蒙慧 衛(wèi)茹

摘要：新中國成立以來，依規(guī)治黨不斷走向成熟理性，走向用法治思維管黨治黨。在這個過程中，體現(xiàn)了理論層面、歷史層面、現(xiàn)實層面和發(fā)展層面的邏輯演變。從理論邏輯來看，依規(guī)治黨是馬克思主義政黨學(xué)說在中國的繼承與發(fā)展；從歷史邏輯來看，依規(guī)治黨是對中國共產(chǎn)黨建設(shè)經(jīng)驗和規(guī)律的升華總結(jié)；從現(xiàn)實邏輯來看，依規(guī)治黨是新時代對運用黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨整體化操作困境的探索；從發(fā)展邏輯來看，尋求管黨治黨的多重價值指向是新時代依規(guī)治黨的路徑選擇。從邏輯演變的角度出發(fā)，闡明依規(guī)治黨的理論來源、發(fā)展歷程以及現(xiàn)實困境，使新時代加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和推進依規(guī)治黨更具理論價值，契合現(xiàn)實旨歸。

關(guān)鍵詞：新中國成立；依規(guī)治黨；邏輯演變

中圖分類號：D2文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）02-0068-08

收稿日期：2019-11-25

基金項目：國家社科基金西部項目“邏輯與構(gòu)建：‘十八大以來黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行模式創(chuàng)新研究”（17XDJ015）、教育部人文社科一般項目“新形勢下反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)構(gòu)建與有效執(zhí)行研究”（15YJA710024）的階段性成果。

作者簡介：蒙慧，女，政治經(jīng)濟學(xué)博士，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：馬克思主義中國化研究、黨的建設(shè)；衛(wèi)茹，女，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生，主要研究方向：馬克思主義中國化研究、黨的建設(shè)等。

黨的十九大報告中指出，“全面從嚴治黨永遠在路上”，依規(guī)治黨是全面推進從嚴治黨的治本之策。依規(guī)治黨作為中國共產(chǎn)黨自誕生以來就十分關(guān)注的重要內(nèi)容，它的形成是理論與現(xiàn)實相契合的過程，是對馬恩等經(jīng)典作家依規(guī)治黨的繼承和發(fā)展，是對新中國成立以來中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨歷史經(jīng)驗的總結(jié)，同時也是對黨長期執(zhí)政所面臨的現(xiàn)實困境的突破。深入分析新中國成立以來依規(guī)治黨的邏輯演變，有利于進一步化解我黨長期執(zhí)政的風(fēng)險，加強黨在新時代的建設(shè)。

一、理論邏輯：馬克思主義政黨學(xué)說在中國的繼承與發(fā)展

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的理論與實踐并非無源之水，其“源頭”來自于馬克思主義政黨學(xué)說。馬克思主義政黨學(xué)說是無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的重要理論指導(dǎo)，是依規(guī)治黨的理論基礎(chǔ)和思想來源。盡管馬克思主義經(jīng)典作家并未明確提出關(guān)于依規(guī)治黨的概念，但在黨內(nèi)法規(guī)的定位、制定、執(zhí)行以及監(jiān)督上形成了一整套較為完整的理論體系。這為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨理論與實踐的生長、發(fā)展與創(chuàng)新積淀了豐沃的思想土壤。

（一）黨規(guī)定位：強調(diào)黨的紀律為基礎(chǔ)，保證執(zhí)政合理性

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，鐵一般的紀律是其完成無產(chǎn)階級偉大事業(yè)的重要一環(huán)。馬克思在寫給恩格斯的信中指出，無產(chǎn)階級政黨“必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成?！盵1]列寧在馬恩管黨治黨思想的基礎(chǔ)上，又提出了無產(chǎn)階級政黨鐵的紀律是無產(chǎn)階級政權(quán)的一項重要保障?！叭绻覀凕h沒有極嚴格的真正鐵的紀律，那么布爾什維克別說把政權(quán)保持兩年半，就是兩個半月也保持不住?！盵2]同時，他還在俄共（布）第九次代表大會上明確提出了“黨的紀律是鐵的紀律”，進一步表明了嚴明的紀律對于黨的建設(shè)的重要性。無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)決定了黨的紀律是一個政黨的紅線和底線，也是黨內(nèi)政治生活的一項重要保障，一個沒有紀律的黨是沒有任何力量的，只有靠鐵一樣的紀律團結(jié)起來的黨才能迸發(fā)出改變世界的偉大力量。無論是黨組織還是黨員，都必須以黨的章程作為黨的根本大法來約束和規(guī)范自己，以此來保證黨的執(zhí)政資格和能力。

（二）黨規(guī)制定：強調(diào)立足具體實踐，以黨章為依據(jù)

一系列完整的黨內(nèi)法規(guī)體系是依規(guī)治黨的理論前提和文本基礎(chǔ)。在黨內(nèi)法規(guī)制定時，不僅要立足于實踐、由實踐進行檢驗，更要以黨章為基本依照準則。首先，一套黨內(nèi)法規(guī)的誕生并非憑空想象的，而是從實際出發(fā)，與社會狀況相結(jié)合產(chǎn)生的。恩格斯曾指出，有生命力的政黨“借以進行活動的法律基礎(chǔ)”，須由其自身建立并“可以隨時改變”，強調(diào)要在實踐中“尋找自己的法規(guī)”[3]。而列寧認為黨內(nèi)法規(guī)的制定離不開社會主義革命和建設(shè)實踐，同時這個實踐也是檢驗黨內(nèi)法規(guī)正確性的標準，因而“革命會在事實上證明社會民主黨的綱領(lǐng)和策略是正確的”[4]其次，黨章是制定黨內(nèi)法規(guī)的基本遵循，具有權(quán)威性。馬克思認為，黨章具有絕對的權(quán)威和最高的判決效力。恩格斯指出：“一個新的黨必須有一個明確的積極的綱領(lǐng)”[5]，并且將無產(chǎn)階級政黨的章程和條例等同于具有國家法律效力的黨內(nèi)法律[6]。可以看出，馬克思恩格斯都認為一個具有絕對權(quán)威的黨章對于執(zhí)政黨來說是必不可少的。列寧認為黨章制定與修改的過程體現(xiàn)了黨章對于制定黨內(nèi)法規(guī)的重要性。無論是1903年首次通過黨綱，還是1917年對于黨綱的修改，亦或是十月革命爆發(fā)后列寧堅定地修改黨章，無不體現(xiàn)著列寧對黨的建設(shè)的重視。黨內(nèi)法規(guī)的制定不是一朝一夕之事，它是在黨章的權(quán)威之下，加以實踐的佐證、多方的斟酌才得以產(chǎn)生的。作為依規(guī)治黨最重要的一環(huán)，黨規(guī)制定既要體現(xiàn)具體國情，又要彰顯黨章力量，為新中國成立之后黨的各方面建設(shè)提供了基本的經(jīng)驗保障。

（三）黨規(guī)執(zhí)行：強調(diào)堅決維護黨規(guī)權(quán)威，從嚴管黨治黨

黨內(nèi)法規(guī)是否有效執(zhí)行既是依規(guī)治黨的關(guān)鍵所在，又是黨內(nèi)政治生活純潔性的重要體現(xiàn)。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，馬克思主義經(jīng)典作家指出為確保黨內(nèi)法規(guī)得到嚴格有效的執(zhí)行，既要堅決維護以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度，又要增強對黨組織和黨員隊伍的管理。首先，黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定，就具有特定的執(zhí)行力，即對于應(yīng)當(dāng)接受黨規(guī)約束的主體、客體以及執(zhí)行結(jié)構(gòu)和方式，如果不接受約束，就應(yīng)當(dāng)受到黨內(nèi)法規(guī)所制定的手段進行處置。列寧認為，黨內(nèi)的任何組織、任何人員都必須嚴格遵守黨內(nèi)準則，而當(dāng)日益壯大的黨受到這些形式的束縛時，“唯一的出路只能是召開黨的代表大會”，即以新的決議代替舊的決議。黨的決議的強制效力必須在實踐中予以切實維護，列寧強調(diào)，“必須無條件地執(zhí)行代表大會的決定”“必須作出切實認真地保證，使黨在上述原則問題上一致通過的決議不致變成一紙空文”[7]。其次，要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)嚴格管理黨組織和黨員干部。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中要求共產(chǎn)黨人必須走在運動的前列。列寧指出，一方面黨的負責(zé)人必須履行“所負的黨的責(zé)任”；另一方面，違法亂紀的黨員也要嚴格處理，真正做到懲前毖后。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力依靠嚴格完整的黨內(nèi)法規(guī)制度以及執(zhí)行客體的自覺遵守，是無產(chǎn)階級政黨能夠保持其先進性、純潔性和自我革命性的必要條件。這給遭受了“文化大革命”重創(chuàng)的中國共產(chǎn)黨恢復(fù)重建黨內(nèi)法規(guī)提供了理論準備。

（四）黨規(guī)監(jiān)督：強調(diào)黨內(nèi)批評為前提，加強黨內(nèi)外監(jiān)督

合理完善的黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度體系是依規(guī)治黨的重要保障。馬克思主義經(jīng)典作家強調(diào)要以黨內(nèi)批評作為黨內(nèi)監(jiān)督的前提，在加強制度建設(shè)的同時，還要從黨內(nèi)外各界出發(fā)進行監(jiān)督。首先，要依規(guī)展開批評與自我批評，做到黨員之間互相監(jiān)督。恩格斯指出：“在黨內(nèi)絕對自由地交換意見是必要的?！盵8]列寧認為，“任何一個黨員都有義務(wù)批評”，而且黨內(nèi)批評決不能逾越黨內(nèi)法規(guī)的要求和破壞黨的利益，決不姑息和縱容一切破壞、妨礙黨的既定行動的批評。其次，要積極拓寬監(jiān)督的渠道，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督的作用。群眾對于黨員干部及其行為具有高度的關(guān)注性和敏感性，在監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面具有獨特的優(yōu)勢，因而群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用不可替代。馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨規(guī)監(jiān)督的重要思想為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨提供了理論指導(dǎo)，特別是對新中國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有積極的指引和導(dǎo)向作用。

二、歷史邏輯：歷史經(jīng)驗和黨建規(guī)律的把握

對于新中國成立以來的依規(guī)治黨，中國共產(chǎn)黨人始終以馬克思主義政黨學(xué)說為理論起點，以中國的具體國情為實踐基礎(chǔ)。自新中國成立以來，無論處于順境還是逆境，無論外部環(huán)境是戰(zhàn)爭還是和平，中國共產(chǎn)黨在不斷加強和改進自身建設(shè)的過程中豐富和完善了黨內(nèi)法規(guī)。新中國成立以來黨內(nèi)法規(guī)70年的建設(shè)歷史，就是中國共產(chǎn)黨加強自身建設(shè)、依規(guī)管黨治黨的奮斗史。我們回顧歷史、反思過往，是為了更好地總結(jié)歷史經(jīng)驗，把握歷史規(guī)律，為新時代中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨提供豐富的底蘊。

（一）新中國成立至改革開放前：作為執(zhí)政黨建設(shè)的新要求

新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨的地位由革命時期的政黨轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)的執(zhí)政黨，為了鞏固和加強黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，中國共產(chǎn)黨開始了執(zhí)政條件下的依規(guī)治黨實踐。

1.黨內(nèi)法規(guī)的定位。強調(diào)依規(guī)治黨是執(zhí)政黨建設(shè)的新要求，主要是以相對零散的黨內(nèi)文件為基本依據(jù)，反對黨內(nèi)特權(quán)腐敗、加強執(zhí)政黨黨風(fēng)廉政建設(shè)。

2.黨內(nèi)法規(guī)的制定。新中國成立之初，為了恢復(fù)國民經(jīng)濟和加強干部隊伍建設(shè)等工作的需要，中國共產(chǎn)黨制定了一系列文件和規(guī)定。如在1952年制定頒布了《中共中央關(guān)于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》，為了鞏固新生政權(quán)、確保執(zhí)政成效，制定了《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》以及《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》等黨內(nèi)規(guī)范性文件。

3.黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。1949年通過并頒布了《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，同時成立了中央及各級黨的紀律檢查委員會，以此來保障黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行；1955年3月又通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定由中央和地方監(jiān)察委員會代替中央及各級黨的紀律檢查委員會，明確了黨中央和地方監(jiān)察委員會的職責(zé)，即規(guī)定“黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會的任務(wù)是經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件”[9]。1956年9月，黨的八大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》是新中國成立以來至改革開放前的標志性成果，其中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行方面不僅明確地指出“黨的規(guī)定必須無條件地執(zhí)行”，而且對黨員干部的行為也做了具體的規(guī)范，即“認真地執(zhí)行黨的政策和決議”“嚴格地遵守黨章和國家的法律”。

4.黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督。一項制度的有效實施離不開監(jiān)督機制，1956年黨的八大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定了各級紀律檢查委員會對黨員執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)督以及對黨員違反黨規(guī)的處理程序等，還要求任何黨組織和黨員都要自覺接受來自黨內(nèi)自上而下、自下而上的監(jiān)督和群眾監(jiān)督[10]。盡管黨的八大中關(guān)于依規(guī)治黨的實踐已有了初步探索，但八大修改的《黨章》并未得到全面貫徹執(zhí)行。

（二）改革開放后至黨的十八大前：法治思維和法治方式的巨大轉(zhuǎn)變

改革開放以后，中國共產(chǎn)黨在總結(jié)社會主義探索和建設(shè)時期的經(jīng)驗及教訓(xùn)基礎(chǔ)之上，更加重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和依規(guī)治黨。

1.恢復(fù)了以往行之有效的黨內(nèi)法規(guī)，修訂或者新制定了一批黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)的定位上，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的制度化和法制化。我們黨把制度建設(shè)提到黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度上來認識，前所未有地把制度建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局。

2.黨內(nèi)法規(guī)的制定。自十一屆三中全會以后就鮮明地提出要加強黨內(nèi)制度建設(shè)，推進黨內(nèi)制度創(chuàng)新，強調(diào)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。1980年黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》是改革開放時期制定的比較全面系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)，其中不僅明確了黨組織和黨員的政治和組織原則，而且規(guī)定了監(jiān)督、處罰等規(guī)矩，為黨內(nèi)政治生活步入正軌奠定了基礎(chǔ)。隨后黨的十二大上新修改的黨章中恢復(fù)了“黨的紀律”的重要性，為之后制定的《關(guān)于嚴禁黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》等黨內(nèi)規(guī)范性文件提供了出臺依據(jù)。同時，這一時期還加強了黨的組織和作風(fēng)制度建設(shè)，如在2004年頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，2006年中央辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強黨員經(jīng)常性教育的意見》等法規(guī)文件。在此后的時間里，相繼出臺了干部人事制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的一系列法規(guī)制度，大力推進黨內(nèi)法規(guī)的制定科學(xué)化水平。

3.黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。強調(diào)“黨組織與黨員必須在憲法與法律范圍內(nèi)活動”，如有違反，則要依照黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體發(fā)生了變化。為了維護黨的原則紀律，純潔黨的隊伍，中共中央決定恢復(fù)設(shè)立黨的紀律檢查委員會，同時，設(shè)立監(jiān)察部，與紀檢機關(guān)合署辦公。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行方式改變了“文化大革命”期間以黨代政執(zhí)行和運動式執(zhí)行的特點，指出黨政必須分開，同時形成了“兩規(guī)”措施。

4.黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督。不僅恢復(fù)了中央紀律檢查委員會，為了嚴格執(zhí)行黨的紀律，1987年中央紀委還制定了《關(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度和人民監(jiān)督制度。到1992年黨的十四大強調(diào)“任何人違犯黨的紀律，都必須給予應(yīng)有的處理”，并突出了黨內(nèi)外監(jiān)督的作用[11]。進入新世紀，中共中央于2003年12月頒布了黨的歷史上第一個黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，同時為保證《條例》的貫徹落實，中央有關(guān)部門又進一步細化了各項具體的監(jiān)督制度?？偟膩砜?，這一時期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)全面推進，制定了一大批組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)以及制度建設(shè)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)法規(guī)，為黨“有規(guī)可依、執(zhí)規(guī)必嚴”提供了堅實的制度保障。

（三）黨的十八大以來：全面從嚴治黨的鮮明主題

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央將全面從嚴治黨提高到新的高度，明確全面推進依規(guī)治黨，提出一系列新思想新舉措，推進依規(guī)管黨治黨進入一個嶄新的階段。

1.黨內(nèi)法規(guī)的定位。將依規(guī)治黨提升到重要戰(zhàn)略高度，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是事關(guān)長期執(zhí)政和國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八屆四中全會第一次在中央文件中提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的戰(zhàn)略任務(wù)，指明依規(guī)治黨的目標和方向，就是要把依規(guī)治黨放到中國特色社會主義法治體系的高度來認識。黨的十九大報告明確指出“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，其中第一次把“堅持依規(guī)治黨”鄭重地寫入了黨章，這也意味著中國共產(chǎn)黨開啟了新時代堅持依規(guī)治黨，縱深推進全面從嚴治黨的新征程。

2.黨內(nèi)法規(guī)的制定。強調(diào)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，形成“1+4”的基本框架，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)頂層設(shè)計。2013年，中共中央出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，為進一步備案、清理黨內(nèi)法規(guī)提供了制度保障，同年又頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的目標任務(wù)，對五年內(nèi)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行了統(tǒng)籌安排?？偟膩碚f，自黨的十八大以來，黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)達54部，僅2015年就出臺了20部黨內(nèi)法規(guī)。

3.黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。強調(diào)重“執(zhí)法”，要求執(zhí)法必嚴，基本形成了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行框架，這個框架包括前期的宣傳環(huán)節(jié)、貫穿整個過程的執(zhí)行環(huán)節(jié)和后期的反饋控制環(huán)節(jié)。制度的執(zhí)行依靠領(lǐng)導(dǎo)干部的率先垂范、依靠黨內(nèi)突出問題的解決效果、依靠黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接。同時通過在全黨開展群眾路線教育等活動，著力解決“四風(fēng)”問題，通過“堅持‘老虎、‘蒼蠅一起打，既堅決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”[12]，使得反腐敗斗爭呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢。

4.黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督。強調(diào)要落實責(zé)任制。在依規(guī)治黨的要求下，監(jiān)督制度的執(zhí)行也要依靠制度。為更好地推進監(jiān)督執(zhí)行力度，中央先后修訂完善了黨紀處分條例、黨內(nèi)問責(zé)條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)成了黨內(nèi)外共同發(fā)力的監(jiān)督體系，成為監(jiān)督和規(guī)范各級黨組織和廣大黨員行為的剛性力量。

三、現(xiàn)實邏輯：對管黨治黨整體化操作困境的探索

進入新時代以來，中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義法治體系的框架下，以法治思維不斷加強的黨的建設(shè)，全面推進依規(guī)治黨。在這個過程中，黨的建設(shè)得到長足的發(fā)展，維護了黨章黨規(guī)的權(quán)威，增強了黨的執(zhí)政能力。但由于長期以來依規(guī)治黨自身就存在不足，再加上當(dāng)前依規(guī)治黨整體現(xiàn)狀與新時代黨的建設(shè)的新要求不完全匹配，使得依規(guī)治黨在整體化操作上仍面臨一些挑戰(zhàn)，包括對黨內(nèi)法規(guī)的理論研究還不夠深入、黨內(nèi)法規(guī)體系不夠健全、執(zhí)行框架仍需完善以及監(jiān)督機制不夠完備等問題。鑒于此，推進新時代的依規(guī)治黨必須探索克服整體化操作的困境，以此提高管黨治黨的科學(xué)化和規(guī)范化水平。

（一）以深入理論研究為先導(dǎo)

依規(guī)治黨中的“規(guī)”即黨內(nèi)法規(guī)，雖然當(dāng)前對其研究取得了一些成績，但由于研究起步較晚，研究的力量較為薄弱，黨內(nèi)法規(guī)的理論研究滯后于黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。同時對黨內(nèi)法規(guī)的研究存在著“兩張皮”的現(xiàn)象，作為實務(wù)工作者熟悉業(yè)務(wù)，但由于時間精力等限制無法開展進一步的研究；作為理論研究者雖有時間精力，但由于不了解黨內(nèi)法規(guī)實踐層面的業(yè)務(wù)只能望洋興嘆。其中主要表現(xiàn)為：

1.黨內(nèi)法規(guī)的理論研究與其實務(wù)工作相脫節(jié)。當(dāng)前從事黨內(nèi)法規(guī)理論研究的多為高校及理論研究中心的專家學(xué)者，對于黨內(nèi)法規(guī)研究工作大都停留在對法規(guī)文本的解讀，缺乏黨內(nèi)法規(guī)教材以及基本知識的通俗讀本。此外，黨內(nèi)法規(guī)研究者多為法學(xué)、政治學(xué)及黨建領(lǐng)域的專家學(xué)者，學(xué)科界限仍未被打破，制約黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展的理論瓶頸依舊存在。

2.黨內(nèi)法規(guī)的理論研究雖已取得一些成果，但質(zhì)量還有待提高。以十八大以來黨內(nèi)法規(guī)研究成果為例，多為經(jīng)驗總結(jié)、文本解讀以及注釋研究等內(nèi)容，缺乏系統(tǒng)、深入的專題性研究與有深度、有廣度的創(chuàng)新性研究，未形成科學(xué)的理論體系[13]。一些重要的黨內(nèi)法規(guī)實踐問題仍有待商榷，如黨內(nèi)法規(guī)的備案工作在全面從嚴治黨的大背景下如何處理好改革創(chuàng)新措施與黨內(nèi)法規(guī)制度滯后的關(guān)系，在上位黨內(nèi)法規(guī)未就特定事項作出規(guī)定的情況下作出創(chuàng)設(shè)性規(guī)定是否構(gòu)成抵觸等[14]，這在很大程度上影響了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化和規(guī)范化。

（二）以健全自身體系為關(guān)鍵

黨內(nèi)法規(guī)制度作為依規(guī)管黨治黨的根本依據(jù)，其自身體系的健全與否關(guān)系到黨自身建設(shè)的方方面面，是新時代全面從嚴治黨的重要保障。自2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》頒布之后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)就拉開了大幕，雖然已取得一些成果，但與目標相比仍有一定差距。

1.黨內(nèi)法規(guī)制度體系外部的一致性問題，即黨規(guī)黨紀與國家法律的關(guān)系處理問題。黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法和法律的框架內(nèi)實行，這是協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系的前提條件。作為中國法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)服從于國家法律，尤其要注意兩者在立法上的銜接，建立起立法主體之間的溝通機制并明確主體的立法權(quán)限。它們在調(diào)整對象和內(nèi)容等方面有時會存在一定的差異。從黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律創(chuàng)設(shè)的職能部門與面對的工作范圍是存在一定差異的；在具體實踐中，為確保黨的主張和決策得到有效貫徹和落實，中國共產(chǎn)黨往往會采取在黨內(nèi)設(shè)置與國家機關(guān)相對應(yīng)的職能部門這種歸口管理的基本模式，并通過黨內(nèi)法規(guī)的形式對這些黨內(nèi)部門的權(quán)限加予明確。

2.黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部銜接性問題，即不同位階、不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度之間的相互銜接問題。比如中央黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委的黨內(nèi)法規(guī)之間存在地方上僅僅是根據(jù)中央文件為制定法規(guī)而制定，并且不能與中央同步等問題。還有不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)存在著不平衡的現(xiàn)象，如黨內(nèi)法規(guī)組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)相對較為完備，而黨的工作、思想和作風(fēng)等方面的建設(shè)較為滯后，尚未成型。

3.配套性的法規(guī)制度未能及時建立。一些綜合性的黨內(nèi)法規(guī)出臺以后，沒有及時制定具體、可操作的實施細則和配套規(guī)定，進而影響了黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中的落實力度。

（三）以完善執(zhí)行框架為重點

“制度的生命力在于執(zhí)行”，黨內(nèi)法規(guī)的實效性取決于黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，它是把文本形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，促成現(xiàn)實問題解決的階段。在依規(guī)治黨的實踐過程中，一些黨內(nèi)法規(guī)之所以未能取得預(yù)期的效果，并不在于法規(guī)法紀不夠多、不夠全，而是執(zhí)行力度不夠。從黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要素來看，存在的主要問題表現(xiàn)在：

1.從執(zhí)行主體來看，各級黨組織缺乏積極性、重立輕行。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的過程中，部分黨員干部采取軟抵抗態(tài)度，這部分黨員依舊嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)來約束自己，但不干事、不作為，突出表現(xiàn)為“為官不為”的現(xiàn)象。這種軟抵抗雖然表面上符合黨內(nèi)法規(guī)的要求和規(guī)范，但實際上卻違背了黨內(nèi)法規(guī)制定的初衷。

2.從執(zhí)行客體來看，黨員缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的認知。準確領(lǐng)會和掌握黨內(nèi)法規(guī)是有效執(zhí)行的前提，但現(xiàn)實中一些黨員干部對待黨內(nèi)法規(guī)態(tài)度冷漠，把握不準精神實質(zhì)，習(xí)慣依靠手中權(quán)力和自身經(jīng)驗將主觀“加工”過的黨內(nèi)法規(guī)粗暴地作用于黨組織和黨員，往往導(dǎo)致執(zhí)行偏離預(yù)定目標。此外，少數(shù)黨員缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏之心和尊崇之心，只選擇對自己有利的執(zhí)行，對自己不利的或者難執(zhí)行的就視而不見，使黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力大打折扣。

3.從執(zhí)行結(jié)構(gòu)來看，縱向上執(zhí)行力遞減，橫向上缺乏協(xié)同。實際上，經(jīng)過多年建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)構(gòu)不僅存在且呈現(xiàn)出網(wǎng)狀特點，即它不僅包括“中央、省、市、縣、鄉(xiāng)”的縱向傳遞與管理，還包括各級黨委內(nèi)部多個平行職能部門的共同參與。這一結(jié)構(gòu)存在縱向上層次過多執(zhí)行力遞減，橫向上缺乏協(xié)同性。因而，不僅需將“執(zhí)行結(jié)構(gòu)”作為執(zhí)行效果的重要變量，還需對涉及的主體（部門）行為進行調(diào)整，以最大程度減少執(zhí)行沖突和執(zhí)行內(nèi)耗。

4.從執(zhí)行保障上來看，當(dāng)前依規(guī)治黨尚缺乏優(yōu)良的黨內(nèi)政治文化濡染和政治生態(tài)環(huán)境滋養(yǎng)。黨內(nèi)法規(guī)制度的運行不是在真空中運行，而是有其運行的客觀環(huán)境。要使依規(guī)治黨落到實處，就要求黨內(nèi)政治生態(tài)的山清水秀，而營造山清水秀的政治生態(tài)環(huán)境，基礎(chǔ)在于嚴肅和規(guī)范黨內(nèi)政治生活。十八大以來，經(jīng)過不懈努力“消除了黨和國家內(nèi)部存在的嚴重隱患，黨內(nèi)政治生活氣象更新，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。”[15]8-9但仍要看到黨內(nèi)政治生態(tài)存在的客觀問題，如批評與自我批評較少、黨內(nèi)民主生活不夠等。

（四）以完備監(jiān)督機制為保障

黨內(nèi)法規(guī)制度的約束力來自黨員自律和組織的監(jiān)督，監(jiān)督機制的執(zhí)行情況關(guān)系到依規(guī)治黨能否取得切實的成效。因而，健全黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行后的評估機制、督查機制和問責(zé)機制勢在必行。

1.加強監(jiān)督體系的頂層設(shè)計，強化黨內(nèi)監(jiān)督。我們黨一直主張對黨要“嚴管”“嚴治”，有效的監(jiān)督必然要求有一個完善的頂層設(shè)計。關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督主要包括各級黨委的監(jiān)督、各級紀委的監(jiān)督，其中黨委的監(jiān)督是第一位的。

2.要充分發(fā)揮巡視監(jiān)督作用。黨的十八大以來，通過巡視，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、主體責(zé)任缺失、從嚴治黨不利等問題得到了有效整治，黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到明顯加強，各級黨組織管黨治黨責(zé)任得到極大提升。因而新時代更要加強巡視制度的規(guī)范化和常態(tài)化。

3.推進黨內(nèi)外監(jiān)督的同向發(fā)力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，黨內(nèi)外監(jiān)督要形成合力。既強化自上而下的組織監(jiān)督，又改進自下而上的民主監(jiān)督，同時有效發(fā)揮同級監(jiān)督的作用。既緊緊盯住了領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，又牢牢管住了普通黨員干部這一“大多數(shù)”。

四、發(fā)展邏輯：新時代尋求管黨治黨的多重價值指向

依規(guī)治黨在中國共產(chǎn)黨成立的近百年里無比重要，可以說，依規(guī)治黨貫穿于中國共產(chǎn)黨歷史始終。過去的歷史是為現(xiàn)在的發(fā)展做鋪墊，理論指向上，在馬克思主義經(jīng)典作家依規(guī)治黨思想的理論基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)化成具有中國特色的管黨治黨理念；歷史指向上，凝練了中國共產(chǎn)黨管黨治黨的歷史經(jīng)驗，以自我革命加強依規(guī)治黨；實踐指向上，克服中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的考驗，以此回應(yīng)新時代依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一的要求。

（一）理論指向：以馬恩思想尋求中國特色治黨理念

依規(guī)治黨即在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動的同時，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，管理黨的事務(wù)，規(guī)范黨組織和黨員行為，進行黨的各項建設(shè)。早在資本主義上升時期，馬克思、恩格斯等經(jīng)典作家就對于黨自身建設(shè)提出了見解和要求，為馬克思主義政黨發(fā)展指明了前進的方向。新時代，在豐富和發(fā)展馬克思主義黨建學(xué)說的基礎(chǔ)上，我們黨深化了對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認識，將法治思維和法治方式在黨內(nèi)更高層面進行了繼承和弘揚，形成了習(xí)近平總書記依規(guī)治黨的重要思想。習(xí)近平總書記依規(guī)治黨的重要思想是馬克思主義中國化的最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想理論體系的重要組成部分，也是全面從嚴治黨的核心內(nèi)容。

習(xí)近平總書記的依規(guī)治黨重要思想在新時代表現(xiàn)出新的特點，不斷將黨的建設(shè)納入到法治化和制度化的范疇，體現(xiàn)了黨始終保持清醒，準確把握執(zhí)政規(guī)律的理念，推進了全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展。黨的十九大報告中指出“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新氣象新作為。黨要團結(jié)帶領(lǐng)人民進行偉大斗爭、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須毫不動搖堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，毫不動搖把黨建設(shè)得更加堅強有力?！盵15]61習(xí)近平總書記的依規(guī)治黨重要論述是以“依規(guī)治黨與依法治國”“依規(guī)治黨與以德治黨”兩組關(guān)系為邏輯出發(fā)點，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督脈絡(luò)，最終為實現(xiàn)“全面從嚴治黨”目標而構(gòu)建的思想體系。

（二）歷史指向：以自我革命為基礎(chǔ)加強依規(guī)治黨

自中國共產(chǎn)黨成立，特別是新中國成立以來，我們黨一直以“打鐵還需自身硬”的行動指標要求自己。這不僅是我們黨區(qū)別于其他黨的顯著標志，也是我們黨永葆生命力的獨特優(yōu)勢。新時代開展依規(guī)治黨既要求我們總結(jié)過去管黨治黨的歷史經(jīng)驗，還要在新的歷史條件下進行自我革命，以自我革命引領(lǐng)偉大事業(yè)。面對當(dāng)前不斷變化的執(zhí)政環(huán)境，根據(jù)時代特征，應(yīng)對來自黨內(nèi)外的各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，進而有效執(zhí)政。

面對當(dāng)前空前復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，特別是應(yīng)對新環(huán)境下黨長期執(zhí)政風(fēng)險、傳統(tǒng)思維模式的挑戰(zhàn)，要求我們黨必須創(chuàng)新管黨治黨體制機制，進行治理革命性變革，積極探索現(xiàn)代轉(zhuǎn)型新實踐，以自我革命精神探索加強黨的建設(shè)。

1.以政治建設(shè)為根本途徑增強黨的自我凈化能力，其中講政治是黨的政治建設(shè)的必然要求。黨的十八大以來，依規(guī)治黨取得了顯著成效，但在解決實際問題的過程中，我們黨意識到：許多問題背后都是政治問題。因而，要堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證全黨服從中央，加強黨員“四個意識”，堅定“四個自信”，從政治上為依規(guī)治黨提供根本保證。

2.加強思想教育和理論武裝，是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。加強黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的認識，推動樹立黨內(nèi)法規(guī)意識。首先要樹立黨章意識，黨員要主動對照黨章中有關(guān)黨員的規(guī)定對照自己的行為，增強黨員自身踐行黨章的自覺性；其次要樹立規(guī)矩意識，結(jié)合“不忘初心，牢記使命”等一系列主題教育活動，教育引導(dǎo)廣大黨員干部守初心，擔(dān)使命，把黨內(nèi)法規(guī)作為不可逾越的紅線，嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。

3.組織建設(shè)是依規(guī)治黨的治本之策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央扎緊了制度的籠子，使得反腐敗斗爭取得了壓倒性的勝利。把紀律放在前面，以紀律整頓規(guī)矩，充分發(fā)揮紀律的約束作用，才能阻斷腐敗滋生的通道。

（三）實踐指向：應(yīng)新時代要求升華依法治國方略

“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和根本保障”。[15]22黨的十八大以來，從深化司法改革到完善黨內(nèi)法規(guī)，無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)都取得了很多歷史性成就和進展。從二者之間的關(guān)系來看，依規(guī)治黨必須在中國特色社會主義法治體系內(nèi)進行，而法治建設(shè)又必須在黨自身完善的基礎(chǔ)上開展，因而，依規(guī)治黨與依法治國必須相統(tǒng)一。

1.要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家相關(guān)法律之間的相互銜接。黨中央在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中就提出“要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)和銜接”，把黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系。依規(guī)治黨和依法治國具有統(tǒng)一性，要立足于全面從嚴治黨和全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局，協(xié)同推進依規(guī)治黨和依法治國，努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互保障的格局。

2.依規(guī)治黨與依法治國具有相統(tǒng)一的內(nèi)在機理。二者都凸顯了法治時代的法治思維，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一[16]。同時，二者的規(guī)范要素也具有一致性，法律規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)都是社會規(guī)范的重要組成部分。

總之，依規(guī)治黨作為全面依法治國的重要抓手和全面從嚴治黨的有力保障，是新中國成立以來不同歷史時期依規(guī)治黨的凝練升華，更是現(xiàn)實邏輯與發(fā)展邏輯相互作用的結(jié)果。因而，我們要在把握邏輯演變的基礎(chǔ)上，落實新時代依規(guī)治黨具體舉措，推進黨的建設(shè)偉大工程的發(fā)展。

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責(zé)任編輯陸瑩