的社會組織，這一時期被稱為“無第三方評估階段”。第二階段是1986至2004年，受政府指導的民間評估機構被允許存在，從“中國社會調查所”的設立開始，一批第三方評估機構如雨后春筍般開始建立并發(fā)展起來，可以把這段時期稱之為“半獨立第三方評估階段”。九十年代，中國政府發(fā)動了“萬人評政府”活動，這是一項以公眾主觀意見為評價指標的具有代表性的政府績效評估活動。在這次活動中，政府首先引入第三方評估機制，產生了一定的“先發(fā)”效應，也帶動了我國第三方評估的快速發(fā)展。第三階段是2004年至今，被稱作“獨立第三方評估階段”，這個時期的第三方評估趨于“機構化”，受民間支配的第三方評估機構逐漸建立起來并蓬勃發(fā)展，相應的制度保障也逐步建立起來。2010年12月，民政部制訂和出臺了《社會組織評估管理辦法》，設置了一套比較全面的社會組織評估標準模板，指導和規(guī)范了中國社會組織的評估工作；2015年，民政部再次出臺《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，要求探索建立社會組織第三方評估機制，并全面提升其規(guī)范化、標準化、信息化水平；2018年出臺《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》進一步確定了政府購買服務的評估體系。目前我國的第三方評估實踐呈現出了良好的發(fā)展態(tài)勢，促進了各級政府以及社會公眾對第三方評估的接受與社會認可，鼓勵了多種類型的社會組織機構的工作熱情，為社會組織積極參加社會評估活動、完善自身工作機制提供了動力。

三、社會組織第三方評估的實踐探索

2009年以來，政府購買社會組織服務日益成為一種趨勢，為了客觀、科學、公正地評價政府購買的成效，提高社會組織建設的規(guī)范性，增強社會組織自身公信力，促進社會組織發(fā)展有序性，政府通常會委托第三方機構對購買服務的完成情況和資金收支情況進行評估。專門從事社會組織和社會服務項目評估的第三方社會組織成為近兩年社會組織評估的主體。我國社會組織第三方評估模式是在實踐中形成和發(fā)展的，自2009年上海、深圳、北京等地區(qū)進行政府購買社會組織服務試點以來，為客觀、科學、公正地評價社會服務的成效，政府或項目需求方委托第三方對項目的完成情況和資金使用情況進行評估已成為服務過程中的重要環(huán)節(jié)。各地逐漸形成了“深圳模式”“上海模式”“廣州模式”等第三方評估模式，這些評估模式一方面成為我國社會組織第三方評估工作的導向，另一方面也推動了各地區(qū)評估工作形成自身的特色。如現代公益組織研究與評估中心（2010年在深圳市注冊），現代社會組織評估中心（2011年在東莞市注冊）及新力社會公益項目評估事務所（2011年在上海市注冊）等，均是專業(yè)從事社會組織項目及機構評估的第三方機構，這類評估主體主要接受政府購買社會服務項目及公益創(chuàng)投項目的評估活動。結合實際，廣州、深圳、上海、北京、長沙等地發(fā)展出了不同的評估模式（見表1）。

表1 第三方評估實踐

評估主體 評估周期 評估內容 評估結果深圳 第三方評估機構、評估委員會、復核委員會和專家組 結果評估依法登記和接受監(jiān)督、內部治理規(guī)范、業(yè)務活動能力、財務管理規(guī)范、信息公開規(guī)范5A等級上海 由購買方、服務對象及第三方組成，也可直接委托第三方機構中期評估和期末評估項目完成情況、服務滿意率、財務狀況、組織能力、人力資源、綜合效能優(yōu)秀、良好、合格、不合格北京 第三方組織評估 結果評估 基礎條件、組織建設、工作績效（自律與誠信建設）、社會評價 5A等級

綜上所述，社會組織第三方評估機制的中國化探索具有了一定的實踐經驗，其具體表現為：第一，多樣化的評估主體。當前的評估主體主要包括專家學者、專業(yè)公司和第三方社會組織，近幾年形成了各主體交叉的多樣化評估模式，但第三方評估日益成為主流，更有利于發(fā)揮評估過程中參與方的能動性以及提升具體工作實施的效率。第二，規(guī)范化的評估實施程序。在相關政策的支撐下，這有利于評估實踐工作的厘清，使評估過程更具條理、評估工作進行得更順利。第三，科學化的評估周期，有利于在遵循評估規(guī)律的前提下開展評估工作，全過程優(yōu)化評估實踐。第四，完善的評估內容，有利于全方位檢驗被評估對象，同時提升評估活動的專業(yè)性和評估結果的可信度。第五，公開的評估結果，有利于完善社會組織評估第三方監(jiān)督體系，以及鼓勵社會服務向更高的服務質量和水平邁進。

從當前的實踐情況以及研究情況來看，目前我國針對社會組織的發(fā)展，基本形成了以評促改、以評促建、評建結合的第三方評估體系，相關政府部門也出臺了一批政策激勵措施，強化了評估結果應用?？梢哉f社會組織評估對于社會組織積極發(fā)展具有極大的意義，并推動著評估工作的進一步開展。

四、社會組織第三方評估的三重困境

隨著政府購買社會組織服務的增量，我國社會組織第三方評估逐漸發(fā)展起來，但目前還處于探索階段，評估實踐初具規(guī)模，對推動社會組織“市場化競爭”和“服務水平升級”有一定的促進作用，但由于發(fā)展時間以及經驗積累等方面的受限，還存在著一些問題亟待解決。

1.評估立法保障不足

就目前我國的第三方評估的現狀來看，第三方評估在公共事務中運用廣泛，但其存在的合理性一直沒有得到國家法和行政法上的確立與認可，第三評估機構自身的法律地位、法律效力以及機構應承擔的法律責任都沒有被官方明確。盡管民政部已經制定了《社會組織評估管理辦法》（以下簡稱《辦法》），但《辦法》和地方執(zhí)行文件，僅停留在監(jiān)管層，對社會組織評估的評估方法、資金來源、管理狀況、結果有效性和評估主體對社會組織評估所承擔的義務等沒有明確定義，整個社會組織評估過程始終處于法律執(zhí)行的邊緣，故而使得處于這種尷尬地位的評估機構工作不暢。第三方評估組織由于自身定位不明確，話語權受限，夾在服務對象與接受評估對象之中，雖然一定程度上會參與及干預到這兩方的一些工作事務，但沒有足夠的合法地位支撐起來話語權，有時表現為行政化過強從而造成雙方關系僵化，使得評估活動的順利開展大受阻礙；同時，績效評估服務的購買方一般是政府，由于缺少立法依托，評估組織只是作為政府決策過程中一個普通影響因子，購買程序規(guī)范度低、購買活動評價和監(jiān)督體系不健全以及服務成本難控制等問題層出［10］，使評估結果的重要性很難體現，第三方評估活動的意義被弱化。

2.評估主體獨立身份受損

第三方評估非常明顯的優(yōu)勢就是其獨立性，即能夠在某種程度上對受評方和被服務方保持其客觀的態(tài)度，做出中肯的評價，并為更好、更全面的體制機制建設提供方法與參照路徑。我國目前最主要的“第三方評估”主體構成有兩種類型：一種是由來自不同大學的學者和專家組成的評估專家小組，另一種是專門從事第三方評估的社會機構。由于我國大多數的“第三方評估”活動是由政府發(fā)起和委托的，一方面參與評估活動的“高校評估團”組織零散，需要上層建筑提供組織支持，另一方面做專業(yè)評估的社會機構在本質上是屬于“社會組織”這一范疇，其法律地位認證需要得到政府的支持。但是，在我國的社會組織績效評估中，具有一定獨立性的外部評估人員在績效評估中并不能發(fā)揮全部的作用［11-13］。就宏觀層面來看，政府購買方與社會組織服務方的一些關系并沒有厘清，使評估過程中存在著購買過程不規(guī)范、權利歸屬不清、資金投入與期待效能不符、服務成果無法量定等問題。僅依靠兩方各執(zhí)一詞，無法對整個“購買—服務”過程進行評定，還容易導致服務對象損失的問題，又限制了評估組織的自主性、獨立性的培養(yǎng)。從資金支持方面考慮，在我國社會組織第三方評估的實踐活動中，評估平臺與機構目前仍然擺脫不了從“服務對象”方面獲得資金來源。盡管我國政府在2015年的《第三方評估機制指導意見》對于評估活動有明確的規(guī)定，評估機構與平臺不能收取被評估對象的費用，避免了“第二方”與“第三方”的利益羈絆，但除卻小部分的社會力量捐助資金，我國評估組織的資金來源依然是“被購買”經費，購買評估活動最大的買家就是評估機制中的重要 “一方”——政府，故而在這樣一個資金依賴的局面下，第三方評估的公正性就會毋庸置疑地產生偏差，甚至成為某一方的利益代表。

3.評估組織公信力缺失

所謂公信力，就是該組織（或機構）受社會大眾信任的程度，公信力不足問題，主要是由于該組織（或機構）自身存在的不足。第三方評估的公信力在一定程度上既決定著其評估結果是否具有代表意義（即評估是否有效），又能影響著社會組織第三方評估平臺和機構存在的意義，從而影響到社會組織第三方評估機制的建設進程。社會組織公信力水平一般體現在評估方法的專業(yè)程度和評估過程及結果的信息公開程度。首先，第三方評估是一個特別強調專業(yè)化、技術化的研究活動，要得到具有代表意義的評估成果需要結合實際情況，通過專業(yè)、科學的方法制定相適應的評估計劃、標準的評估過程的。而我國目前的實際情況，一是評估團的人員在評估中存在著自身資質不夠專業(yè)、評估主觀性偏差的影響，二是評估的指標體系大多運用的政府出臺的普適性模板，抑或是在此基礎上進行的小部分改良，無法體現被評估對象的特色性優(yōu)勢。另外，信息是評估活動開展的重要組成部分，是評估體系構建的重要資源，信息的公開化應該貫穿于社會組織第三方評估活動的始終。如果評估結果的公示化程度較低，不能及時得到社會大眾的監(jiān)督回饋，那么“評估——監(jiān)督——上升（被評估對象的自我改良）”的機制就會被中斷，希望通過第三方評估發(fā)現問題并促進社會組織發(fā)展的目的無法有效達成，開展第三方評估活動的意義也就不復存在。

五、社會組織第三方評估機制優(yōu)化路徑

1.合法性層面尋求立法保障

20世紀70年代，新制度主義被引入社會學組織領域［14］，其中一個非常重要的觀點是：要從合法性機制上完善組織存在的制度環(huán)境（例如法律制度、文化期待、社會觀念等被“廣為接受”的社會現實）。合法性是一個含義很廣的概念，在道德哲學層面講，它可以被理解成一個事物受社會公眾的支持和信任程度，從政治學的角度來說，一個事物的合法性取決于它是否被政府層面認同，較明顯的表現就是，是否采取立法的形式來維持這種認同。但就目前第三方評估介入社會評估的程度與現實需求明顯不符的狀況而言，政府應該在“社會組織第三方評估”的立法保障方面有更多的作為。一是政府應該出臺相關的法律，確立社會組織第三方評估的地位，使第三方評估機構成為享有一定的權力并承擔相應義務的法人實體，擴大第三方評估機構及其活動在社會公眾中的影響力。同時，積極創(chuàng)制地方社會組織評估法規(guī)，從立法層面規(guī)范實施主體、客體、范圍、程序、等級管理、經費落實等，有效解決資金保障、成果成效、信息收集等突出問題，通過構建更加健全的主體資質管理制度、評估信息公開制度、聲譽激勵制度、評估流程管理制度［15］，為促進社會組織評估可持續(xù)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。最后，要推進第三方評估機構在公共事務中的介入，政府可為其創(chuàng)造更多的機會，并且完善準入競爭機制，讓第三方評估機構有更多的實踐機會與成長機會。

2.獨立性層面追求辯證統(tǒng)一

第三方評估的產生于政府購買，其資金主要來源是政府在購買中支付給評估機構的費用，這決定了第三方評估機構對于政府方面有著不可避免的經濟依賴性。在試圖擺脫這種依賴性的路徑探索中，西方采取的是新建“社會力量資金支持”這一資金來源，建立一套比較完整的“第三方評估資金公益捐贈”體系，以擺脫對于政府提供資金的過度依賴。目前來說，國內評估組織的獨立性恰恰是第三方機構的致命短板，從我國的實際情況出發(fā)，比較適合的路徑是第三方評估組織要在獨立性與依賴性辯證統(tǒng)一的基礎上，既要保持對政府的依賴性，又應該具備一定的獨立性，這也是其區(qū)別于其他評估模式的最大優(yōu)勢。獨立性是保證評估公正的基礎，它要求第三方能夠脫離“第一方”“第二方”，站在一個比較獨立、客觀的角度對前兩方做出中肯的評價，從傳統(tǒng)的結果導向和過程導向的評估模式轉向整合主義導向的政府購買社會服務評估模式［16］［17］，使第三方評估組織更加具有全局化的獨立性。同時，依靠政府扶植一批專業(yè)性強、服務水平高的社會組織，建立起與之相配套的基礎設施保障和制度保障，是保證第三方評估機構的獨立性，建立完善的第三方評估體系的良好路徑。

3.公信力方面開拓全新局面

隨著社會組織第三方評估的發(fā)展，其最容易受到質疑的一點就是第三方機構評估的公信力，公信力不足甚至成為評估機制發(fā)展的瓶頸。針對目前的評估機構專業(yè)化水平不夠和評估結果公示化程度過低影響評估公信力的現狀，要從政府和評估機構自身出發(fā)。政府購買方可以提供的支持有：推進評估結果的普遍信息公開化，建立全國化的評估信息公開體系，并號召社會公眾發(fā)揮社會監(jiān)督作用；同時政府要為第三方評估機構展示工作績效提供平臺，以公示評估過程、擴大評估影響力、提高評估結果的“利用率”。另外，第三方評估評估機構要提高自身機構的專業(yè)化水平，從第三方評估機構的自身發(fā)展方面出發(fā)，建立培訓平臺引導發(fā)展、鼓勵發(fā)展，同時維持甚至提高第三方評估組織和評估人員的準入門檻，以更高要求挖掘評估人才。再加以組織參與培訓的方式提升評估人才素質，加強評估隊伍建設。培訓中要實現理論和實踐“兩手抓”，將學習和引進的先進理論和方法在實踐中積極修正，從而推動我國第三方評估方法的研究。