高一飛

(西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心，重慶401120)

引 言

2018年3月，我國頒布了《中華人民共和國憲法(修正案)》以及《中華人民共和國監(jiān)察法》，正式設立了國家監(jiān)察委員會(與紀委相對應，簡稱“監(jiān)委”，二者合稱“紀委監(jiān)委”)。這一改革使得檢察機關職務犯罪偵查權轉隸至監(jiān)委，形成了監(jiān)委對公職人員監(jiān)督的全覆蓋。

但是，這次職務犯罪偵查權轉隸并不徹底，檢察機關仍然保留了部分偵查權。2018年10月26日修訂的《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定:“檢察機關可以依照法律規(guī)定對有關刑事案件行使偵查權?！蓖瑫r修訂的《刑事訴訟法》第十九條規(guī)定:“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！边@一條規(guī)定了檢察機關的兩種偵查權，朱孝清檢察長稱之為“保留的職務犯罪偵查權”，前一部分是司法職務犯罪偵查權，后一部分可稱為“機動偵查權”[1]。對第一種偵查權，李奮飛教授也稱之為“新”自偵權[2]，本文稱其為“司法職務犯罪偵查權”。2018年《刑事訴訟法》頒布后，最高人民檢察院隨即于2018年11月24日出臺了《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《若干問題規(guī)定》)，對檢察機關行使14種司法職務犯罪立案偵查權的管轄制度、具體程序、偵查監(jiān)督等問題進行了詳細規(guī)定。

根據(jù)以上立法和司法解釋，司法職務犯罪偵查權主要有四個特點:一是針對的犯罪應當是檢察機關在對訴訟活動實行法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的。二是偵查對象只能是司法工作人員，即負有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員。三是涉案領域固定，即司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。對司法工作人員在非司法工作中犯濫用職權罪、玩忽職守罪的案件，檢察機關無權偵查，應當由監(jiān)察機關依法調查處置;而檢察機關立案偵查的濫用職權案件和玩忽職守案件應當限于司法工作人員濫用職權、玩忽職守。四是司法職務犯罪偵查權的行使程序特殊。在此類案件的具體辦理過程中，由設區(qū)的市級人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查。辦案人員認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當由相應的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定。此外，檢察機關擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報上一級人民檢察院審查批準。

在檢察機關大部分職務犯罪偵查權已經轉隸之后，仍然保留其司法人員職務犯罪偵查權，得到了很多人的支持:檢察機關偵查權是檢察機關法律監(jiān)督的保障，能夠增強法律監(jiān)督的權威性和實效性，沒有偵查權作為后盾的法律監(jiān)督必然是軟弱無力的[3];職務犯罪偵查權轉隸后，檢察機關要樹立法律監(jiān)督機關的權威，需要從憲法法律中找到有力依據(jù)[4]。但筆者認為，保留的司法職務犯罪偵查權并不能改變監(jiān)督無力的現(xiàn)狀，檢察機關行使司法人員職務犯罪偵查權也沒有監(jiān)委行使這一權力所具有的獨到優(yōu)勢。頂層設計者應當正視檢察機關行使司法職務偵查權的局限，將司法職務犯罪偵查權也轉隸至監(jiān)委。

一、主張保留檢察機關司法職務犯罪偵查權的理由

在中國學術界，保留檢察機關司法職務犯罪偵查權的理由有兩條:

第一，認為只有保留偵查權才能讓檢察機關法律監(jiān)督堅強有力，同樣，只有保留司法人員職務犯罪偵查權才能讓檢察機關對其他司法機關的訴訟監(jiān)督更有效力。

檢察偵查權的維護者們認為，檢察偵查權能增強檢察監(jiān)督的剛性，檢察機關的法律監(jiān)督若沒有職務犯罪偵查權的保駕護航，其法律監(jiān)督必然是軟弱的、蒼白無力的，憲法規(guī)定的這種法律監(jiān)督也就形同虛設了[5]。保障法律正確實施，就必須依靠偵查權的行使。[6]這是從保障檢察機關廣義法律監(jiān)督權的角度主張檢察機關整體上應當擁有偵查權。

同樣，主張保留檢察機關司法職務犯罪偵查權的人也認為，這一權力為檢察機關履行訴訟監(jiān)督職能并實現(xiàn)訴訟監(jiān)督的目的提供了有力支撐。他們認為，在訴訟監(jiān)督上，如果檢察機關不能對司法職務犯罪偵查，僅提出糾正意見，就會缺乏剛性支撐，難以落實檢察機關法律監(jiān)督職責，不能夠保證司法公正[7]。通過“職務犯罪偵查權”，可以促進“糾正違誤”的落實[8]。檢察機關向其他司法機關提出糾正違法通知書、建議書形式的訴訟監(jiān)督是柔性監(jiān)督，并不會直接產生實體效果，這便是檢察機關的“軟骨病”，對司法職務犯罪進行偵查，行使“求刑權”，效果就會截然不同[9]。最后這種說法更是直接表達了偵查權背后對被監(jiān)督的司法人員進行刑罰威懾的意義。一言以蔽之，保留司法職務犯罪偵查權的鼓吹者認為，司法職務犯罪偵查權，讓訴訟監(jiān)督長出了牙齒，有助于充分發(fā)揮好訴訟監(jiān)督效果。

第二，保留檢察機關司法職務犯罪偵查權的另一條理由是，檢察機關在政治體制和司法體制中的地位決定了其應當擁有偵查權。

關于檢察機關能否保留職務犯罪偵查權問題，早在1999年就有人提出了全面的質疑，認為應當廢除檢察機關職務犯罪偵查權。其理由是:職務犯罪偵查權運行方式不符合刑事訴訟分工負責、互相制約的原則，缺少應有的監(jiān)督制約;區(qū)分公職人員犯罪與普通公民犯罪既無必要也不符合平等對待原則;公安機關人員擁有豐富的辦案經驗，且偵查裝備精良，偵查技術先進，在打擊犯罪的力度上不弱于檢察機關[10]。

但保留論認為，檢察機關保留職務犯罪偵查權有其合理性[11]。第一，職務犯罪主要發(fā)生在國家行政機關工作人員之中，因此由行政機關行使不合適，而應當由獨立于行政機關、專門負責法律監(jiān)督的檢察機關行使。第二，職務犯罪偵查是法律監(jiān)督的一種方式，在本質上是用法律監(jiān)督權確保國家公職人員職務活動的合法性。第三，符合國際規(guī)則。根據(jù)1990年聯(lián)合國《關于檢察官作用的準則》第15條規(guī)定，檢察機關有權行使職務犯罪偵查權，世界上多數(shù)國家檢察機關也有偵查權。第四，是公訴職能的當然要求。檢察機關的基本職能是追訴犯罪，它應該享有偵查權。

檢察機關偵查權保留論者往往以國外檢察機關擁有偵查權作為例證。他們引用國外資料論證后認為，各國檢察機關都在不同程度上擁有偵查權[12]。美國檢察官是司法部下屬的官員，負責對違反法律的指控進行調查和起訴，表現(xiàn)在三個方面:一是由檢察官領導或協(xié)同執(zhí)法人員偵查;二是檢察官直接偵查官員腐敗案件;三是特別檢察官或獨立檢察官進行偵查[13]。根據(jù)德國《刑事訴訟法》第160條規(guī)定，檢察官應當偵查犯罪嫌疑人有罪以及無罪情形。為了保障德國檢察官更好地履行偵查權，德國《刑事訴訟法》第161條賦予了其他公共機關配合檢察官偵查的義務。德國《法院組織法》第152條第1款規(guī)定:“檢察官的輔助人員有義務執(zhí)行地區(qū)檢察官以及上級檢察機關的命令?！比毡拘淌略V訟是典型的檢察引導偵查模式，檢察官擁有廣泛的偵查權。根據(jù)《日本刑事訴訟法》第191條以及第193條的規(guī)定，日本的每個檢察官都可以自己的名義行使偵查權，可以親自偵查或者指揮司法警察輔助偵查。域外的檢察機關確實可以有偵查權，但是，域外檢察機關偵查權都有其存在的原因和條件。

在我看來，以上兩個理由都不足以成為我國檢察機關應當行使司法職務犯罪偵查權的根據(jù)。

二、檢察機關行使司法職務犯罪偵查權的局限

檢察機關行使司法職務犯罪偵查權違背了正當程序，實現(xiàn)不了助力訴訟監(jiān)督的初衷，也有違訴訟效率。

(一)無法解決自偵自捕自訴自我監(jiān)督的難題

檢察機關行使司法職務犯罪偵查權的最大障礙是它無法解決自偵自捕自訴自我監(jiān)督的問題。檢察機關集職務犯罪偵查權、批準逮捕權以及提起公訴權于一身，嚴重掣肘了其相互之間的制約預期，容易迫使裁判權就范于有罪認定[14]。檢察機關絕大部分職務犯罪偵查權轉隸至監(jiān)察機關，解決了檢察機關集多項權力于一身的問題。

但是檢察機關保留14種職務犯罪案件的偵查權，又回到了自我監(jiān)督悖論的怪圈。無論是全部職務犯罪偵查權，還是14種司法職務犯罪偵查權，都避免不了檢察機關集偵、捕、訴于一身的詬病。捕訴一體化改革，使檢察機關的權力更加集中，更加強調捕訴結合，批捕與提起公訴之間的制約功能大大降低。檢察機關同時行使偵查權、批捕權、提起公訴權，雖然有些權力分別由檢察機關不同部門行使，但所有權力部門都隸屬于檢察機關，在檢察一體化的情況下，它必須面對權力過于集中的質疑。

檢察機關行使偵查權不符合權力分開與制約的基本要求。中央紀委的同志也認為:“偵查權和批捕權混在一起，實際上把法律監(jiān)督和執(zhí)行權都統(tǒng)一起來了，既是運動員又是裁判員?！盵15]對此，檢察機關曾經出臺過應對性措施，一是從2003年起建立人民監(jiān)督員制度，通過人民監(jiān)督員監(jiān)督自己偵查的職務犯罪案件，但是，這種讓人民監(jiān)督員監(jiān)督偵查的做法違背了偵查規(guī)律，在世界上也沒有先例[16]。實際上達不到權力制約與監(jiān)督的目的。二是將職務犯罪案件審查逮捕決定權“上提一級”。2009年9月2日，最高人民檢察院實施了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》，這項改革旨在強化檢察機關自身監(jiān)督制約。如果說原來同一檢察機關的批捕部門對職務犯罪偵查部門批捕，是“弟弟監(jiān)督哥哥”(因為職務犯罪偵查部門比批捕部門在行政職級上高半級)，那么，上提一級則是“父親監(jiān)督兒子”(上級監(jiān)督下級)。前者固然監(jiān)督軟弱，后者仍然缺少監(jiān)督動力，因為在檢察一體化的前提下，上下級之間仍然是利益共同體，仍然是一種維護角度的內部監(jiān)督，與現(xiàn)代世界各國強調偵查外部監(jiān)督的大趨勢不符，與偵查監(jiān)督中立化、司法化的司法規(guī)律相悖。

而在司法職務犯罪偵查權的行使中，這種權宜的、有限的內部監(jiān)督措施也已經被放棄了，檢察機關廢止了批捕上提一級的特殊內部監(jiān)督措施?！度舾蓡栴}規(guī)定》明確要求:人民檢察院辦理14種犯罪案件，不再適用立案決定報上一級人民檢察院備案即逮捕上提一級的規(guī)定。理由是“此類案件的犯罪線索主要是基層檢察院在對同級公安機關、審判機關、刑罰執(zhí)行機關的訴訟活動實行法律監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)的，《若干問題規(guī)定》已經明確了基層檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索應當由市級檢察院決定立案偵查，決定權已經上提一級，再報上級檢察機關備案已無必要”[17]。還有一個可能的原因是:檢察機關目前正在推進捕訴合一改革，若逮捕權上提一級，審查起訴的單位也自然上調一級，將擾亂正常的內部分級訴訟程序。這樣，司法職務犯罪偵查權、批捕、偵查監(jiān)督、起訴四大權力都集中于同一級檢察院。

檢察機關司法職務犯罪偵查權無法跳脫自偵自捕自訴自我監(jiān)督的窠臼，這類案件的辦理質量和效果都令人擔憂。

(二)檢察機關偵查權應當以存在第三方監(jiān)督為條件

如前所述，國外檢察機關擁有偵查權是很多同志主張保留司法職務犯罪偵查權的基礎性理由。但是，我們應當看到的是，雖然國外檢察機關普遍享有偵查權，但是德國、日本檢察機關并不具體行使偵查權，而只是對偵查權進行指揮和引導。在德國，偵查程序是在為檢察機關決定是否應提起公訴時所做的準備工作，由檢察官主導[18]。但是實踐中，卻是警察常常自主地將偵查程序進行到底，然后才向檢察院移送偵查結果，檢察機關并不進行偵查[19]。臺灣林山田教授也指出:“檢察機關實質上只是控訴機關，而非偵查機關，在刑事偵查中，檢察機關只是名義上擔當偵查活動的指揮調度，而實際上卻只是對警察工作進行法律監(jiān)督或對案件進行過濾而已，實無偵查功能。”[20]從德日司法實踐來看，檢察機關擁有的只是名義上的偵查權，警察機關才是實際行使偵查權的機關。

美國檢察機關確實具有賄賂案件的偵查權，但是其存在的前提是:檢察機關的偵查權應當要接受司法監(jiān)督，檢察機關不應當擁有無第三方監(jiān)督的偵查權[21]。我國檢察機關享有職務犯罪偵查權也并無體制上的根本障礙。但問題的關鍵在于，如果檢察機關自己進行職務犯罪偵查，由誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”呢?

無第三方監(jiān)督的偵查模式導致檢察偵查權缺乏制約，容易誘發(fā)執(zhí)法不嚴、司法不公、侵犯人權等問題。這樣一種超職權的偵查權，違背了權力制約的規(guī)律。因此，在偵查的司法審查權確立之前，即在法院擁有批捕權和偵查監(jiān)督權的體制確立之前，檢察機關的司法職務犯罪偵查權轉移給監(jiān)委，監(jiān)委調查、檢察起訴，將調查權與起訴權由不同機關分擔，符合權力公開與制約的要求。

(三)偵查權讓“訴訟監(jiān)督更有力”是一種虛幻的想象

如前所述，“訴訟監(jiān)督更有力”是保留檢察機關司法職務犯罪偵查權最重要的理由。為了論證其實踐效果，有人甚至從孫小果一案的查辦中得出結論:認為司法職務犯罪偵查權“為檢察機關的訴訟監(jiān)督賦予了力量更強、效果更好、影響更大的保障”?！霸跈C構設置、職能連接、線索發(fā)現(xiàn)、證據(jù)搜集等方面就有明顯的便利?！盵22]持這種觀點的人還通過已經查辦的司法職務犯罪數(shù)量來說明這個問題。他指出，已經有19人因涉嫌職務犯罪被查，其中紀委監(jiān)委立案調查13人，檢察機關立案偵查6人，并已經將上述涉嫌徇私舞弊減刑犯罪的被告人移送審查起訴。說明檢察機關是“在反腐敗斗爭特殊領域、發(fā)揮特殊作用的一支重要力量”。但我們應當看到的是，這一成績，正是在監(jiān)委已經走入正軌的大背景下出現(xiàn)的一個特殊情況。過去長期以來，孫小果這樣的案件沒有進展，恰恰證明了檢察機關在偵查司法職務犯罪上的軟弱無力。沒有監(jiān)委的調查，就沒有孫小果案的進展，沒有紀委監(jiān)委立案調查13人，也可能就沒有檢察機關立案偵查6人的情況發(fā)生。

從邏輯上來看，訴訟監(jiān)督并不一定要以自身具有偵查權作為發(fā)揮其作用的手段。如果認為程序違法的糾正要以查處犯罪為后盾，照此邏輯，稅務機關進行稅務稽查應當有稅務犯罪偵查權、工商局進行工商稽查應當有工商領域犯罪偵查權、網(wǎng)絡信息辦公室進行網(wǎng)絡監(jiān)督應當有網(wǎng)絡犯罪偵查權。但實際上，上述監(jiān)督機關都不具備偵查權。檢察機關在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)線索，可以立即移送監(jiān)委，但不一定要直接偵查。

司法職務犯罪偵查權本質上仍是偵查權，只不過是一種特殊類型的偵查權。而偵查權與行政權是一致的，對于案件管轄的劃分與法律監(jiān)督并無直接關系[23]。從根本上講，偵查權這一國家權力究竟交由哪些國家機關行使，只是為了有效完成刑事訴訟任務而在立法上所作的管轄選擇與優(yōu)化分工[24]。將糾正違法和日常監(jiān)督與偵查權生硬地綁在一起，認為沒有偵查權作后盾就沒有有力的訴訟監(jiān)督，無法解釋權力運行體制中的其他執(zhí)法權和監(jiān)督權并沒有附加偵查權的現(xiàn)象，因而是一種虛幻而不合邏輯的想象。

(四)檢察機關行使司法職務犯罪偵查權存在現(xiàn)實困難

目前，由檢察機關行使司法職務犯罪偵查權還存在現(xiàn)實困難。反貪、反瀆等部門、人員轉隸后，為保證偵查權的有效行使，檢察機關內部必須重新配備偵查人員和偵查設備。由于偵查工作的封閉性以及技術高要求性，檢察機關必然要對偵查部門投入大量的資源。但是，目前檢察機關在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法人員職務犯罪并不多。檢察機關根據(jù)2018年10月26日修改后的《刑事訴訟法》行使司法人員職務犯罪偵查權，截至2019年3月，已有20個省區(qū)市檢察機關立案偵查71人①最高人民檢察院檢察長在十三屆全國人大三次會議所作《2019年最高人民檢察院工作報告》。。2019年前三季度，對司法人員涉嫌職務犯罪立案偵查627人，其中縣處級以上干部43人[25]。從2019年前三季度9個月的情況來看，全國3600多個檢察院平均只有0.17件，可見，檢察機關每年立案偵查的司法犯罪案件數(shù)量極少。隨著司法責任制的深入推進和司法規(guī)范化程度不斷提升，在可預期的未來，此類案件應當不會有過多增長[26]。雖然《若干問題規(guī)定》明確“本規(guī)定所列犯罪案件，由設區(qū)的市級人民檢察院立案偵查?；鶎尤嗣駲z察院發(fā)現(xiàn)犯罪線索的，應當報設區(qū)的市級人民檢察院決定立案偵查”。但“立案偵查決定權上提至市級檢察院，并不是取消基層檢察院的立案偵查權”[27]，每一個檢察院都有偵查權這一點并沒有變化，檢察機關單設一種重大權力，每一個檢察機關必然要有專人分管，卻偵查如此少量的案件，不符合效率原則，造成了司法資源的極大浪費，也會影響正在進行的精簡內設機構的改革。

偵查人員的配備與內設機構改革之間也出現(xiàn)了矛盾?！度舾蓡栴}規(guī)定》明確:“本規(guī)定所列犯罪案件，由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查?！本唧w可以由刑事執(zhí)行檢察部門負責，原因是，刑事執(zhí)行檢察部門不行使抗訴權，而且在國家監(jiān)察體制改革之前，有一定偵查職能和經驗[28]。但實際上，據(jù)我們的調研，現(xiàn)在刑事執(zhí)行檢察部門的人員在改革之后并不一定具有偵查經驗和能力。2016年1月22日，孟建柱同志在中央政法工作會議上指出:“目前，有的地方法院檢察院內設機構過多，造成司法職能碎片化?！盵29]內設機構改革形式上表現(xiàn)為機構的增減和重新排列組合，背后反映的則是對檢察權性質和檢察權運行規(guī)律的認識，以及對檢察職能的優(yōu)化配置。改革后重新組合的人員來源多樣，并沒有考慮給每一個刑事執(zhí)行檢察部門配備偵查人員;而如果要配備偵查人員，則又會造成內設機構的再次膨脹。

對于偵查這一專業(yè)化、技術性程度要求都極高的職能，與其他職能混合在一起偶爾、臨時行使，缺乏嚴肅性和專業(yè)性，最終可能使這一職能流于形式、止于象征。相反，檢察機關發(fā)現(xiàn)線索以后，如果把線索交由監(jiān)委，將司法職務犯罪偵查權納入監(jiān)委職務犯罪調查權，查處的司法職務犯罪案件數(shù)量會更多、深挖被立案犯罪人的其他職務犯罪的可能性會更大、對司法人員潛在職務犯罪人員的震憾會更強。

另外，立法者本身已經對訴訟監(jiān)督與偵查權的關系表現(xiàn)出了迷茫。2018年《刑事訴訟法》第十九條強調了檢察機關司法職務犯罪偵查權的對象是“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”犯罪，似乎如果這些犯罪是其他機關發(fā)現(xiàn)的或者雖然由檢察機關發(fā)現(xiàn)但不是“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”，也不在檢察機關偵查范圍之內。但是，從司法解釋來看，又并沒有提出這一要求。這一限制條件看似嚴格的規(guī)定，體現(xiàn)的是立法者對檢察機關擁有司法職務犯罪偵查權的理由上的不自信，導致的是限制性條件在實踐中難以把握、難以堅持，也進一步說明了檢察機關行使司法職務犯罪偵查權過程中司法實踐與立法初衷的背離。

三、監(jiān)委行使司法職務犯罪偵查權的優(yōu)勢

應當由監(jiān)委行使司法職務犯罪偵查權的根本理由在于監(jiān)委偵查職務犯罪的特殊政治優(yōu)勢，也在于其具有更加超然于司法人員之外的獨立中立地位。

(一)監(jiān)委調查司法職務犯罪更加高效權威

檢察機關職務犯罪偵查權的確立，是時代的產物，也是歷史的過渡。檢察機關職務犯罪偵查權曾經為我國反貪反瀆事業(yè)做出過應有的貢獻。職務犯罪偵查權向監(jiān)委轉隸，是黨中央全面從嚴格治黨的要求。

監(jiān)委具有調查職務犯罪的特殊優(yōu)勢?！侗O(jiān)察法》第三條明確規(guī)定，各級監(jiān)委對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。監(jiān)委執(zhí)行黨法黨規(guī)，也執(zhí)行傳統(tǒng)意義上的國家法，由它調查司法職務犯罪具有天然的優(yōu)勢。監(jiān)委的體制里，監(jiān)督的對象包括黨員和非黨員中的公職人員，在與黨的紀檢機構合署辦公的前提下，監(jiān)委將紀委紀律檢察權、行政機關的行政監(jiān)察權、原屬于檢察院反貪局職務犯罪偵查權中的絕大部分調查權集于一身，將反腐敗領域分散的資源和力量整合在一起，通過構建新的反腐敗機構，形成了集中、統(tǒng)一、高效的反腐敗體制[30]，確立了中國共產黨的黨內紀律檢查機構與國家監(jiān)察機構合署辦公的體制，使得紀委監(jiān)委統(tǒng)一行使黨紀調查權、政務調查權和刑事調查權[31]。十八大以來特別是監(jiān)委成立以來，我國反腐敗成績有目共睹，如果沒有監(jiān)委的特殊體制，就沒有今天的反腐成績，將司法職務犯罪偵查權分離出來由檢察機關行使，恰恰忽視和浪費了監(jiān)委集中統(tǒng)一、高效權威調查職務犯罪的優(yōu)勢，檢察機關這一權力的保留，是一個失敗的保留。

監(jiān)委是一個過去的政治模式中所沒有的、由中國獨創(chuàng)的、執(zhí)政黨直接行使國家權力、領導反腐敗的新機構。

從行使權力的范圍來看，可以監(jiān)察司法人員的所有行為。我國《監(jiān)察法》在第五十一條、第五十三條、第五十六條分別出現(xiàn)了“反腐敗執(zhí)法”“組織執(zhí)法檢查”“秉公執(zhí)法”等字樣，說明對于監(jiān)委的權力行為可以統(tǒng)稱為執(zhí)法行為，但是，這里的執(zhí)法包括了執(zhí)行黨法和國法兩個內容，把黨員違紀、行政違法、職務犯罪、道德違規(guī)四大不良行為都規(guī)定在監(jiān)察范圍之內。黨法中包括政策、紀律和不成文的規(guī)矩;國法中包括法律、行政法規(guī);法律中包括行政法，也包括刑法。就刑法而言，觸犯了刑法規(guī)定的“貪污賄賂罪”“瀆職罪”等罪名的，監(jiān)委要根據(jù)刑法和監(jiān)察法行使調查權。司法人員的犯罪不是偶然的，一定會與其他的違法違紀違規(guī)交織在一起，紀委監(jiān)委的日常執(zhí)紀監(jiān)督，也能夠發(fā)現(xiàn)司法人員的職務犯罪，檢察機關的訴訟監(jiān)督行為，可以作為提供給監(jiān)委發(fā)現(xiàn)司法職務犯罪的線索。

從執(zhí)法主體來看，體現(xiàn)了合署辦公形成的合力。王岐山同志在2017年3月參加北京代表團審議時指出:“在黨的領導下，只有黨政分工，沒有黨政分開。對重大原則問題，必須旗幟鮮明、理直氣壯，決不能遮遮掩掩、羞羞答答。”[32]后來又專門在《人民日報》發(fā)表文章強調:“一個時期以來，有的人在這個問題上諱莫如深、語焉不詳甚至搞包裝，沒有前提地搞黨政分開，結果弱化了黨的領導，削弱了黨的建設。”[33]監(jiān)委集中了我們黨和國家的反腐敗力量調查職務犯罪?！氨O(jiān)察委員會不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構。監(jiān)察委員會作為政治機關，政治屬性是第一屬性、根本屬性，必須始終把講政治放在第一位?！盵34]另外，肖培也指出:“紀委與監(jiān)委合署辦公，是對1993年以來實行的紀檢監(jiān)察合署辦公體制的延續(xù)和發(fā)展，目的是把反腐敗資源集中起來，把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，同向發(fā)力、形成合力?！盵35]監(jiān)委不是行政機關，也不是司法機關，它是黨直接領導的反腐敗政治機關，具有檢察機關所不具備的集中統(tǒng)一、高效權威的優(yōu)勢。將司法人員職務犯罪保留給檢察機關偵查，其實質就是在司法職務犯罪偵查的問題上，忽視監(jiān)察體制改革的成果，查辦這部分犯罪時不能充分利用監(jiān)委的政治優(yōu)勢，不利于打擊司法腐敗、防止司法不公。

監(jiān)委具有更加嚴格的調查手段，更加有利于查處司法人員職務犯罪。2017年3月5日，王岐山提出:“要通過制定國家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會必要的調查權限和手段，使黨的主張成為國家意志。”[36]同年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上提出，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段”。現(xiàn)在，監(jiān)委利用留置等手段對職務犯罪人員進行監(jiān)察調查，這樣的監(jiān)察強制措施和調查手段，顯然要比刑事訴訟法授予檢察機關的職責權限和調查手段更有利于調查司法職務犯罪。對于存在職務犯罪的司法人員，他們比一般的公職人員更加具有反偵查能力，有的甚至于自己就是偵查人員，需要更高權威的調查主體和更加嚴格的調查手段，才能使司法職務犯罪得到公正、高效的調查。

檢察機關監(jiān)督司法人員的便利條件并沒有超過監(jiān)委?！侗O(jiān)察法》第十五條規(guī)定了監(jiān)察機關可以對公職人員和有關人員進行監(jiān)察。《監(jiān)察法》的監(jiān)察范圍自然就包括了新《刑訴法》第十九條中的司法工作人員。監(jiān)委應當對所有司法工作人員進行執(zhí)紀監(jiān)督。由檢察機關行使司法職務犯罪偵查權補充監(jiān)察機關的監(jiān)察全覆蓋，不僅人為地將監(jiān)委對職務違法犯罪的監(jiān)督進行割裂，讓監(jiān)委在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法職務犯罪行為還要移送檢察機關，造成了資源的浪費，有可能導致對司法職務犯罪打擊不力。如果在檢察機關訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法職務犯罪線索后依法移送監(jiān)委處理，不僅可以讓檢察機關專心于訴訟監(jiān)督工作，而且也讓司法人員受到中國反腐敗政治機關的嚴格調查。換句話說，如果說檢察機關自己的偵查權可以作為訴訟監(jiān)督的后盾，那么，監(jiān)委的司法職務犯罪調查權也可以作為訴訟監(jiān)督的后盾，而監(jiān)委這個后盾顯然要強大得多、嚴密得多、成熟得多。

(二)監(jiān)委調查司法職務犯罪更加獨立中立

從犯罪主體代表的國家權力來看，檢察機關與被偵查者屬于職業(yè)共同體，有天然的偏向性，偵查的中立性可能受到質疑。

在檢察機關擁有司法職務犯罪偵查權的情況下，公安機關工作人員可能是檢察機關的偵查對象，而警檢兩家卻是大控方的共同體關系。實踐中檢察機關起訴更傾向于服從偵查，偵查對于案件訴訟走向及其結果具有實質性影響，在工作中，檢察機關大多維護偵查機關的偵查結果[37]。職業(yè)共同體的身份使檢察人員無法避免權力屬性趨同的天然傾向性，也難以保障偵查的公正性和中立性。另外，檢察機關同時也偵查檢察機關內部人員的犯罪問題，偵查人員與被偵查人員隸屬于同一權力機構，這種偵查的優(yōu)勢是檢察人員了解犯罪人的犯罪手段，能夠及時洞悉犯罪人的心理活動，使偵查更加有效。但是也避免不了偵查人員對“自己人”的同情，可能出現(xiàn)偏袒犯罪嫌疑人的情形。

監(jiān)察機關作為獨立于公檢法司的國家機關，依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關的權力屬性能夠保證其超然于其他國家機關之外，在調查司法人員時保證調查的獨立性與公正性。這不僅是由我國紀委監(jiān)委合署、是黨的工作部門的性質所決定的，也是其集中統(tǒng)一、高效權威、全面覆蓋的特殊體制決定的，這一優(yōu)勢也被新時代以來中國共產黨全面從嚴治黨、懲治腐敗的歷史性成就所證明。

黨的十八大以來，在大力反腐的態(tài)勢下，全國各級政法機關以壯士斷腕的勇氣、重典治亂的決心對政法系統(tǒng)存在的腐敗進行了整治。“全國政法系統(tǒng)查處違紀違法省部級干部9人，廳局級130多人，周永康、李東生等一批高官相繼落馬?！盵38]另外，最高人民法院原副院長奚曉明案、國家安全部原副部長馬建案等都是司法職務犯罪典型案件，而查處這些司法領域大案要案都是由紀委立案后移送檢察機關，這充分證明，查處司法人員職務犯罪的成功，是紀委領導下集中統(tǒng)一反腐的結果。這一結論可以從十八大前后查處的檢察、法院違紀違法和犯罪案件的情況得到證明。(見下表①資料來源于歷年最高人民檢察院工作報告、最高人民法院工作報告。)

法檢兩家查處違法違紀人員情況

從表格中可以看出，黨的十八大以前的五年(2007—2012)，檢察機關、人民法院查處違紀違法的人員分別為1548人、1122人，而十八大以后的五年檢察機關、人民法院查處違紀違法的人員分別為3338人、2089人，人數(shù)翻了一番。十八大以來全面從嚴治黨的實踐表明，不是因為十八大以后司法人員違法犯罪更多了，而是因為十八大以前對司法人員違紀違法監(jiān)督不力、查處不嚴，檢察機關為主體的司法反腐體制，沒有能夠起到監(jiān)督司法的作用。正是因為有了十八大以后以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導和以紀委為主調查職務違法犯罪的體制，才有了今天司法領域反腐的成績。

也許有人會提到，2019年前三季度，檢察機關對司法人員涉嫌職務犯罪立案偵查627人[39]，表明司法職務犯罪偵查權發(fā)揮了作用。這些案件的來源雖然沒有說明，但是，不可否認的是，因司法工作人員濫用職權、玩忽職守侵犯公民權利損害司法公正的行為也屬于檢察機關偵查的14種罪名之一，而上述行為是司法瀆職、包庇縱容黑社會的主要方式，這些案件很大一部分有可能來源于掃黑除惡中查處的保護傘?！包h的十九大以來，中央紀委聚焦重點領域，特別是結合黨中央重大決策部署，堅決查處黑惡勢力及其保護傘?！盵40]近兩年來，我們已經由紀委監(jiān)委查處了大量司法人員充當保護傘的案件，沒有這個大背景，不可能有今天的查處司法人員涉嫌職務犯罪的成績。在掃黑除惡的“打傘破網(wǎng)”中，紀委監(jiān)委才起到了根本的作用，這個作用是檢察機關所不可能替代的。

四、結語

職務犯罪偵查權轉隸改革并不徹底，依然為檢察機關保留了司法職務犯罪偵查權。保留這一權力既不合理，也無必要。立法機關應當理性看待檢察機關司法職務犯罪偵查權的立法根據(jù)和實踐效果，將其繼續(xù)轉隸到監(jiān)委。至于司法人員職務犯罪偵查權轉隸之后，是否還需要保留在本文開頭提到的“機動偵查權”，則是本文暫不涉及的另外一個問題。

在司法職務犯罪偵查權轉隸后，檢察機關應當全面發(fā)展四大檢察權。張軍檢察長在2019年3月12日的《2019年最高人民檢察院工作報告》中明確提出檢察機關四大職能，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察?！八拇髾z察職能”的提出為檢察機關構建法律監(jiān)督總體布局指引了方向，檢察機關應當在放棄絕大部分偵查權的前提下，開辟新的監(jiān)督路徑、提升法律監(jiān)督地位，充分實現(xiàn)檢察職能。