梁興偉

[摘 要] 農村土地整治不僅是提高產能、實現鄉(xiāng)村振興的前提，而且是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。雖然當前我國土地整治工作取得了一定成效，但是總體上還是面臨一些問題。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下研究土地綜合整治工作，探索新時代下土地整治策略的合理性是順應時代的必然要求。

[關鍵詞] 土地整治;置換整合;并地整合

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）08-113-2

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，解決“三農”問題成為全黨工作的重中之重，也是全面建設小康社會的目標之一，沒有廣大農民群體的小康，就談不上真正的小康。為此，習近平在黨的十九大報告中指出：“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求……加快推進農業(yè)農村現代化。”土地整治改革可從根本上改善土地資源問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是破解“三農”問題的絕佳途徑。陽山縣地處粵北山區(qū)，面積3 148 km2，總人口56.95萬人，九山半水半分田，經濟總體欠發(fā)達，是山區(qū)農業(yè)大縣，是“國家重點生態(tài)功能區(qū)”“全國農村綜合改革示范試點縣”和廣東省扶貧重點縣。與其他山區(qū)農業(yè)縣一樣，陽山縣農戶承包的土地分散零碎，陽山縣8.95萬戶農戶平均承包土地0.273 hm2、分散為9.8塊，最典型的是一戶農戶承包的0.713 hm2土地分散為58塊。

1 陽山縣土地整治工作取得的成效

陽山縣結合基層實踐大膽探索，勇于創(chuàng)新，提出了“以整治促整合”的思路，在通過整治縮小地力級差、使土地耕作條件大體相當的基礎上，引導農民互換并地整合，實現“小塊變大塊、多塊變少塊、多處變少處”。以整治促整合的做法，抓住了主要矛盾，改變了以前簡單的在原有耕作條件下初級的小規(guī)?；Q并地整合做法，使土地整合進度快、糾紛少、效益好、群眾滿意度高，總體土地整治成效顯著。

1.1 實現了農村承包土地“由散到整”的變化

目前，陽山縣2 923個經濟社社員簽名同意開展土地整合工作，其中1 422個經濟社已整合土地面積7 505.867 hm2，占二輪承包土地總面積的38.2%，從戶均9.8塊降為5.0塊。例如，七拱鎮(zhèn)潭村經濟聯社10個連片經濟社226戶，將1 206塊耕地整合為317塊。和平村村委會黃竹垌片有10個連片經濟社，有167戶、1 088人，耕地面積73.933 hm2，人均面積約0.073 hm2，共有土地851塊，每戶平均耕地5塊，地塊較為零碎，導致土地撂荒嚴重。在未置換整合之前，最大地塊面積為0.223 hm2，最小地塊面積為33.335 m2。置換整合后，土地塊數變?yōu)?67塊，最小地塊面積擴大至0.345 hm2，最大地塊面積擴大至93.338 m2，大大提高了土地的連片程度，減少了農戶的耕作成本，也達到了“一戶一田”的效果，約6.667 hm2撂荒地得到了復耕，農田呈現出新田園氣象。

1.2 實現了生產成本下降、農業(yè)增產、農民增收的變化

以黎埠鎮(zhèn)升平村土地置換整合后水稻種植為例，一是降低運輸成本。土地整合前，靠肩挑或手推車運輸生產資料和稻谷，平均667 m2每茬需要投入農用物資及稻谷運輸費60元;土地整合后，667 m2運輸費用下降至40元，節(jié)省了33%的運輸成本。一年兩茬計，667 m2降低運輸成本40元。二是降低耕作成本。在打田插秧方面，整合前，由于地塊小，只能用人力或微耕機，667 m2每茬需要投入打田插秧成本130元;整合后，由于可用大中型農機耕作，667 m2每造成本只需90元，共節(jié)省30.77%的成本。在收割稻谷方面，整合前，平均667 m2每茬的收割成本是130元;整合后，667 m2每造成本只需90元，節(jié)省了30.77%的收割成本。一年兩造計，667 m2降低耕作成本160元。三是實現增產增收。整合前，由于排灌不暢等原因，平均667 m2單造稻谷產量為400 kg;整合后，隨著耕種條件的改善，上造667 m2產量425 kg，一年兩造計，稻谷增產50 kg，折款150元。上述3項合計，農民實現667 m2每年增收350元。

1.3 實現了農業(yè)經營規(guī)?！坝尚〉酱蟆钡淖兓?/p>

置換整合土地后，有利于解決因土地零散造成的土地長期撂荒問題，有利于發(fā)展適度規(guī)模經營，提高農業(yè)效益。例如，江英鎮(zhèn)巖洞村灣坪經濟社，置換整合土地后將6.667 hm2撂荒土地流轉給本村3戶村民連片種植沙糖橘，發(fā)展家庭農場。

1.4 實現了農業(yè)經營主體發(fā)展“由慢到快”的變化

目前，經過土地置換整合，有效解決土地細碎化問題，推動農業(yè)產業(yè)適度規(guī)?；洜I有序發(fā)展。陽山縣注冊家庭農場592家，發(fā)展農民專業(yè)合作社602家，實現了翻倍增長，農業(yè)產業(yè)化經營水平得到了較大提高。

2 陽山縣土地整治工作存在的問題及原因

2.1 土地整治整合質量有待提高

通過整治整合，田頭地間的機耕路、排水渠等設施得到完善，但一些跨村莊、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大型農田水利基礎設施（主灌渠、道路等）建設資金投入不足，農業(yè)基礎設施仍然不完善。部分已整治整合的土地，農業(yè)水利基礎設施建設標準不高，綜合生產能力不高。另外，過度開發(fā)土地會導致環(huán)境遭到破壞[1]。因此，我國要在防止污染的前提下進一步提高復墾土壤質量、改善污染土地修復方法、發(fā)展土地信息技術，推動生態(tài)文明進步[2]。

2.2 產業(yè)發(fā)展亟待加快，綜合效益沒有充分發(fā)揮

目前，通過整治整合，土地雖然實現連片集中，方便耕作，但是大部分土地仍用于傳統(tǒng)的農業(yè)種植，在發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)、推動適度規(guī)模經營、發(fā)展農業(yè)經營主體等方面不盡如人意，土地產出率、資源利用率有待提高，農業(yè)增效、農民增收效果不明顯。其主要原因如下：一是農業(yè)供給側結構性改革不夠深入，二是農村用地指標不足。土地整治整合后，催生更多的“三產融合”的新產業(yè)新業(yè)態(tài)，但其項目落地與當前的用地政策有較大的矛盾。比如，根據《關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）規(guī)定，以農業(yè)為依托的休閑觀光度假所、各類莊園、農家樂必須依法依規(guī)按建設用地進行管理，因此項目報批、落地受到很大的限制。

3 改進陽山縣土地整治工作效果的建議

3.1 落實中央把“三農”工作擺在“重中之重”地位的要求

一是深化思想認識，增強行動自覺。將土地整治整合作為深化農村土地制度改革的基礎性工作，作為“三農”工作重要內容，作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，真正抓緊抓實，將更多工作精力放在田頭地間。二是縣鎮(zhèn)村三級聯動，“一把手”齊抓共推。發(fā)揮政府主導作用，縣級統(tǒng)籌指導，鎮(zhèn)級牽頭推進，村委會協(xié)調落實，村經濟合作社實施?？h鎮(zhèn)黨政“一把手”擔任組長，集中力量，深入一線，全力攻堅。三是四套班子齊抓共管，一線督導推動。

3.2 堅持統(tǒng)籌謀劃，創(chuàng)新方式方法

一是堅持目標導向，強化工作指引。地方政府制定出臺《陽山縣農村土地整治整合項目實施意見》《陽山縣農村土地整治整合工作指引》等，明晰工作方向，厘清工作思路。二是推動整治整合確權互促互進、提速增效。針對當時土地整治、整合和確權頒證工作時間重疊以及一些干部群眾片面認為三者相沖突的顧慮，我們探索出3種辦法，較好地處理好三者關系。首先，先整治整合后確權。通過整治，完善農業(yè)基礎設施，提升土地質量，縮小地力級差，使土地條件大體相當，推進整合更順利、整合步伐加快。而整合后，解決了土地細碎化問題，確權成本明顯降低。其次，先確權后整治整合。土地確權后再進行整治整合，土地整合調整情況在土地承包經營權證書上載明變更。最后，邊整治整合邊確權。在推進整治整合的過程中，同步推進確權。目前，陽山縣土地整治整合推進順利，確權也全面提速。三是同步推進產業(yè)發(fā)展，發(fā)揮整治整合效益。利用會議、現場調研等方式，深入宣傳宣講，使廣大干部群眾深刻認識到“整治整合是途徑、手段，發(fā)展產業(yè)才是目的、目標”，引導群眾一手抓整治整合，一手抓農業(yè)供給側結構性改革，大力發(fā)展“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”，做強富民興村產業(yè)，促進農民持續(xù)穩(wěn)定增收。目前，陽山縣涌現出楊梅沙糖橘、七拱優(yōu)質稻、嶺背沙田柚等特色產業(yè)小鎮(zhèn)和一批生態(tài)特色優(yōu)質農業(yè)產業(yè)基地，農民增收渠道不斷拓寬。

3.3 堅持改革創(chuàng)新，建立有效機制

一是堅持頂層設計，制定標準。根據平原和山區(qū)2個類別，由縣統(tǒng)一制定整治整合的標準，使整治工作的開展有規(guī)范可依。二是創(chuàng)新重心下移機制。將規(guī)劃設計和組織實施權下放到鎮(zhèn)村一級，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)部門、村干部、村理事會成員、村民當好“三師”（規(guī)劃師、設計師、工程師），既節(jié)約成本，又調動群眾積極性。三是創(chuàng)新投入機制。出臺獎補政策，計劃3年籌資超2億元，對整治整合土地實行以獎代補、以補促建、先干先獎，激發(fā)群眾大干快干抓緊干的熱情。四是建立工作機制。建立聯席會議、項目審批、工程監(jiān)管、項目驗收等機制，明確各方職責，做到統(tǒng)起來抓、分開來管，各方出力、共同給力。四是建立督查考核機制。加大督促考核力度，以督促行、以考問效。

3.4 堅持基層黨建引領，堅持農民主體地位

一是充分發(fā)揮農村黨組織引領作用。通過推進黨組織建設重心下移，農村基層黨組織建設得到加強，村“兩委”干部在黨員和群眾中的號召力明顯提高，在推進土地整治整合中充分發(fā)揮引領帶動作用。二是充分發(fā)揮村民自治組織的作用。放手放權讓村民理事會組織發(fā)動群眾開展整治整合工作。充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、外出返鄉(xiāng)人員的示范作用，加快整治整合步伐。三是充分發(fā)揮群眾主體作用。平衡政府與相關主體的利益，實現農民從“被動參與整治”向“自發(fā)自主整治”轉變[3]。明確項目實施主體為村經濟合作社，讓村民自己議、自己定、自己干。

參考文獻

[1]李炎，張金池，陳佩弦，等.農村土地整治與美麗鄉(xiāng)村建設的耦合關系：以南京市11個項目區(qū)為例[J].水土保持通報，2019（2）：317-324.

[2]胡振琪，王曉彤，張冰松，等.2018年土地科學研究重點進展評述及2019年展望：土地工程與信息技術分報告[J].中國土地科學，2019（2）：102-110.

[3]張蚌蚌，牛文浩，左旭陽，等.廣西農民自主型細碎化耕地歸并整治模式及效果評價[J].農業(yè)工程學報，2019（9）：265-274.