王長賽

摘要：我國地方政府債務(wù)當前處于合理范圍內(nèi)，仍然不能無視其潛在危險。地方政府債務(wù)存在風險的原因是很復雜的，主要原因是地方政府財權(quán)和事權(quán)不適應，其次有預算軟約束、地方政府財政制度以及政績考核機制不完善。本文經(jīng)過說明地方債務(wù)的現(xiàn)有情況，指出其現(xiàn)有的風險，通過解析其風險的形成原因，接著介紹了美國、日本以及澳大利亞的地方債務(wù)的現(xiàn)狀以及地方政府債務(wù)風險控制的機制，最后經(jīng)過國外先進的管理經(jīng)驗并且結(jié)合國情，為我國有效地掌握地方債務(wù)風險提供政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);風險;對策

1.地方政府債務(wù)風險現(xiàn)狀與問題

1.1 地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

到2015年末，我國政府債務(wù)大約是26.66萬億元，在這之中地方政府的債務(wù)是16萬億元。本文從以下方面來判斷債務(wù)的狀況。

一方面通過政府負債率來看，經(jīng)過相關(guān)數(shù)據(jù)顯示直到2015年末，我國債務(wù)負債率為41.5%，比《馬斯特里赫特條約》確定的60%要低，說明我國當局債務(wù)整體在合理范疇。在2016年的時候，通過全國人民代表大會的同意，中央政府債務(wù)限額新增加了1.4萬億元，而地方債務(wù)新增加了1.18億萬元。預估2016年地方政府的經(jīng)濟發(fā)展狀況，2016年末的政府負債率和2015年相差不多。

另一方面是以各省市地方債的狀況來講，根據(jù)統(tǒng)計，2015年末，貴州憑借189%的高政府債務(wù)率，成為政府債務(wù)率最高的省份。而遼寧、云南以及內(nèi)蒙古則居于之后，政府債務(wù)率分別是157%、121%以及106%。這四個省份都遠遠地超過了全國人大所規(guī)定的100%的警戒線。從債務(wù)規(guī)模上來看，截止2015年末，江蘇省的債務(wù)余額是10556億元，占全國地方政府債務(wù)余額的6.56%，成為全國唯一一個地方政府債務(wù)規(guī)模過億的省份。山東、浙江兩省則位于其后，政府債務(wù)規(guī)模為9252億元和9188億元。

從以上兩點可以看出，債務(wù)規(guī)模風險總體處于合理范圍內(nèi)，但是個別地區(qū)的債務(wù)潛在風險依然嚴重。

1.2 地方政府債務(wù)存在的風險

當前，雖然我國債務(wù)風險處于合理范圍內(nèi)，但是發(fā)展地方經(jīng)濟，地方政府要有很大的財政支出。為推動經(jīng)濟發(fā)展，必須獲得更多的資金，所以其債務(wù)隨規(guī)模的增大，風險不斷變得嚴重。本文主要認為在財務(wù)、制度行為、“隱性負債”、金融以及信用方面存在風險。

1.2.1 財務(wù)風險

債券的基本特征是定期支付利息，到期還本金。所以作為債券的一種地方政府債券如果投資于穩(wěn)定的項目（如公共基礎(chǔ)實施），可以取得穩(wěn)定的現(xiàn)金流?；蛘咄顿Y于項目雖不穩(wěn)定，仍可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流從而實現(xiàn)債券的基本特征還本付息，也依然不存在財務(wù)風險。但是如果沒有投資于既不穩(wěn)定也每期沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流的項目如自然災害等外在的項目，其在償還本金支付利息方面具有較大困難，極易引發(fā)其在財務(wù)方面的風險。

一些人認為，因為地方政府對發(fā)展經(jīng)濟具有促進作用，所以當?shù)胤秸幱趦斶€債務(wù)的困境時，作為中央的一部分，中央政府一定會給予幫助。然而，很多地方政府都在舉借債務(wù)，更有甚者承擔很嚴重的償債責任，假若地方政府不能按照規(guī)定的期限來償還本金支付利息，不僅對本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙，更有損地方的信譽。以目前我國經(jīng)濟的現(xiàn)狀來看，財政收入難以滿足承擔的債務(wù)要求，增加了區(qū)域性財務(wù)的風險。

1.2.2 制度行為風險

降低制度行為風險需要有效的監(jiān)督，然而有效合理的監(jiān)督正是我國所缺乏的，一方面是信息不充分，政府在獲取相關(guān)的信息時受到嚴重的阻礙，導致政府在制定行管政策時沒有方法透徹了解相關(guān)的情況。另一方面，出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，即地方政府官員為了使得利益的最大化，收取賄賂等非法行為的出現(xiàn)，造成投資項目貪污腐敗等問題。這些行為增加了制度行為的風險。

1.2.3 “隱性負債”風險

中央和地方相繼出臺了投資規(guī)模為18萬億元的投資方案，以此來化解2008年金融遇到的危機。為了拓寬資金來源以及克服法律的阻礙，地方政府的主要融資平臺是通過成立專業(yè)的投融資公司來接受銀行或信托的資金。因為這些融資平臺背后有政府的支持，所以他們的債務(wù)就形成“隱形負債”。這些“隱形負債”存在治理混亂，透明度低和不完善的制約機制以及風險預警和控制機制等問題。它們處于政府的監(jiān)管范圍之外，使得地方經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛诘碾[患非常巨大。

1.2.4 金融風險

政府籌集資金的主要平臺就是銀行等金融機構(gòu)，人們的存款或者基金是銀行資金最重要的來源，假定政府沒法歸還銀行的借款時，無論是違反約定還是承若兌付，不良資產(chǎn)的存在極易招致系統(tǒng)性的金融風險。與此同時，政府在償還期限到期時無力償還所借款項以及利息時，很容易產(chǎn)生銀行等金融機構(gòu)的金融風險?？偠灾斦疀]有能力償還向銀行等金融機構(gòu)所借的款項時，自身的財政壓力增加的同時極易造成系統(tǒng)性的金融危機。

2.我國地方政府債務(wù)風險的成因

從我國的研究可以看出，適度的債務(wù)有助于推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時有利于政府職能的實現(xiàn)。為了健全風險控制機制，我們首先要了解風險存在的原因。本文認為存在的原因有：財權(quán)和事權(quán)不對稱、預算軟約束、地方財政制度不完善以及政績考核機制不健全。

2.1地方財權(quán)和事權(quán)不對稱

1994年的分稅制改革，中央和省級財政對財權(quán)進行重新劃分，表面上是給予地方更多財政收入的權(quán)利，但實際上是中央收回了財權(quán)。因為中央將小額零散而且很難征收的稅種劃分給了地方，省級以下政府難以形成健全完整的地方稅體系，省級以下的稅收分配更加的混亂，越往下劃分的稅收權(quán)更少，導致地方政府收入嚴重不夠，但是地方政府需要大量的資金支持，所以存在債務(wù)風險。加上地方政府在2003年的“營改增”使地方債政府失去了財政收入的主要稅種，這樣加大了地方政府的財政收入與支出之間的差額。

同時，不完善的地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，專項轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重過大。專項轉(zhuǎn)移支付資金的不規(guī)范造成了設(shè)租、尋租等不良現(xiàn)象，再加上各個地方政府之間分配不均、加大了收支的差距。地方政府為了解決收支不均衡的現(xiàn)象，再加上，處于“建設(shè)型政府”的體制下，地方政府過度的追求業(yè)績，過度的投資熱情現(xiàn)象的存在，迫不得已要向外借款，當前，土地出讓金是地方政府的重要償還來源，這又加劇了土地財政的危機。

2.2 預算軟約束

我國地方債務(wù)最重要資金來源是銀行貸款。政府作為主要的出資人，以國家信譽為擔保，向銀行提供隱形的風險擔保，這樣極大地引起了銀行部門的放貸沖動，由此造成預算軟約束以及信用風險。我國地方政府和國有銀行特有的關(guān)系，也使得國有銀行更樂意給地方政府貸款。再加上，我國地方政府沒有破產(chǎn)制度，地方政府一旦爆發(fā)債務(wù)危機，中央政府包庇現(xiàn)象的存在，中央最后負責償還地方政府沒辦法歸還的債務(wù)。

2.3 地方財政制度不完善

管理的嚴重分散、一個部門多人管理以及管理盲區(qū)的存在，都是地方財政制度不完善的表現(xiàn)。地方政府債務(wù)問題嚴重的成因之一是地方財政制度的不健全。

地方政府債務(wù)的信息公開的不徹底，并且監(jiān)督不足，加之缺少必要的監(jiān)管機構(gòu)，造成中央和地方無法對地方政府債務(wù)進行量化治理以及健全債務(wù)風險預警機制。同時，地方政府缺乏有效的償還制度以及決策責任制度，造成地方政府的舉債不斷增多，“隱形負債”增多，地方政府實際上償還債務(wù)的能力已經(jīng)比實際上的債務(wù)規(guī)模要多。

3.國外地方政府債務(wù)風險管理的經(jīng)驗借鑒

3.1 美國

美國的主要方式是市政債券，約幾百年的不斷進步，已經(jīng)形成了比較完善的市場。美國完善的市政債券市場以及風險管理制度，有助于控制地方債務(wù)風險，完善債券市場。

美國的市政債超過了4600家，地方政府為主要發(fā)債主體，具體有州政府、郡等。目前，美國的市政債有一般債務(wù)債券、收益?zhèn)约捌渌愂姓?。其中最重要的是收益?zhèn)?，次之是一般債?wù)債券。

地方債務(wù)風險評估以及預警機制，這種機制以負債率和償債率等為指標來控制舉債規(guī)模以及進行風險預警。

地方債務(wù)信息披露制度，美國政府在1983年編寫了《政府會計、審計和財務(wù)報告》，報告中規(guī)定城市財政和法律情況有任何重大改變，改變的相關(guān)信息必要得到的揭露。自此以后，相關(guān)法律制度的不斷完善下，地方債務(wù)信息的質(zhì)量不斷提高，信息共享的實現(xiàn)程度大幅度提高。

3.2 日本

日本的地方債是二戰(zhàn)后地方政府取得財政資金的重要方式之一，同時也是中央對地方監(jiān)控的一種方式，具有“中央集權(quán)地方分散體制”的特點。地方政府通過中央授權(quán)的發(fā)債權(quán)，極大地推進了地方事業(yè)的發(fā)展，為日本經(jīng)濟的復蘇與快速發(fā)展提供了極大的幫助。

發(fā)債方法是借錢和發(fā)放債券;資金渠道：政府資金、公營公庫資金、民間資金以及其他地方債資金。債務(wù)得到的借款多半投資于公共工程事業(yè)，所以歸還本金償還利息的金額因為借款資金源自渠道和限期不一樣而不一樣。

建立嚴格的舉債條件和規(guī)模的制度約束：在日本，地方舉借債務(wù)要處于中央的監(jiān)管控制之下，按照中央擬定的規(guī)劃來實行。在發(fā)債時要得到總務(wù)大臣的批準，而總務(wù)大臣的要根據(jù)所處年度與大藏大臣協(xié)商以后制定的、地方政府債務(wù)計劃來批準地方債發(fā)行申請，并且規(guī)定要將有關(guān)情況上報，自治省檢查通過后編制發(fā)債規(guī)劃匯總，最后大藏省商榷后給出發(fā)行債券的限額。

中央政府的扶持;中央會給予很大的幫助，中央允許地方政府的財政包含償債的本金以及利息。政策上，在稅收上中央會給地方償還的利息給予支持。

4.我國地方政府債務(wù)風險管理的政策建議

當前，對債務(wù)風險管理還需進一步發(fā)展，既要在實踐中不斷的探索以及積累經(jīng)驗，還需要學習國外已經(jīng)成熟的風險管理的機制，重視對地方債務(wù)的信息披露，加大地方債務(wù)的透明度以及法律約束，有助于降低債務(wù)風險，最終成為一個契合中國國情的債務(wù)風險治理機制。

4.1 健全發(fā)債信息披露制

目前，我國缺乏健全的政府信息披露機制，經(jīng)濟規(guī)模和預結(jié)算報告是市場用來判斷的主要指標。狹小的數(shù)據(jù)維度，很難對地方政府的營運質(zhì)量進行有效的判斷。隱瞞信息的動機，再加上地方政府缺乏透明的信息，導致地方政府往往會虛增自己的治理功績。地方政府每一年都使用不同的口徑披露信息，造成數(shù)據(jù)質(zhì)量失去了原有的意義。目前，市場對信息質(zhì)量的評價，只能從地方政府的部分行為中進行猜測，所以明確信息披露機制，有利于市場對作為信用主體的地方政府進行分析，也有利于加強市場限制地方債務(wù)規(guī)模。

根據(jù)各國治理地方債的成果可以得出，健全的信息披露制度有助于控制地方政府債務(wù)風險，美國重點加強市政券的信息披露制度的建立與完善，有效的監(jiān)管市政券，增加了透明度。當前狀況是我國地方債務(wù)的數(shù)據(jù)實時性差，加上政府的預決算報告的透明度不高。而且處于試運階段的資產(chǎn)負債表編制，在評估政府信用實力的有關(guān)信息非常有限。所以借鑒美國相關(guān)市政券管理經(jīng)驗，使政府信息披露機制更加完善，更加及時、連貫以及周全。

4.2 增強地方政府債務(wù)透明度

在增強信息披露的同時，也需要增強其債務(wù)的透明度。首先，政府要保證社會民眾的知情權(quán)，同時正確了解政府債務(wù)的籌集以及償還過程與結(jié)果，政府應該編制并向社會公眾公開政府資產(chǎn)負債表。其次，落實債務(wù)人償還本金支付利息的責任，減少“隱性化”負債以及實行預算硬約束，地方政府有必要對地方政府債務(wù)的收支進行預算管理。

4.3 建立健全地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度

由于新預算法同意地方發(fā)行債券來獲得資金，所以加大監(jiān)督與管理債務(wù)非常的重要。首先，完善法律，如《地方政府債務(wù)監(jiān)督管理條例》，使得其處于法律的約束之下。其次，對于債務(wù)的監(jiān)察管理要求制度化以及常規(guī)化，要定期對其債務(wù)進行監(jiān)察以及審計，并且成立有關(guān)部門對其債務(wù)進行監(jiān)督，同時專門部門需要將其債務(wù)的有關(guān)情況及時地向社會公示。最后，建立科學完善的地方政府債務(wù)風險預計以及防范機制，在動態(tài)中監(jiān)測以及辨別存在的風險。通過科學的指標體系，對債務(wù)風險進行全面的監(jiān)控，有助于使債務(wù)風險處于合理范圍內(nèi)。

4.4 允許地方政府破產(chǎn)

允許地方政府破產(chǎn)，破產(chǎn)制度是指允許地方政府遇到流動性困難時，要承擔無限償債責任，有助于限制對地方債的過度投資。美國的地方破產(chǎn)制度有三方面的要求，分別是：破產(chǎn)不能妨礙政府職能的履行;破產(chǎn)后地方政府不會清算所有的財產(chǎn)，只是重新組合債務(wù);破產(chǎn)后地方政府職能適當兼顧債券人的利益。當前的地方政府認為自己償還不了的借債中央政府最終會予以償還，即所謂的“兜底政策”，所以地方完全不考慮市場風險和價格，投資上隨意性很大，對債務(wù)的籌集無法約束，導致債務(wù)規(guī)模無限變大以及發(fā)債的價格扭曲。如果建立了破產(chǎn)制度，可以有助于限制地方政府的發(fā)債規(guī)模，維護債務(wù)權(quán)利人的權(quán)益。

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