高峰

摘 要：鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的一個重要組成部分，推進其體系的現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要想實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，就需要黨和政府進一步建立健全鄉(xiāng)村治理體制機制，從各個方面著手解決疑難問題，從根本上推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。深度連片貧困地區(qū)在我國脫貧攻堅戰(zhàn)中占據(jù)突出地位，具有“老少邊山窮庫”等特征，如何妥善解決少數(shù)民族地區(qū)貧困問題就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;深度貧困地區(qū);少數(shù)民族;現(xiàn)代化

一、鄉(xiāng)村治理的相關(guān)內(nèi)容

鄉(xiāng)村治理并非近幾十年才出現(xiàn)的新概念，而是從古至今的執(zhí)政者都需要仔細考慮的議題。在我國這種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，如何解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三大問題就顯得尤為重要。新時代以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重大成就，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以全面實施，農(nóng)村改革全面深化，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平全面提升，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革。新問題需要新思路，這就要求黨和政府把握最新變化，從整體上推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，進而推動國家治理的現(xiàn)代化。

完善和提升鄉(xiāng)村治理水平不僅要充分發(fā)揮人民群眾的力量，同時提升鄉(xiāng)村自我管理、自我完善和自我監(jiān)督的能力，還要在組織、人力、資源和服務等方面加大扶持力度，從而協(xié)同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程[1]。通過分析和梳理當前學界對農(nóng)村基層治理的研究思路，學術(shù)界主要從以下方面進行了研究：為了更好地闡釋和解決農(nóng)村社會面臨的現(xiàn)實問題，相關(guān)學者提出了農(nóng)村基層治理或者鄉(xiāng)村治理的概念。賀雪峰認為，農(nóng)村治理是“一種鄉(xiāng)村社會的管理模式，或者說是村民如何實現(xiàn)自主管理，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展”[2]?！爱斍爸袊煌貐^(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇，并且這種選擇仍在進行中。只有形成與當下中國農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制，才能實現(xiàn)可行的基層治理現(xiàn)代化”[3]。黨國英認為，農(nóng)村治理是指“以鄉(xiāng)村政府為基礎的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。[4]郭正林認為，農(nóng)村治理是一種組織活動，是“各種組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村民委員會、七站八所等共同作用于鄉(xiāng)村社會，從而管理好鄉(xiāng)村社會的一種活動”[5]。綜上可知，農(nóng)村基層治理是指一個政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運作過程，其核心是基層民主，其方式是運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范各種社會活動，其目的是最大限度地促進國家公共利益。

二、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

1.資金不足，基礎設施建設落后

我國深度貧困地區(qū)基本上都處在山嶺之中，往來道路崎嶇不平。以往人們進出村莊的步行時間單程就需要耗費數(shù)小時，與外界的交流更是稀少，群眾基本不會走出山區(qū)，大部分人可能一輩子都沒有到過鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最遠的地方就是村莊集市或者村委會。道路建設的落后不僅阻礙了村民們走出大山的步伐，也使得村中的特色產(chǎn)品出不去，這就導致了村中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來、農(nóng)戶也遲遲脫不了貧。

自打取消農(nóng)業(yè)稅以來，基層相關(guān)收入急劇減少，大部分鄉(xiāng)村集體面臨入不敷出的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下為數(shù)極少的工商稅收入;自取消了原先本納入財政預算和財務開支的稅費項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力大大減少。而縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級只能做到工資結(jié)算，落到村一級的轉(zhuǎn)移支付更少。這種情況尤其在邊遠貧困山區(qū)更為突出，不少地方行政成本高，工作條件差，真正能落實到手中的款項更少。資金的缺乏不僅導致村鎮(zhèn)工作人員的待遇難以提升，也無法保證工作熱情與效率。

2.部分鄉(xiāng)村干部能力不足

由于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、文化及制度等各方面相對落后，鄉(xiāng)村干部多數(shù)出自本土的現(xiàn)實決定了整個隊伍的文化素養(yǎng)水平較低，能力和水平很難達到治理鄉(xiāng)村的要求。部分鄉(xiāng)村干部不僅相關(guān)能力欠缺，而且依法辦事的能力不強，真正遇到問題處理起來只能依靠過往舊有的經(jīng)驗和對村莊事務的熱情，很難直接從法律的角度去著手解決問題問題。這類干部在處理農(nóng)村大量繁雜的事務時，基本都是只想著把事情壓一壓、緩一緩乃至大事化小、小事化了，習慣于用傳統(tǒng)思維息事寧人，只是以不擴大事態(tài)為目的，法治理念淡薄。用權(quán)力強行解決問題、以自己的態(tài)度代表法律手段，給鄉(xiāng)村治理增加了不少人為障礙。有的干部甚至在面對糾紛和沖突時，往尋求以“家規(guī)”甚至“族規(guī)”解決問題，不希望通過司法途徑來維護群眾權(quán)益，造成許多矛盾糾紛得不到合理解決，導致上訪、群訪、鬧訪事件頻頻發(fā)生，給鄉(xiāng)村治理工作帶來許多難以解決的問題，甚至會釀成群眾性事件。

當前，鄉(xiāng)村治理手段主要有兩種：一種是行政性或半行政性的手段，即上傳下達的治理手段;二是傳統(tǒng)的治理手段，主要是村干部按照傳統(tǒng)習慣推行治理措施。在信息化時代大背景下，僅僅依托行政或傳統(tǒng)的治理手段，面對村莊大部分青壯年人口在外的實際狀況，必然導致鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有著不可忽視作用的群眾基礎相對較差，甚至導致惠農(nóng)涉農(nóng)政策難以有效及時落實。

3.留守家庭人口問題

村莊的空心問題已逐漸成為當前少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一大阻礙，隨著城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)村的大量勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一大批青壯年農(nóng)民紛紛進入城市，越來越多的村莊只剩老人和兒童。這種現(xiàn)實狀況不僅導致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)比例嚴重失調(diào)，而且留守農(nóng)民的生存條件也得不到有效保障。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興不可否認的主體，但是隨著原本的勞動力外流，老人孩子對村莊事務的參與度低在非常大的程度上影響了農(nóng)村的治理效果。鄉(xiāng)村為數(shù)不多的精英式人才流失不僅直觀上造成了人才缺失，更是深層次導致了參與結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀。這情況意味著實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理只能靠老年人和婦女群體，而在處理鄉(xiāng)村公共事務方面，老人和兒童在參與積極性、組織協(xié)調(diào)能力等方面明顯不如男性具有優(yōu)勢，這進一步制約了鄉(xiāng)村整體治理效率和治理水平。

三、政府對主要問題的解決措施

首先，面對當前深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的問題與挑戰(zhàn)，必須牢牢堅持六道底線，即黨的領導、以農(nóng)民為治理主體、堅持鄉(xiāng)村自治、依法治理、保持農(nóng)村穩(wěn)定以及突出治理主體多元化六個方面[6]。在這些大方向上不能出現(xiàn)任何偏差，否則導致的后果是不可想象的。只有以堅持這六大底線為根本準則，才能更好地推動脫貧攻堅與實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

其次，鄉(xiāng)村治理必須符合當下實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的保駕護航，二者相輔相成。要堅持因地制宜，對少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)狀采取更有針對性的措施，要讓少數(shù)民族群眾適應這種新形勢、新情況。各級黨政機關(guān)不能機械照搬所謂“優(yōu)秀經(jīng)驗”，而是要突出地方特色，具體采取符合本地實際狀況的措施。

最后，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要健全村民自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系。治理重心要逐漸下移，把治理重心下沉至農(nóng)村社區(qū);加強農(nóng)村基層黨建工作，推進“黨政一肩挑”，承擔起責任。規(guī)范村級組織工作事務，切實減輕村級組織負擔;增強村民自治組織能力，健全黨組織領導的村民自治機制;全面實施村級事務陽光工程，推進村級事務及時公開[7]。

具體來說要做到：

（1）加快基礎設施建設，扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

加大資金投入，完善基層公路網(wǎng)絡。首先做到在有條件的地區(qū)村村通公路、組組通水泥路，最終做到戶戶通路，徹底解決交通不便的難題。條件艱苦的地方要適時推動易地搬遷，讓村民們走出大山，進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城生活、工作;同時不能一搬了事、一放了之，政府做好相關(guān)配套措施，解決農(nóng)民離開土地的生存難題，如加大招商引資力度開辦工廠、扶持勞動密集型產(chǎn)業(yè)等等。

在基礎較好的鄉(xiāng)村地區(qū)推動一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助補貼政策，因地制宜開展糧食、茶葉、中藥材等農(nóng)產(chǎn)品深度加工和綜合利用，提升農(nóng)產(chǎn)品加工率和附加值。重點培養(yǎng)具有示范效應的行業(yè)龍頭人物，引導外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鞏固鄉(xiāng)村主體力量。其中最重要的是資金問題，不從根本上解決就無從談起真正解決。不能只依靠財政補貼或者外出打工解決農(nóng)戶生活問題，而是要因地制宜在村中發(fā)展產(chǎn)業(yè)、興辦企業(yè)，通過資金入股或者勞動力入股來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（2）加強干部隊伍建設，發(fā)揮黨的帶頭作用

加強村莊黨支部與村委會的干部隊伍建設，尤其是支部書記作為全村黨的工作的組織者，只有本身具有過硬的基本素質(zhì)，才能更好的引領鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設。村黨支部書記必須要求自己具有過硬的政治素質(zhì)和業(yè)務能力，只有這樣才能在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中真正發(fā)揮帶頭人作用。同時應當健全村干部選拔、任命制度，在村一級就進行人才儲備，培養(yǎng)鄉(xiāng)村年輕黨員和青年人才作為重點發(fā)展對象，干部隊伍年輕化才能符合發(fā)展要求。

少數(shù)邊民地區(qū)要不斷探索建立鄉(xiāng)村治理工作長效機制?；鶎狱h委政府要高度重視，把鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新納入重要工作議程，成立鄉(xiāng)、村兩級工作機構(gòu)，黨政機關(guān)一把手負責到位，分管領導具體負責，各個職能部門具體實施的工作格局。突出黨建引領，夯實基層黨組織，配優(yōu)配強村級班子，充分發(fā)揮村級黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。選準選好駐村第一書記，確保每個貧困村都要有第一書記，帶領群眾脫貧致富。

（3）堅持“兩不愁三保障”，完善基本公共服務體系

以發(fā)展需求為重點，完善基本公共服務體系為主導。圍繞“兩不愁三保障”脫貧目標，加強“三保障”以滿足深度貧困人口的發(fā)展性需求。義務教育、基本醫(yī)療、住房安全的保障需要大量的資金投入，必須依靠政府通過轉(zhuǎn)移支付和財政手段等予以支持，應建立健全公共財政體制，合理確定公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，增加教育、醫(yī)療和住房支出實現(xiàn)合理配置和充分供給，解決“三保障”的困難。

加強教育、醫(yī)療、住建等有關(guān)部門的脫貧攻堅機制建設。相關(guān)部門應盡快結(jié)合本部門工作實際制定脫貧攻堅方案，規(guī)劃項目實施，規(guī)范并調(diào)動不同領域參與扶貧脫貧工作，彌補脫貧攻堅短板。此外，加強基本公共服務、公共安全、社會心理服務、社區(qū)、社會組織等方面的制度建設，規(guī)范和保障其在脫貧攻堅中發(fā)揮作用。

注釋：

[1]呂德文.協(xié)同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化.臺州日報，2019年8月14日

[2]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究.地方財政研究，2007年3月

[3]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制.求索，2017年10月

[4]黨國英.我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望.社會科學戰(zhàn)線，2008年12月

[5]郭正林.鄉(xiāng)村治理及其制度績效評估：學理性案例分析.華中師范大學學報，2004年4月

[6]郭振宗.鄉(xiāng)村治理要聚焦六方面問題.大眾日報，2019年5月15日

[7]國務院辦公廳.關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見，2019年6月