何海兵

[摘 要]新冠肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，也是對上海這些年來堅持創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)實踐的檢驗。上海各個社區(qū)通過“強辦法”“硬辦法”“嚴辦法”“好辦法”“暖辦法”，以繡花般的精細和韌性，織起一張防疫安全網(wǎng)，使社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。在這次疫情防控中，也暴露出上?；鶎又卫眢w系和治理能力方面的一些短板，需要進一步夯實治理基礎(chǔ)，提高有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。

[關(guān)鍵詞]防控;疫情;上海;社區(qū);基層治理

習近平總書記明確指出：“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴守牢?！雹佟翱箵粢咔橛袃蓚€陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。堅持不懈做好疫情防控工作關(guān)鍵靠社區(qū)?！雹谏鐓^(qū)防控工作事關(guān)國家抗“疫”大局，事關(guān)人民切身利益。國務(wù)院也發(fā)出了《關(guān)于加強新型冠狀病毒感染肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，將社區(qū)作為疫情防控的主要陣地。上海市委、市政府堅決貫徹落實習近平總書記重要講話和中央決策部署精神，出臺了《本市居民區(qū)（村）疫情防控管理操作導(dǎo)則》，堅持關(guān)口前移、源頭把控，使社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。

一、上海社區(qū)在防疫中的做法和成效

上海作為一座有著2400多萬人口的超大城市，防控新冠疫情的壓力異常嚴峻。上海各個社區(qū)通過辛勤奮戰(zhàn)，以繡花般的精細和韌性，織起一張防疫安全網(wǎng)。

1.用“強辦法”做好指揮協(xié)調(diào)

1月27日，習近平作出重要指示強調(diào)，各級黨組織和廣大黨員干部必須團結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅決貫徹落實黨中央決策部署，讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚。他要求各級黨委要科學判斷形勢、精準把握疫情，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動。上海已經(jīng)構(gòu)建了市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村四級聯(lián)動體系。市委總攬全局、協(xié)調(diào)各方，加強總體謀劃、宏觀指導(dǎo)、督促檢查;區(qū)委是“一線指揮部”，履行第一責任，負責整體布局、指揮協(xié)調(diào);街鎮(zhèn)黨（工）委是“龍頭”，履行直接責任，負責統(tǒng)籌推進、抓好落實;居村等基層黨組織是“戰(zhàn)斗堡壘”，履行具體責任，負責組織動員、服務(wù)管理。上海在社區(qū)防疫中，依托以居民區(qū)黨組織為核心，居委會為主導(dǎo)，業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警、志愿者等共同參與的社區(qū)治理格局，建立了樓組、小區(qū)、片區(qū)上下貫通的組織體系，實現(xiàn)防控任務(wù)分片包塊、責任到樓、聯(lián)系到戶、落實到人。

2.用“硬辦法”做好人員管理

人員管理是社區(qū)防疫工作的重中之重，是最大的難點，也是硬任務(wù)，必須采取“硬核”辦法，做到人員管理全覆蓋、無遺漏。為此，2月7日上海市人大常委會通過《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，《決定》第十一條規(guī)定：“個人有隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等行為，除依法嚴格追究相應(yīng)法律責任外，有關(guān)部門還應(yīng)當按照國家和本市規(guī)定，將其失信信息向本市公共信用信息平臺歸集，并依法采取懲戒措施。”③市信用辦專門印發(fā)配套細則《關(guān)于做好疫情防控期間信用管理和服務(wù)工作的通知》，明確要求歸集四類失信信息，并推動長三角區(qū)域范圍內(nèi)信息共享。同時，市發(fā)展改革委、市公安局經(jīng)過共同研究，明確根據(jù)疫情防控需要，將與疫情相關(guān)數(shù)據(jù)由市公安局直接向市公共信用信息服務(wù)平臺推送。除了法律手段，上海社區(qū)還各有高招。浦東新區(qū)德馨居民區(qū)采取了“掛圖作戰(zhàn)”的辦法。德馨居民區(qū)位于浦東川沙新鎮(zhèn)西北角，靠近華夏高架路，一直是外來人員密集區(qū)域，目前居民區(qū)共1700戶，本地戶籍1258人，外來人員2285人。面對這一挑戰(zhàn)，德馨居民區(qū)黨總支制作了一張涵蓋四個小區(qū)的全覆蓋排摸情況表，結(jié)合實有人口變動情況表，形成一張實時更新的“作戰(zhàn)圖”，將有關(guān)動態(tài)變化信息及時更新，做到一圖在墻、一網(wǎng)打盡、一目了然，全方位、全覆蓋織牢織密防控網(wǎng)。④惠南鎮(zhèn)園中社區(qū)在寶業(yè)萬華城小區(qū)試行“小區(qū)居民電子出入卡”，受到居民點贊。有了電子出入卡后，居民不需要再攜帶紙質(zhì)版的臨時通行證，只要用手機掃碼就可以驗證身份。與此同時，辦理電子出入卡，通過后臺直接將數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)，有效減輕了人工登記的壓力。北蔡鎮(zhèn)推出“智能門磁”，智能門磁的原理是通過物理磁吸的開合，全天候監(jiān)測開關(guān)門狀態(tài)，實時掌握居家隔離人員開門情況。智能門磁的使用大大提高了基層工作效率，既減少了人力投入，又減少了工作人員與隔離人員的近距離接觸。

3.用“嚴辦法”做好空間管理

為了防疫，社區(qū)實行封閉管理。對有圍墻、有物業(yè)的住宅小區(qū)，有條件的要做到“一小區(qū)一出入口”;對有圍墻、無物業(yè)的住宅小區(qū)，街鎮(zhèn)組織力量負責出入口執(zhí)勤;對無圍墻的住宅小區(qū)，要加強道口把控。⑤浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)充分發(fā)揮已建成的“雪亮工程”和“智慧小區(qū)”視頻平臺，將全鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)已安裝的100余個公共視頻有效利用起來，以“一鍵模式”實現(xiàn)24小時對小區(qū)和村道出入口的防疫情況進行全天候監(jiān)督。每天3個時段視頻巡查，發(fā)現(xiàn)問題落實整改，對整改效果落實視頻回查，每天還有一張視頻巡查成績單。這樣不僅節(jié)約了人力，加強了考核整改力度，還能第一時間通知提醒值守人員到崗到位、規(guī)范操作并勸散聚集群眾，提升了立體化防控疫情能力和水平。聯(lián)洋年華小區(qū)還推出了一款防控神器——機器人“金寶寶”。 “金寶寶”的兩只耳朵、頸部安裝了4個攝像頭，可以360度呈現(xiàn)小區(qū)內(nèi)情況，巡邏錄像會被保存15天?！敖饘殞殹睍贿呇h(huán)播報防控疫情提示語，一邊巡邏;每到一幢居民樓的樓道處，會旋轉(zhuǎn)一圈，就可以讓安保人員看到居民樓周邊實況。小區(qū)入口人車進出狀況、安保人員落實人員信息登記等防疫措施的情況，“金寶寶”都可以進行實時在線直播。

4.用“好辦法”做好群眾動員

社區(qū)防疫是一場人民戰(zhàn)“疫”，必須充分發(fā)動人民群眾。沒有人民群眾的參與、支持和配合，這場戰(zhàn)“疫”很難獲勝。首先，要做好社區(qū)防疫的宣傳工作，充分利用各種載體和形式，廣泛宣傳疫情防控和家庭聚集性疫情防護知識，回應(yīng)群眾關(guān)注，解疑釋惑，引導(dǎo)居民正確認識疫情;倡導(dǎo)居民“無事不出門、不串門、不聚會”，嚴格遵守在公共場所佩戴口罩的規(guī)定，提高自我防護意識。奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)居民還創(chuàng)作了“九不歌”的防疫順口溜：一不輕視不隨意，二不隱瞞不亂跑，三不恐懼不慌張，四不折騰不亂防，五不赴宴不擺酒，六不串門不扎堆，七不臟亂不怕煩，八不添亂不懶散，九不造謠不信謠。其次，黨員干部要發(fā)揮帶頭示范作用。社區(qū)人手不足，各街鎮(zhèn)采取了機關(guān)干部“下沉”社區(qū)的做法。閔行區(qū)江川路街道試點開展居民區(qū)第二書記責任制，通過擇優(yōu)篩選、精心匹配，派遣機關(guān)24名優(yōu)秀黨員作為居民區(qū)黨（總）支第二書記，到工作量較大的居民區(qū)報到。作為居民區(qū)書記的幫手和遞補，第二書記將在書記的帶教下開展居民區(qū)工作，在書記輪休或者不在崗時，全面主持居民區(qū)工作，擔負起第一責任人職責。同時，從報到之日起，第二書記暫不承擔原崗位工作，按照居民區(qū)的作息時間，全身心投入居民區(qū)疫情防控工作。再次，招募志愿者服務(wù)隊伍。嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)的自治品牌項目“老大人”在此次防疫中發(fā)揮了重要作用。比如，杏花社區(qū)區(qū)域分散，但防疫工作得到了居民大力的支持與密切配合。從原來沒有物業(yè)管理的別墅小區(qū)，到現(xiàn)在70%的業(yè)主積極參與防控，防控志愿者達到67名，所有小區(qū)實行全封閉，24小時值守。由“老大人”牽頭安排分班、值守，及時向社區(qū)匯報返滬人員。除了居民，還有大量駐區(qū)單位的在職黨員積極到社區(qū)擔任志愿者。

5.用“暖辦法”做好服務(wù)保障

社區(qū)防疫需要“空間隔離”，但不能造成“心理隔離”，也就是說疫情防控要嚴，但不代表沒有人情味。社區(qū)要一手抓疫情防控，一手抓居民基本生活保障。疫情發(fā)生以來，長寧區(qū)各居民區(qū)充分發(fā)揮黨員、志愿者和骨干的作用，加強與隔離觀察對象的聯(lián)系溝通，為居家隔離家庭做好日常生活保障和心理疏導(dǎo)，為社區(qū)內(nèi)困難老人、殘疾人、重大病患者和低保特困戶等特殊群體提供幫扶服務(wù)。今年1月至今，長寧區(qū)共計發(fā)放各類社會救助資金2947.1萬元，惠及3.18萬人次。浦東新區(qū)高行鎮(zhèn)開發(fā)出“房態(tài)圖”2.0升級版——電子化“數(shù)字門牌”，居民足不出戶，只要動動手指就能查詢、上報、反映與疫情相關(guān)信息和服務(wù)求助等。電子化“數(shù)字門牌”實現(xiàn)了手機、電腦、墻面、書面四種模式的隨意切換。華高二居黨總支書記黃靜華表示，通過納入獨居老人、重點關(guān)注對象、黨員結(jié)對、志愿骨干、樓組長等布點標識，及時更新和完善小區(qū)及居民的信息資料，提供預(yù)警提醒等功能，實現(xiàn)了居民區(qū)的智慧化管理。很多社區(qū)干部臨時變身“外賣小哥”，為隔離居民和有需要的居民等把生活物資送上門。

如同2003年防控“非典”一樣，上海社區(qū)在此次防疫工作中經(jīng)受了考驗，治理能力明顯提升。一是基層黨組織的組織力進一步增強。社區(qū)黨組織在疫情面前迅速行動起來，廣泛動員黨員和群眾，協(xié)調(diào)業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警等力量，整合社區(qū)人、財、物資源，在很短的時間內(nèi)全面投入到艱巨的防疫工作中。二是社會協(xié)同的力度進一步提升。上海著力打造共建共治共享的社會治理格局，在這次社區(qū)防疫中也得到充分體現(xiàn)。企事業(yè)單位與社區(qū)的互動越來越多，單位的參與程度大幅提升。一些單位為社區(qū)捐款、捐口罩等物資，一些科技企業(yè)為社區(qū)開發(fā)防疫小程序等。比如，上海田野農(nóng)副產(chǎn)品配送服務(wù)有限公司與周浦鎮(zhèn)周源社區(qū)和海棠名苑居民區(qū)均為黨建聯(lián)建單位，該公司了解到周源社區(qū)下轄的5個居委有42戶來自重點地區(qū)的居家隔離家庭，海棠名苑有多家重點地區(qū)居家隔離家庭后，公司提出免費為這些家庭提供大米、食用油和蔬菜。⑥三是社區(qū)共同體意識進一步提高。防疫工作不僅增進了社區(qū)與居民的互動，而且增強了居民的社區(qū)意識。很多居民工作忙碌不太關(guān)心社區(qū)，社區(qū)意識不強，由于防疫而與社區(qū)建立了連接關(guān)系。

上海市在這次社區(qū)防疫工作中的經(jīng)驗可以歸納為以下幾點：

一是黨建引領(lǐng)。社區(qū)防疫工作做得好不好，關(guān)鍵在于基層黨組織作用的發(fā)揮。這是上海一貫以來的重要經(jīng)驗，即把加強黨的基層建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線，把基層黨建和基層治理結(jié)合起來。黨建工作不是空轉(zhuǎn)、虛轉(zhuǎn)，重點要落在“實”字上，確保組織有活力、黨員起作用、群眾得實惠。

二是重心下沉。社會治理的重心和落腳點在基層，疫情防控的重點和難點也在基層。習近平總書記視察上海時指出，“社區(qū)是城市治理的‘最后一公里，是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢。”上海堅持重心下移、力量下沉、配置加強，不斷拓展、提升“家門口服務(wù)”，更多、更好、更徹底地解決群眾辦事的“最后一公里”問題，從而讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感、安全感。

三是自治共治。重心下沉，目的是要激活末梢，激活社區(qū)活力，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社區(qū)治理共同體。上海在社會治理創(chuàng)新中堅持自治共治，將自上而下和自下而上結(jié)合起來。社區(qū)防疫工作，如果沒有居民群眾的參與，就不會是人民戰(zhàn)“疫”，也很難取得勝利。除了居民參與，社區(qū)防疫需要政府力量、市場力量、社會力量協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮共治的作用。在疫情面前，沒有人能置身事外，沒有人是一座孤島。

四是法治保障。上海創(chuàng)造性地開展立法工作，率先通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，這為確保中央和市委關(guān)于疫情重大部署落實落地，打好上海疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了及時有效的法治支撐。有了這個《決定》，上海開展防控疫情工作底氣更足，執(zhí)法者腰桿更硬。居民區(qū)黨組織書記反映，在搜集居民的相關(guān)疫情防控信息時，有居民質(zhì)疑居委會憑什么這么做，往往不愿如實告知。現(xiàn)在有了這個《決定》，工作就好做多了。

五是科技支撐。黨的十九屆四中全會提出社會治理要科技支撐，上海這次社區(qū)防疫也是一場智慧戰(zhàn)“疫”，大數(shù)據(jù)、AI成為社區(qū)一線戰(zhàn)“疫”好幫手。疫情來襲，口罩作為重要的防疫物資牽動每個社區(qū)居民的心。為了減少人員密集，避免交叉感染，上海不少小區(qū)紛紛創(chuàng)新預(yù)約登記方式，通過電話、短信、微信、小程序等“不見面”預(yù)約方式，讓居民不出家門就能做好口罩購買的預(yù)約登記。上海寶山“社區(qū)通”作為基層治理的互聯(lián)網(wǎng)基建設(shè)施，全區(qū)453個居委、103個村全部上線，66.6萬余名居村民實名加入，覆蓋49萬余戶家庭，短時間內(nèi)就在全區(qū)范圍內(nèi)推出了“口罩預(yù)約”的功能。⑦

二、上海社區(qū)防疫存在的幾個問題

在這次疫情防控工作中，也暴露出上海社區(qū)治理體系和治理能力方面存在的一些短板，社區(qū)層面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.社區(qū)得到的支持力度不夠

在突發(fā)的公共衛(wèi)生事件面前，社區(qū)的力量和資源顯然是不足的，需要各方面的支持和援助。防疫工作的布置既要對社區(qū)提要求，還要給予其足夠的保障，而不是完全讓社區(qū)自己解決。比如人員隊伍方面，雖然街鎮(zhèn)采取了機關(guān)干部下沉的做法，但是有的街鎮(zhèn)并沒有真正落實到位，僅僅建立了一個聯(lián)系機制，機關(guān)干部也僅僅是每天到社區(qū)打個卡，沒有像江川路街道那樣真正把機關(guān)干部充實到社區(qū)防疫隊伍當中去。有關(guān)政策的出臺更需要聽取社區(qū)的意見，比如口罩預(yù)約登記工作，社區(qū)還不知道相關(guān)內(nèi)容，媒體就已經(jīng)公開發(fā)布了，很多居民就打電話詢問社區(qū)居委會，導(dǎo)致居委會工作很被動，還有居民投訴居委會，讓居委會感到很委屈。

2.社區(qū)動員程度不夠

社區(qū)防疫是人民戰(zhàn)“疫”，需要居民參與，而不是居委會包辦一切。在社區(qū)宣傳動員上，全市的不平衡狀況特別明顯，重視自治能力建設(shè)的社區(qū)，就比較容易招募志愿者，而有些自治基礎(chǔ)弱的社區(qū)甚至出現(xiàn)招募志愿者零響應(yīng)的現(xiàn)象。而對于在家的在職居民，由于平時缺乏社區(qū)公共價值的引導(dǎo)，此時也難以動員出來。傳統(tǒng)的路徑依賴導(dǎo)致居委會單打獨斗，顯然力不從心，還招致很多指責之聲。

3.社會組織作用發(fā)揮不夠

社區(qū)防疫需要社會協(xié)同，這次企事業(yè)單位參與的程度提升了，但是平時在社區(qū)治理中非?；钴S的社會組織此時似乎消失了。社會組織在社區(qū)防疫工作中邊緣化了，成了不需要的角色。雖然有些社會組織認識到了問題和挑戰(zhàn)，想有所作為，不甘被冷落，但卻苦于沒有參與的途徑和渠道，自身也缺乏足夠的資源。

三、夯實治理基礎(chǔ)，有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的建議

習近平總書記指出，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實?！被鶎邮菄抑卫淼幕A(chǔ)，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。因此，要著力提升基層社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.進一步加強基層黨組織建設(shè)

上海社區(qū)防疫經(jīng)驗再次證明，基層黨組織強不強，關(guān)系到社區(qū)發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到居民的美好生活。習近平總書記強調(diào)要“充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用”。因此，要進一步賦能基層黨組織，加快推進帶頭人隊伍建設(shè)，提高基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會治理資源、服務(wù)群眾的能力。作為社區(qū)的黨組織，要增強整體思維和系統(tǒng)思維，強化黨建引領(lǐng)自治共治德治法治的能力。要把突發(fā)公共事件納入社區(qū)治理范疇，做好平時常態(tài)社區(qū)治理的基礎(chǔ)性工作。要把社區(qū)全體居民納入社區(qū)治理對象，逐步引導(dǎo)居民成為社區(qū)治理的主體，從而推進社區(qū)共同體建設(shè)。

2.進一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

作為上海創(chuàng)新社會治理的成果，目前上海已經(jīng)建立了5萬名專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍。這支隊伍在這次社區(qū)防疫中發(fā)揮了主力軍的作用，他們的功勞應(yīng)當給予充分肯定。不過，不能因為這支隊伍的建立而理所當然地強化居委會的行政化色彩。如果讓社區(qū)工作者僅僅對上負責，忙于完成上面各條線各種各樣的考核任務(wù)，那么自然會導(dǎo)致社區(qū)工作日常時期疏于聯(lián)系居民群眾，乃至不會做群眾工作。因此，需要進一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，采取專職+兼職的方式，改變社區(qū)居委會全部由社區(qū)工作者構(gòu)成的情況。

3.進一步推動社會組織發(fā)展

此次社區(qū)防疫，一些機關(guān)干部認為政府的力量足夠強大，不需要社會組織了，購買服務(wù)的主體已經(jīng)多元化了，社會組織也沒有什么優(yōu)勢。這是對社會組織的錯誤認識。社會組織的發(fā)展，有利于社會活力的激發(fā)，有利于社會體系的重組，有利于社會共識的凝聚。因此，要著重弘揚社會組織的使命感，推動社區(qū)的專業(yè)化社會組織的發(fā)展。

注釋：

①①《習近平在北京市調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時強調(diào)：以更堅定的信心更頑強的意志更果斷的措施堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)》，《人民日報》2020年2月11日，第1版。

②《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時的講話》，2020年3月31日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-03/31/c_1125794013.htm.

③《上海市人民代表大會常務(wù)委員會公告第30號》，2020年2月7日， http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n1944/n1946/n2029/u1ai205288.html.

④王志彥：《當疫情防控遇見返滬高峰，上海一小區(qū)“掛圖作戰(zhàn)”，“七色旗”標出1700戶居民》，2020年2月9日，https：//www.jfdaily.com/news/detail？id=208893.

⑤《本市居民區(qū)（村）疫情防控管理操作導(dǎo)則》，2020年2月17日， http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw32419/nw48516/nw48545/nw48607/u26aw63840.html.

⑥沈馨藝：《你們安心在家，我們就在身邊》，2020年2月6日， http：//www.pdtimes.com.cn/html/2020-02/06/content_2_1.htm.

⑦葛俊俊，董志雯：《疫苗研發(fā)、AI+社區(qū)、一網(wǎng)統(tǒng)管……智慧戰(zhàn)“疫”拼出“上海速度”》，2020年2月24日，http：//sh.people.com.cn/n2/2020/0224/c134768-33821913.html.

（作者系中共上海市委黨?，F(xiàn)代社區(qū)發(fā)展研究中心主任、教授）

（責任編輯 矯海霞）