張靜

成都寬窄巷

一個(gè)好的城市要通過(guò)持續(xù)的有機(jī)更新，不斷優(yōu)化城市功能，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

近年來(lái)，中國(guó)城市經(jīng)歷了以成片改造為主的城市更新“1.0版本”，正在探索以有機(jī)更新為主的“2.0版本”。新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)對(duì)城市肌理的激活，人與社會(huì)多元關(guān)系的協(xié)同構(gòu)建、老城活化和人文共建……新形勢(shì)下，中國(guó)特色的城市有機(jī)更新多元路徑正在形成。

城市有機(jī)更新中的經(jīng)濟(jì)意義和目標(biāo)是什么？如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)？多元化的共建共治共享模式如何在城市有機(jī)更新中發(fā)揮作用？本刊記者近期就此專(zhuān)訪了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原主任、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員、城市更新研究中心主任秦虹。

有效的城市更新是空間、產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)的同步更新

《瞭望東方周刊》：國(guó)內(nèi)城市更新主要經(jīng)歷了幾個(gè)階段，每個(gè)階段分別有什么特點(diǎn)？

秦虹：我國(guó)由于東中西部城市發(fā)展很不平衡，目前從全國(guó)范圍看，城市美化、拆除重建、保護(hù)更新這幾種方式都同時(shí)存在。但在不同時(shí)期也有一些變化，如在改革開(kāi)放頭20年，各城市均處于擴(kuò)張時(shí)期，城市發(fā)展以擴(kuò)張新建為主，當(dāng)時(shí)城市更新被稱(chēng)為舊城改造，其本特點(diǎn)是“拆一建多”“退二進(jìn)三”的大規(guī)模推倒重建。這種方式雖然使城市空間職能結(jié)構(gòu)、環(huán)境等問(wèn)題得到一些改善，但也產(chǎn)生大量負(fù)面影響，如城市肌理被破壞，保護(hù)建筑遭毀壞，城市文脈被切斷，城市特色消失等。

20世紀(jì)90年代后，吳良鏞教授通過(guò)思考北京舊城改造的實(shí)踐提出城市有機(jī)更新理論。他提出，無(wú)論從城市到建筑，還是從整體到局部，城市都如同生物體一樣是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的整體。有機(jī)更新概念的提出大大提升了舊城改造的理念，它要求城市建設(shè)應(yīng)遵從城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，在城市文化和肌理的保護(hù)中提升建設(shè)品質(zhì)，盡可能保留城市原有的道路、建筑及風(fēng)格，但通過(guò)更新提升其質(zhì)量和功能。如當(dāng)年北京的菊兒胡同，近些年成都的寬窄巷子、廣州的永慶坊等都是有機(jī)更新的典型案例。

有機(jī)更新做起來(lái)特別難，因?yàn)橥顿Y成本很大，回收周期很長(zhǎng)，有的居住類(lèi)項(xiàng)目如保持原功能，在財(cái)務(wù)上幾乎無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)地方來(lái)講，推倒重建反而是能快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的。所以過(guò)去的30年里，城市有機(jī)更新理論只是在部分歷史文化城市的保護(hù)中得到小規(guī)模運(yùn)用，而大部分城市，依然走在大拆大建的老路上。

秦虹

目前，我國(guó)的城市更新從粉刷外墻式的環(huán)境整治、到大規(guī)模拆除重建、再到點(diǎn)狀或片狀的有機(jī)更新這幾種方式其實(shí)是并存的，只是過(guò)去所有城市幾乎都是“拆”為主、“改”為輔、“留”極少，現(xiàn)在北上廣等城市已變?yōu)椤傲簟薄案摹薄安稹辈⒋婺Ｊ?，有機(jī)更新的理念逐步被城市政府所接受。

《瞭望東方周刊》：政府接受了新觀念，城市更新進(jìn)入新階段，這個(gè)“新”的特點(diǎn)體現(xiàn)在哪幾個(gè)方面？

秦虹：一是注入新內(nèi)容，目前我國(guó)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)雙升級(jí)的發(fā)展階段，因?yàn)槌鞘械脑锌臻g是服務(wù)于舊產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的，所以有效的城市更新必須是空間、產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)同步更新。如大量城市第二產(chǎn)業(yè)在退出，那么就出現(xiàn)了原工廠、倉(cāng)庫(kù)變成了寫(xiě)字樓或商場(chǎng)，原來(lái)的鐵路、碼頭更新為城市公園，原來(lái)的辦公樓或招待所變成了租賃式公寓等。

二是重視新傳承，注重城市歷史的傳承和文脈的延續(xù)。在更新的同時(shí)又能帶給人們新的精神、文化、休閑體驗(yàn)，舊空間變成了城市的“新名片”，例如，上海田子坊、北京南鑼鼓巷、成都寬窄巷子等。

三是滿足新需求，如2019年中央提出全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行城市老舊小區(qū)改造，要對(duì)17萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)進(jìn)行有機(jī)更新，更新內(nèi)容包括加裝電梯、增加停車(chē)位、更換管線、添加養(yǎng)老設(shè)施等等，目標(biāo)都是滿足人們對(duì)居住產(chǎn)生的新需求。無(wú)論住宅還是其他建筑，城市內(nèi)的舊建筑客觀上都存在著與新時(shí)代、新需求相關(guān)的提升空間。

2019年5月21日，浙江省湖州市吳興區(qū)改造升級(jí)后的歷史文化街區(qū)“小西街眾創(chuàng)空間”（ 黃宗治/ 攝）

四是采用新方式，這包括城市更新采用先進(jìn)科技，將舊建筑與新功能、新形象有機(jī)地結(jié)合在一起，也包括城市更新的融資方式不再是全靠政府資金（含賣(mài)地資金），而是通過(guò)引入股權(quán)基金和資產(chǎn)證券化的方式，有更多機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。

五是呈現(xiàn)新趨勢(shì)，按照有機(jī)更新的理念，今后城市更新將會(huì)呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)：主導(dǎo)者多元化，政企合作方式會(huì)越來(lái)越多，這樣可能更好地兼顧公共利益和商業(yè)利益，有利于資源優(yōu)化重組;內(nèi)涵多元化，既有建筑原用途轉(zhuǎn)換的更新，也有在建筑原用途不變基礎(chǔ)上的功能提升;外延多元化，既有單體建筑的更新，如寫(xiě)字樓等，也有社區(qū)、片區(qū)的更新，主要是歷史街區(qū)改造、文化創(chuàng)意園區(qū)等，如上海新天地、南京1912街區(qū)、北京萊錦創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、上海1933老場(chǎng)坊等。

城市更新實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)升值

《瞭望東方周刊》：近年來(lái)，中國(guó)城市更新的力度和速度都在迅速增加，已經(jīng)成為一個(gè)新的“風(fēng)口”，城市更新究竟能夠?qū)崿F(xiàn)怎樣的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)呢？

秦虹：城市更新的目標(biāo)應(yīng)與城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)高度一致，主要包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，讓城市更有活力;社會(huì)目標(biāo)，讓社會(huì)更加和諧;環(huán)境目標(biāo)，讓城市環(huán)境更可持續(xù)。

城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要很多方面支持，如要有一個(gè)具有靈活前瞻性的規(guī)劃、出臺(tái)輔助民生的政策、良好的金融及監(jiān)管體制等，但在空間更新的實(shí)操層面如何才能取得成功呢？通過(guò)大量調(diào)研和國(guó)外考察，我認(rèn)為最重要的有四個(gè)路徑：科技為力、產(chǎn)業(yè)為核、設(shè)計(jì)為美、資管為要。

成功的城市更新必須通過(guò)資產(chǎn)管理創(chuàng)造城市的價(jià)值，所以城市更新從經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)說(shuō)，其實(shí)是城市資產(chǎn)的更新和升值。通過(guò)資產(chǎn)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)城市更新的經(jīng)濟(jì)增值，使城市更新不單是一種物質(zhì)改造，而是被賦予了管理的能效。

《瞭望東方周刊》：國(guó)內(nèi)外有哪些通過(guò)產(chǎn)業(yè)迭代賦能城市更新的典型例子？

秦虹：國(guó)際視野來(lái)看，倫敦金絲雀碼頭從港口變身新型CBD，法國(guó)南特市從典型工業(yè)城市變身為著名的旅游城市，美國(guó)的芝加哥等工業(yè)大城市創(chuàng)造了“銹帶復(fù)興”等等，無(wú)一不是通過(guò)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級(jí)從衰退的困境中實(shí)現(xiàn)再繁榮。

我國(guó)一些大城市在更新中也特別注重與產(chǎn)業(yè)同步升級(jí)，如，北京首鋼園區(qū)是目前北京最大的更新項(xiàng)目，過(guò)去首鋼是北京工業(yè)的一張名片，2005年搬遷之后，“新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)”建設(shè)以跨界融合創(chuàng)新為鮮明特色的新一代高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)劃定位是建設(shè)體育+、數(shù)字智能、文化創(chuàng)意三個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，消費(fèi)升級(jí)、智慧場(chǎng)景、綠色金融服務(wù)三個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)和首鋼國(guó)際人才社區(qū)，形成“三產(chǎn)三態(tài)一社區(qū)”的產(chǎn)業(yè)體系，新首鋼區(qū)會(huì)成為北京的一張新名片。

再如，今年雖有疫情影響，但2月20日上海徐匯區(qū)出讓了一塊土地，創(chuàng)下了310.5億元的全國(guó)總價(jià)新高。這個(gè)項(xiàng)目的價(jià)值在于其功能定位，徐匯區(qū)原本第三產(chǎn)業(yè)就很發(fā)達(dá)，這個(gè)項(xiàng)目將打造集商務(wù)、商業(yè)、居住、休閑、文化、生態(tài)等功能為一體的中央活動(dòng)區(qū)，實(shí)現(xiàn)“人工智能（AI）+藝術(shù)（ART）”雙A戰(zhàn)略，預(yù)計(jì)將吸引金融從業(yè)人員10萬(wàn)人，提供就業(yè)崗位16萬(wàn)個(gè)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到每年700億元以上?？梢灶A(yù)計(jì)，這個(gè)項(xiàng)目通過(guò)產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)的升級(jí)將使其成為全國(guó)最前沿、最新潮的科技文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚地之一。

問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民

《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在很多城市都成立了城市更新辦公室等專(zhuān)門(mén)部門(mén)，在城市更新工作中，政府和企業(yè)各自扮演的角色是什么？

秦虹：每當(dāng)某項(xiàng)事務(wù)涉及多方利益時(shí)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)非常重要，毫無(wú)疑問(wèn)城市更新就屬于此類(lèi)。如美國(guó)1950年時(shí)城市化率達(dá)到60%，城市更新任務(wù)加重，在1957年波士頓成立了城市重建局，負(fù)責(zé)城市更新與發(fā)展管理，承擔(dān)了資金籌措、計(jì)劃制定、業(yè)務(wù)管理到多方協(xié)調(diào)的不同職能和事務(wù)。我國(guó)2019年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)核心城市的城鎮(zhèn)化率已達(dá)80%甚至更高，城市已進(jìn)入存量更新為主的發(fā)展階段，上海、深圳等地順勢(shì)而為，成立了專(zhuān)門(mén)的城市更新管理部門(mén)，政府這樣的安排對(duì)引導(dǎo)當(dāng)?shù)爻鞘懈掠泻艽蟮姆e極作用。

政府在城市更新中的作用主要是依據(jù)城市更新的規(guī)律，制定相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整原來(lái)的規(guī)劃指標(biāo)、設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、出臺(tái)特定的支持性經(jīng)濟(jì)政策等。新規(guī)對(duì)于我國(guó)城市尤為重要，因?yàn)榇饲皵U(kuò)張式發(fā)展了幾十年，目前幾乎所有的管理規(guī)定都是針對(duì)新建建筑的。比如在不拆除重建的條件下，更新后的建筑按什么標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收？這些都需要有專(zhuān)門(mén)的對(duì)策和規(guī)定。

企業(yè)在城市更新中主要發(fā)揮實(shí)施主體的作用，有的項(xiàng)目福利色彩很重，政府投入為主，企業(yè)只是參與建設(shè);有的項(xiàng)目采用市場(chǎng)化運(yùn)作，則企業(yè)承擔(dān)了從設(shè)計(jì)、融資、拿項(xiàng)目、建設(shè)、招商、運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，實(shí)際是全方位的實(shí)施主體。需要提醒的是，城市更新涉及政府、企業(yè)（包括原產(chǎn)權(quán)人和新產(chǎn)權(quán)人）、市民多方利益，企業(yè)這個(gè)實(shí)施主體必須協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，不能單純謀利。

《瞭望東方周刊》：城市更新最初由政府主導(dǎo)，逐漸擴(kuò)充到市場(chǎng)介入，最后是多方主體共同參與。多方主體共同參與的理想模式是怎樣的？怎樣實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)效益？

秦虹：在實(shí)施主體方面，歐美國(guó)家基本經(jīng)歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門(mén)和社區(qū)等地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開(kāi)發(fā)的過(guò)程。近幾十年來(lái)，伴隨“以人為本”理念提出，城市更新更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，通過(guò)開(kāi)展社區(qū)規(guī)劃，實(shí)施社區(qū)復(fù)興。

歐美與我們國(guó)情不同，但城市更新的一般規(guī)律有相似之處。在以人為本的核心理念下，我們的城市更新從單純的物質(zhì)更新發(fā)展到基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多元層面的綜合更新。

城市更新的社會(huì)目標(biāo)是通過(guò)更新復(fù)興鄰里網(wǎng)絡(luò)、保護(hù)和延續(xù)城市歷史文脈、推進(jìn)公共資源的共享共治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧包容發(fā)展。

社區(qū)民眾參與城市更新非常重要。公共資源和公共服務(wù)的提供除了需要“自上而下”的規(guī)劃外，居民在組織和管理層面的參與、自治也是保證居民能夠切實(shí)獲得公共服務(wù)，共享更新成果，激發(fā)社會(huì)活力的有效途徑。通過(guò)優(yōu)化居住、就業(yè)的土地利用，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，梳理公共開(kāi)放空間，營(yíng)造可達(dá)性強(qiáng)、服務(wù)匹配、功能復(fù)合、開(kāi)放安全的宜居社區(qū)。在提供機(jī)制上，圍繞城市更新計(jì)劃項(xiàng)目，借助區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃、建設(shè)方案、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)，以廣泛的公眾參與為基礎(chǔ)，問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民往往會(huì)取得更好的效果。畢竟，城市發(fā)展的目的就是讓人民的生活更美好。