林峰

摘?要： 經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，社會在不斷進(jìn)步，五年規(guī)劃本身就體現(xiàn)了一種國家建制性力量，它不僅是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，也是引領(lǐng)未來創(chuàng)新的必要之策。新時期的五年規(guī)劃，應(yīng)適應(yīng)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、技術(shù)追趕向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的新形勢，立足政府正面清單的職能范圍，強(qiáng)化滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設(shè)，明確面向未來、市場導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策和面向大眾的基本公共服務(wù)供給安排，著力營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。

關(guān)鍵詞： 五年規(guī)劃;國家能力;產(chǎn)業(yè)政策;規(guī)劃建議

【中圖分類號】F123?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A?【文章編號】1674-3733（2020）03-0240-02

引言：新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨以五年計(jì)劃和規(guī)劃為頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，民生不斷改善。經(jīng)歷改革開放前和改革開放后的兩個階段，伴隨著體制轉(zhuǎn)軌、市場經(jīng)濟(jì)體制建立與完善的過程，13個五年計(jì)劃（規(guī)劃）在指導(dǎo)思想、規(guī)劃內(nèi)容、決策機(jī)制等方面不斷演進(jìn)與完善，推進(jìn)了中國由工業(yè)化體系到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程，在中國人民從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

1?關(guān)于國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的概念界定和內(nèi)涵解析

什么是國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃？對其概念內(nèi)涵的界定，學(xué)者們提法不一。概念定義方面，陳耀指出，所謂國家級區(qū)域規(guī)劃，主要是指由國家批復(fù)實(shí)施的區(qū)域性規(guī)劃（也包括旨在促進(jìn)特定區(qū)域發(fā)展的國家政策措施）。國家級區(qū)域規(guī)劃是指由國務(wù)院批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃及重要地區(qū)規(guī)劃，由于地域位置顯著，發(fā)展效應(yīng)明顯，在發(fā)展過程中肩負(fù)著國家的特殊使命，被形象地譽(yù)為“國家戰(zhàn)略”。國家戰(zhàn)略代表著國家對規(guī)劃地區(qū)的根本訴求以及發(fā)展方向的探索，具有不同尋常的意義。成為國家戰(zhàn)略的地區(qū)，都承擔(dān)著區(qū)域發(fā)展的重任，面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇。內(nèi)涵解析方面，王向東等從四個方面對國家戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃與一般的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了比較，指出，中國的空間規(guī)劃大體可以分為發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、國土規(guī)劃三大體系，分別由國家發(fā)改委、住建部和國土資源部三個系統(tǒng)牽頭編制。三個規(guī)劃體系都有區(qū)域尺度的規(guī)劃，分別是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展區(qū)域規(guī)劃、城市群/都市區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域國土規(guī)劃。但“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃與一般的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有所不同。首先，它是國家戰(zhàn)略，由國家來制定和推動，突破了原來“一級政府一級規(guī)劃”的框架。其次，它是區(qū)域總體部署，是國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的細(xì)化和落實(shí)，涉及到經(jīng)濟(jì)社會多個領(lǐng)域，空間規(guī)劃是其中重要的內(nèi)容，但不同于建設(shè)和國土規(guī)劃僅側(cè)重區(qū)域空間建設(shè)發(fā)展。再次，它是一種經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域尺度規(guī)劃，不局限于某一特定行政區(qū)范圍，與傳統(tǒng)省市縣鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃都有很大不同。最后，它是一種地區(qū)主題性很強(qiáng)的規(guī)劃，不同于一般的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。已公布的國家戰(zhàn)略區(qū)域規(guī)劃大多會根據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)確定不同的主題，雖然是總體部署但都圍繞其主題展開，同時具有專項(xiàng)規(guī)劃的部分職能。因此，“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域規(guī)劃與原有的區(qū)域規(guī)劃體系既有相互聯(lián)系的內(nèi)容也具有自己的特點(diǎn)，豐富了既有的區(qū)域規(guī)劃體系。

2?新時期我國五年規(guī)劃的邏輯探討

2.1?對規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)探討

不論靜態(tài)東西方國家計(jì)劃對比，還是國內(nèi)外國家規(guī)劃變遷，由于不同國家發(fā)展階段的不同、約束條件的不同，規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)也是大為不同的。伴隨著發(fā)展階段的變化，法國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的規(guī)劃內(nèi)容與我國相類似，同樣經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向向社會平衡導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。而由于東西方國家政府擁有的干預(yù)經(jīng)濟(jì)手段以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)不同，西方國家計(jì)劃側(cè)重于戰(zhàn)略指導(dǎo)，而東方規(guī)劃側(cè)重于常規(guī)計(jì)劃，但有趨同的走向。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，正如江小娟所說“推行產(chǎn)業(yè)政策的手段不同會改變產(chǎn)業(yè)政策的屬性”，我們認(rèn)為不能籠統(tǒng)而談產(chǎn)業(yè)政策慎用與否，應(yīng)基于建立更加完善市場經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略考量，從世界各國發(fā)展競爭的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向面向未來、以市場導(dǎo)向、構(gòu)筑國家力量的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策，主要包括維護(hù)市場競爭的政策、支持企業(yè)創(chuàng)新的政策、扶持個人創(chuàng)業(yè)的政策以及面向國際市場拓展的政策。我們認(rèn)為政府主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以規(guī)劃政府的正面清單為主，第一個層次應(yīng)為國家滲透能力、汲取能力以及協(xié)調(diào)能力等國家能力建設(shè);第二個層次應(yīng)為面向未來、以市場導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策，第三個層次應(yīng)為面向大眾的基本公共服務(wù)提供，營造企業(yè)、個人和社會良好發(fā)展的環(huán)境。當(dāng)然同時也應(yīng)對市場主體進(jìn)行負(fù)面清單約束作出必要的闡述，對未來發(fā)展趨勢、發(fā)展目標(biāo)以及發(fā)展策略進(jìn)行必要的預(yù)判，凝聚社會共識，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)組織和社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2?不斷推進(jìn)規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整成為順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的保障

新中國70年，除1949年10月到1952年底為中國國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和1963年至1965年為國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期外，13個五年計(jì)劃（規(guī)劃）在指導(dǎo)思想不斷演進(jìn)，決策機(jī)制不斷完善，規(guī)劃內(nèi)容、范圍不斷擴(kuò)展，與市場的關(guān)系從對立到補(bǔ)充、引導(dǎo)和促進(jìn)并趨向均衡。從“一五”計(jì)劃到“五五”計(jì)劃為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，基于當(dāng)時的背景、國情，主要突出工業(yè)、國防等的經(jīng)濟(jì)建設(shè);從“六五”計(jì)劃開始，增加了社會發(fā)展的內(nèi)容，改為“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃”;從“十一五”起，“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，凸顯出政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，更加注重對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀把握。經(jīng)歷了改革開放前的計(jì)劃體制和改革開放后的市場經(jīng)濟(jì)階段，在改革開放后又經(jīng)歷了體制轉(zhuǎn)軌、體制構(gòu)建、體制完善和全面深化改革階段，與市場的關(guān)系也經(jīng)歷了由對立到互補(bǔ)和趨向均衡的過程。

2.3?加強(qiáng)戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施在推動地區(qū)內(nèi)生性制度創(chuàng)新的研究

一系列戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件實(shí)施的目的不僅是為地區(qū)發(fā)展提供更加優(yōu)惠的政策，更重要的是通過推動地區(qū)內(nèi)生性制度創(chuàng)新，促進(jìn)體制改革步伐;通過先行先試，在全國形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。今后要加強(qiáng)對國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)體制機(jī)制的創(chuàng)新研究，重點(diǎn)研究區(qū)域制度內(nèi)生與國家政策供給關(guān)系，創(chuàng)新推動區(qū)域發(fā)展的各種措施。通過對國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的研究為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.4?按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，決策機(jī)制科學(xué)，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，成為規(guī)劃推進(jìn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)

代化進(jìn)程的根本從13個五年計(jì)劃（規(guī)劃）的制定、實(shí)施看，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，決策機(jī)制科學(xué)，堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，計(jì)劃執(zhí)行、完成就順利。70 年間，我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化有幾個重要的黃金發(fā)展期，計(jì)劃體制下的“一五”工業(yè)化建設(shè)取得巨大成功，改革開放后的“六五”成為第二個黃金發(fā)展期， “八五”成為轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的第三個黃金發(fā)展期。從決策機(jī)制看， “一五”計(jì)劃制定成為科學(xué)化、民主化和制度化的發(fā)端， “二五”為科學(xué)民主決策制度化的破壞時期， “三五”“四五”為決策的非制度時期， “五五” “六五”為制度化重建時期， “七五”以來走向制度化深化時期。違背規(guī)律、脫離實(shí)事求是的指導(dǎo)思想，就會給經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來挫折，教訓(xùn)深刻。

2.5?實(shí)施戰(zhàn)略性區(qū)域規(guī)劃是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和提高區(qū)域發(fā)展可持續(xù)性的需求

我國是一個地域廣袤、人口眾多、地區(qū)發(fā)展很不平衡的發(fā)展中大國，改革開放后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中央高度集權(quán)，讓位于適度的地方分權(quán)，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)釋放出巨大的發(fā)展活力。然而，地區(qū)主體及利益的多元化，也導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)的盲目性、無序性，有些開發(fā)已超出了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的承載力，危及到發(fā)展的可持續(xù)性。中央提出科學(xué)發(fā)展觀，就是要強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。從第十一個五年規(guī)劃開始，我國已將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃改為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃?！坝?jì)劃”改“規(guī)劃”雖一字之差，但內(nèi)涵有很大變化。不僅強(qiáng)調(diào)了中長期規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性，而且更加重視國土空間的規(guī)劃和管治。區(qū)域規(guī)劃將成為引領(lǐng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的行動指南，也成為國家戰(zhàn)略布局和區(qū)域發(fā)展政策的一個重要工具。近年來獲批的國家級區(qū)域規(guī)劃有一個共性的特點(diǎn)，這就是強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，根據(jù)資源環(huán)境的承載力、開發(fā)條件和潛力，確定能夠體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色的戰(zhàn)略目標(biāo)定位，并對產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展做出統(tǒng)一的、合理的部署和謀劃。

結(jié)語：目前，我國正處于“十四五”規(guī)劃編制期。五年規(guī)劃被認(rèn)為是解讀我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展奇跡的奧秘所在，我們認(rèn)為需要對規(guī)劃的必要性、規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)劃的操作性進(jìn)行探討。

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