1 概述

德國聯(lián)邦鐵路局（EBA）作為德國鐵路監(jiān)督管理政府機構(gòu)成立于1994年，是德國鐵路改革的標(biāo)志（圖1）。從那時起，變革成為這個政府機構(gòu)的永恒主題。在過去的25年中，它屢次成功調(diào)整了自身結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)技術(shù)的進步、法律的新要求以及鐵路行業(yè)的發(fā)展。

25年前開始的德國鐵路改革的目標(biāo)之一是增加鐵路運輸量，如今其仍是德國鐵路發(fā)展的重要目標(biāo)。德國聯(lián)邦交通運輸部長安德烈亞斯 · 舒爾（Andreas Scheuer）于2019年發(fā)起成立了未來鐵路聯(lián)盟，計劃在未來10年中進一步增加旅客和貨物運輸量，并同時提高鐵路運輸質(zhì)量。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須提高鐵路運輸能力，并有針對性地將可用的資金用于線路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和維保、技術(shù)的發(fā)展，以及數(shù)字化的實現(xiàn);此外，還需提高鐵路的競爭力，減少其噪聲排放。

EBA在實現(xiàn)這些目標(biāo)的過程中所扮演的角色變得越來越多元化。在成立之初，該機構(gòu)是一個技術(shù)監(jiān)督機構(gòu)，隨著時間的推演，其任務(wù)范圍逐步擴大。目前，EBA除原有的任務(wù)之外，還增加了許多新功能和職責(zé)，成為了鐵路部門的綜合職能中心（例如，國家安全機構(gòu)和乘客權(quán)益法規(guī)的執(zhí)行機構(gòu)）。隨著服務(wù)和融資協(xié)議（LuFV）的達成，德國聯(lián)邦政府對鐵路項目的融資形式不斷擴展，在協(xié)議的落實和執(zhí)行過程中，EBA也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，EBA多年來一直致力于繪制噪聲地圖和制定降低噪聲行動計劃。近年來，EBA在環(huán)保和研究領(lǐng)域也發(fā)展迅速。2015年，EBA成立了一個新部門，以便更好地應(yīng)對新發(fā)展。目前，EBA正在籌劃建立德國鐵路運輸研究中心。

EBA期望以一貫的高質(zhì)量完成這些任務(wù)，以確保德國的鐵路運輸在將來繼續(xù)保持公認(rèn)的高安全水平。EBA管轄著約400家鐵路公司、超過30 000 km長的線路網(wǎng)絡(luò)和200 000多輛鐵路車輛，這是巨大的挑戰(zhàn)。這只能通過現(xiàn)代化流程和管理來實現(xiàn)。EBA順應(yīng)歐洲目前的發(fā)展趨勢，通過將針對特定對象的個案檢查轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨閷?dǎo)向的鐵路監(jiān)管，并輔以樣本檢測的系統(tǒng)方法，幫助鐵路公司不斷提高其安全水平。

目前，鐵路數(shù)字化正在穩(wěn)步推進，因此EBA的職能也發(fā)生了根本改變。EBA從誕生之日起一直是歐洲現(xiàn)代化行政的先驅(qū)之一，多年來一直面向未來，致力于流程優(yōu)化和質(zhì)量保障。在EBA執(zhí)行專業(yè)技術(shù)任務(wù)的過程中，信息技術(shù)（IT）的支持變得越來越重要，甚至是不可或缺。數(shù)字化是EBA技術(shù)和管理工作的一大特點，EBA很早就引入了電子文檔及電子處理流程。得益于與IT專業(yè)應(yīng)用程序等的無媒體干擾接口，EBA的業(yè)務(wù)流程目前已實現(xiàn)完全數(shù)字化。因此，2016年EBA在德國電子政務(wù)競賽中獲得了“最佳現(xiàn)代化項目”一等獎。

下文將簡要介紹EBA目前的主要任務(wù)和目標(biāo)，以及達成目標(biāo)所需的策略。

2 開發(fā)用于擴建和維護鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的新融資工具

德國聯(lián)邦政府與德國鐵路股份公司（DB）共同開發(fā)了2項融資工具，以此為擴建現(xiàn)有鐵路線路網(wǎng)絡(luò)以及對其進行維護提供資金。

2.1 需求計劃實施協(xié)議（BUV）

2018財政年度，德國聯(lián)邦政府在聯(lián)邦鐵路上的投資超過15億歐元，2019財政年度超過16億歐元。這些資金專門用于鐵路需求計劃項目。鐵路需求計劃是德國聯(lián)邦運輸線路計劃的一部分，與其他運輸方式需求計劃一起制定;各種需求計劃在聯(lián)邦運輸線路計劃的框架中相互協(xié)調(diào)。德國鐵路線路網(wǎng)絡(luò)將根據(jù)《聯(lián)邦鐵路線路擴建法》附錄中的鐵路線路需求計劃進行擴建。

與其他融資程序不同，納入需求計劃的鐵路建設(shè)項目融資通常以鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司與聯(lián)邦政府達成的協(xié)議為基礎(chǔ)。聯(lián)邦政府與DB根據(jù)2018年1月1日生效的BUV對既有融資體系進行了調(diào)整，采納并實施了大型項目建設(shè)改革委員會的許多建議。建立新融資體系的目的是加快需求計劃項目的實施，并提高公眾的接受度。能否通過BUV實現(xiàn)這些目標(biāo)，還有待觀察。

2.2 服務(wù)和融資協(xié)議（LuFV）

LuFV是聯(lián)邦鐵路融資體系的第2個重要支柱。其中，聯(lián)邦政府承擔(dān)了鐵路線路網(wǎng)絡(luò)維護的很大一部分費用。2009年，聯(lián)邦政府與DB首次簽訂了LuFV，該協(xié)議規(guī)定，聯(lián)邦政府每年向DB提供25億歐元資金，直至2013年。后續(xù)協(xié)議LuFV Ⅱ于2015年1月1日生效。根據(jù)該后續(xù)協(xié)議，聯(lián)邦政府平均每年撥款約35億歐元，再加上DB每年以股息方式付給聯(lián)邦政府的鐵路投資收益回報（聯(lián)邦政府會再將其用于現(xiàn)有鐵路網(wǎng)的擴建和維護），因此DB每年可用于替代投資的資金有39億歐元。LuFVⅢ目前正在籌備中，即將受益的3家DB下屬鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司是DB下屬線路網(wǎng)絡(luò)子公司（DB Netz AG）、DB下屬車站與服務(wù)子公司（DB Station & Service AG）和DB下屬能源子公司（DB Energie GmbH）。

EBA負責(zé)對DB遵守其服務(wù)承諾的情況進行監(jiān)督，如果其提供的服務(wù)不符合設(shè)定的質(zhì)量指標(biāo)，則EBA會對其進行處罰。每年，DB必須向EBA提交鐵路基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和發(fā)展報告，公開其線路網(wǎng)絡(luò)狀況信息，并充分證明其基礎(chǔ)設(shè)施滿足規(guī)定的質(zhì)量要求。在后續(xù)協(xié)議LuFVⅢ 中，也必須遵守這一條。

3 規(guī)劃決定

決定聯(lián)邦鐵路運營設(shè)施規(guī)劃一直是EBA的主要工作。過去，由EBA決定的重要規(guī)劃項目有新建科隆—萊茵/美茵線路，擴建漢堡—柏林線路，德國統(tǒng)一鐵路交通項目等;目前有擴建慕尼黑—林道線路，擴建Emmerich—奧伯豪森（Betuwe）線路，擴建奧爾登堡—威廉港線路，新建Wendlingen—烏爾姆線路，以及斯圖加特21項目。

2018年，德國頒布《基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃加速法案》，為鐵路部門制定了具體的規(guī)劃加速措施，如由項目經(jīng)理參與協(xié)商程序等。在引入?yún)f(xié)商程序、實現(xiàn)規(guī)劃過程和管理流程數(shù)字化（即建筑信息模型BIM技術(shù)和電子文檔的使用）和引進新型人才以更新陳舊知識結(jié)構(gòu)的同時，還要確保規(guī)劃具有相當(dāng)高的專業(yè)水平，做出的管理決策符合法律要求，這對EBA做出規(guī)劃決策提出了巨大挑戰(zhàn)。EBA應(yīng)積極適應(yīng)這種變化，以成功應(yīng)對《基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃加速法案》帶來的挑戰(zhàn)。

4 鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的施工監(jiān)督和投入使用

審批、施工監(jiān)督和鐵路監(jiān)管也是EBA的重要工作，其基礎(chǔ)設(shè)施部有大約340名員工負責(zé)此類工作。監(jiān)督和批準(zhǔn)程序的制定是基于《德國普通鐵路法》所規(guī)定的原則，即鐵路公司有義務(wù)安全地建設(shè)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，并保證其安全運營。

2009年，德國對《施工監(jiān)督法》進行了根本性的修改，規(guī)定EBA的監(jiān)督職責(zé)包括批準(zhǔn)執(zhí)行計劃、派遣檢查員和工程驗收;EBA應(yīng)在審批流程中進行抽查檢驗，以監(jiān)督項目的實施及其是否符合規(guī)定。

《互操作性技術(shù)規(guī)范》和《歐洲安全準(zhǔn)則》也對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督和審批程序以及EBA的運作方式產(chǎn)生了重大影響。德國聯(lián)邦運輸和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施部（BMVI）于2018年發(fā)布的《鐵路投入使用審批條例》（EIGV）和目前仍在執(zhí)行的《互操作性技術(shù)規(guī)范》帶來了一場全面的審批制度改革。這場改革催生了以歐洲遵循的基本原則為基礎(chǔ)的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施審批程序，該程序根據(jù)建筑設(shè)施管理基本規(guī)定，將歐洲和德國的不同審批程序融為一體。

《互操作性技術(shù)規(guī)范》及相關(guān)技術(shù)規(guī)范可保障鐵路系統(tǒng)具有互操作性，由特定機構(gòu)和普通機構(gòu)檢查和評估鐵路基礎(chǔ)設(shè)施是否符合其要求。鐵路公司還要根據(jù)《歐洲安全準(zhǔn)則》及相關(guān)的《通用安全方法規(guī)定》，通過風(fēng)險管理程序?qū)徱曡F路基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃、建設(shè)和運營中存在的特定風(fēng)險，并由獨立評估機構(gòu)進行評估。風(fēng)險管理程序主要用于審批偏離公認(rèn)技術(shù)規(guī)則的技術(shù)或創(chuàng)新技術(shù)。在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，許多國家的技術(shù)法規(guī)也適用，由EBA認(rèn)可的檢驗機構(gòu)評估鐵路基礎(chǔ)設(shè)施是否符合其要求（圖2）。

鐵路公司不僅必須在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、施工和投入使用階段遵守安全施工的規(guī)定，而且還要對準(zhǔn)備投入使用的設(shè)備設(shè)施發(fā)布聲明，這些聲明是EBA進行投入使用審批的基礎(chǔ)和依據(jù)。

EBA已根據(jù)上述各種法律規(guī)范成功檢查并批準(zhǔn)了許多建設(shè)項目。

5 車輛許可和注冊

車輛許可是EBA的重要工作之一。準(zhǔn)備在德國運營的新型鐵路車輛必須獲得EBA的許可，許可范圍涵蓋所有車輛，包括機車、動車（包括高速動車和擺式列車）、客運車輛、雙層車輛、貨運車輛和輔助車輛。EBA從與安全相關(guān)的功能和組件出發(fā)，檢查新車輛是否符合法律要求和公認(rèn)的技術(shù)規(guī)則。

適用的法規(guī)有：《鐵路投入使用審批條例》《德國鐵路建設(shè)和運營條例》 《歐洲安全準(zhǔn)則》《互操作性技術(shù)規(guī)范》和德國其他相關(guān)法律規(guī)定。

6 鐵路監(jiān)管

6.1 基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管

鐵路基礎(chǔ)設(shè)施維護是一項艱巨的任務(wù)。維護流程是安全管理系統(tǒng)的重要組成部分，而安全管理系統(tǒng)又是安全審批和鐵路監(jiān)管的基礎(chǔ)。由于管轄的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量巨大、范圍廣泛（德國國有鐵路基礎(chǔ)設(shè)施包括長約33000km的線路網(wǎng)絡(luò)、25 000多座鐵路橋梁、740多條隧道、66 500多個道岔和交叉口、13 900多個平交道口、5 700多個車站和超過2 800個集中信號樓），因此對于EBA來說，制定合適的監(jiān)管流程也是一個特殊的挑戰(zhàn)。在早期，EBA關(guān)注的是抽樣檢查中的單個樣本。為更有效地執(zhí)行監(jiān)管流程，EBA如今引入了其他更有效的方法，如基于流程的監(jiān)管。此種監(jiān)管不是針對單個違規(guī)或缺陷，而是在監(jiān)管過程中構(gòu)建鐵路維護流程，并在持續(xù)驗證的過程中對其進行不斷的改進。

《歐洲安全準(zhǔn)則》及相關(guān)的《通用安全方法規(guī)定》中對于安全審批和監(jiān)管的規(guī)定使歐洲范圍內(nèi)幾乎所有安全機構(gòu)的基本工作方法達到了協(xié)調(diào)一致。如今，EBA基礎(chǔ)設(shè)施部已經(jīng)為鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建立了基于風(fēng)險的監(jiān)管機制，并將其納入行政法規(guī)中。該監(jiān)管機制可以利用經(jīng)過統(tǒng)計驗證的抽樣檢查，監(jiān)督所管轄公司是否按照規(guī)定使用正確的技術(shù)方法實施維護和維修工作;并通過不同類型的監(jiān)管方式，在檢查期間對鐵路公司的組織管理進行審查，如檢查文件、員工資質(zhì)、具體設(shè)施等。

在發(fā)生事故或特定專業(yè)領(lǐng)域的重點檢查結(jié)束后，EBA還會進行特殊檢查，以便清楚地了解所轄各公司的維護和維修能力，并在必要時敦促其進行改進。

6.1.1 監(jiān)控線路運輸能力

根據(jù)《德國普通鐵路法》中規(guī)定的鐵路公司在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施運營方面的義務(wù)，目前鐵路監(jiān)管的重點之一是為運輸能力監(jiān)控提供專業(yè)支持和協(xié)調(diào)。EBA在這方面的重要任務(wù)是，使所轄鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司履行其鐵路基礎(chǔ)設(shè)施運營義務(wù)，檢查建設(shè)項目對鐵路線路運輸能力的影響，以及基于對鐵路線路超負荷運營的認(rèn)知或者為制定未來的行車時刻表，支持鐵路基礎(chǔ)設(shè)施擴建規(guī)劃。

6.1.2 監(jiān)管各州非國有鐵路

EBA根據(jù)行政協(xié)議對所有聯(lián)邦州的非國有鐵路進行監(jiān)管，包括超過200家私營鐵路運輸公司、200多家私營鐵路基礎(chǔ)設(shè)施公司、27家城市有軌電車公司、800 多條非公用鐵路連接線、1350條專用線、20條公園鐵路線和3條山區(qū)鐵路線。監(jiān)管和審批流程涉及多樣化和復(fù)雜的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施（各州非國有鐵路基礎(chǔ)設(shè)施包括長約13 000 km的線路網(wǎng)絡(luò)、3 400多座鐵路橋梁、31 500多個道岔和交叉口，以及超過10 600個集中信號樓）以及相關(guān)車輛。通過對各州非國有鐵路進行監(jiān)管，EBA為在技術(shù)和流程方面統(tǒng)一德國鐵路系統(tǒng)作出了貢獻。

6.2 車輛監(jiān)管和運營

6.2.1 車輛監(jiān)管

成立之初，EBA的車輛許可和監(jiān)管任務(wù)是合并在一起的。隨著時間的推演，EBA逐漸形成一種新的監(jiān)管理念，即一方面進行系統(tǒng)檢查，另一方面針對特定對象進行個案檢查，通過將許可與監(jiān)督分離，實現(xiàn) “四眼原則”。

6.2.2 運營

在運營方面，EBA負責(zé)檢查其管轄的鐵路運輸公司是否遵守相關(guān)法律和法規(guī)。鐵路運輸公司要參與鐵路運營必須具備相應(yīng)的許可和安全資質(zhì)。在鐵路運輸公司提出申請后，EBA會簽發(fā)參與常規(guī)軌距鐵路運營所需的安全證書，并在必要時對鐵路運營經(jīng)理的任命進行確認(rèn)。EBA還負責(zé)許可某些不符合《鐵路建設(shè)和運營條例》（EBO）或《鐵路信號規(guī)則》（ESO）的例外情況。

EBA根據(jù)當(dāng)前的監(jiān)管策略，在監(jiān)管鐵路運輸公司和基礎(chǔ)設(shè)施運營時采用了一種整體方法。在監(jiān)管中，EBA須判斷鐵路運輸公司能否保證其安全管理系統(tǒng)正常有序地運行，以及能否利用實際運營中積累的經(jīng)驗和知識獨立做出正確的決策，并敦促其進行適當(dāng)?shù)母倪M。此外，在個案檢查中，EBA還將進行隨機抽查，以確定鐵路運輸公司的內(nèi)部流程是否有效，能否得到令人滿意的結(jié)果。

通過這些系統(tǒng)的監(jiān)管方法，EBA可以了解所轄鐵路運輸公司及其組織，并據(jù)此調(diào)整監(jiān)管策略。監(jiān)管結(jié)果也將用于安全證書和許可證的簽發(fā)或延期程序中。

6.3 危險貨物監(jiān)管

EBA對鐵路危險貨物運輸采取密切監(jiān)管的措施。除對此類貨物進行檢查外，還要核查運輸公司。在過去的25年中，鐵路危險貨物運輸量穩(wěn)步增長，EBA每年進行數(shù)千次檢查。EBA的檢查結(jié)果有助于對危險貨物運輸法規(guī)進行修改、補充和完善。

7 應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)

7.1 鐵路噪聲防護

防止鐵路噪聲污染是一項非常重要的工作。為此，德國聯(lián)邦政府已經(jīng)采取了許多措施，歐盟也在其環(huán)境噪聲法規(guī)中規(guī)定了各種降噪手段，如繪制噪聲地圖、制訂降低噪聲行動計劃。EBA致力于繪制德國鐵路線路的噪聲地圖，并從2015年起開始制訂德國主要鐵路線路的降低噪聲行動計劃。此外，EBA還參與了大城市降低噪聲行動計劃的制訂。

7.2 建立鐵路運輸研究中心

為提高鐵路的競爭力和可持續(xù)性，需要確定戰(zhàn)略性引進新技術(shù)的必要步驟，以及進行必要的法律法規(guī)調(diào)整，這需要以系統(tǒng)化的分析為前提。2015年，EBA開始進行這方面的研究，并從那時起一直是BMVI專家網(wǎng)絡(luò)中的活躍成員。EBA與BMVI的其他研究機構(gòu)一起，正在就氣候變化或環(huán)境可持續(xù)性等問題開展跨專業(yè)研究。

2018年3月，聯(lián)邦政府簽署聯(lián)盟協(xié)議，協(xié)議中強調(diào)推進鐵路部門研究和創(chuàng)新的重要性，并提出在EBA中設(shè)立德國鐵路運輸研究中心。同年，EBA參與制訂了聯(lián)邦鐵路研究計劃，確定了鐵路研究的主題內(nèi)容。EBA力爭以擴展現(xiàn)有研究課題為契機，將研究與技術(shù)推廣有效結(jié)合起來，并對鐵路研究的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)和能力加以捆綁和協(xié)調(diào)，以推進創(chuàng)新并將其付諸實踐。

7.3 員工培訓(xùn)

技術(shù)工人（尤其是各個工程專業(yè)）短缺，難以招募到有資質(zhì)的員工，是EBA面臨的一大問題。EBA采取的應(yīng)對措施是對技術(shù)人員進行職業(yè)培訓(xùn)，它是德國唯一提供高水平鐵路工程技術(shù)人員職業(yè)培訓(xùn)的政府機構(gòu)。

8 展望

如果說鐵路是國家的生命線，那么EBA就是醫(yī)生，其責(zé)任是保障鐵路健康、有序地運營和發(fā)展。EBA已作好準(zhǔn)備應(yīng)對鐵路領(lǐng)域出現(xiàn)的新變化和新任務(wù)，并積極參與未來框架條件的制定，不斷提升自身的能力，以從容迎接未來的挑戰(zhàn)。

參考文獻

[1]Gerald H?rster. 25 Jahre Eisenbahn-Bundesamt[J]. Eisenbahntechnische Rundschau，2019，68（1-2）：16-22.

蘇靖棋 編譯

收稿日期 2020-03-17