曹玉昆， 李名揚， 李大祥， 朱震鋒

（1. 東北林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院， 哈爾濱150040；2. 通北林業(yè)局有限公司 天保辦， 黑河， 黑龍江164031）

2018 年6 月30 日黑龍江省森林工業(yè)總局改制掛牌為中國龍江森林工業(yè)集團有限公司， 將國有林區(qū)承擔的政府行政職能與國有森林資源管理職能移交所屬地方政府。 一方面國有森工企業(yè)減少自身承擔的政府行政職能， 即減少附著在國有森林資源上的壓力； 另一方面國有森林資源管理職能移交給所屬地方政府， 順應國家市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢， 使森工企業(yè)成為真正意義上的企業(yè)。 種種變革標志著黑龍江省國有林區(qū)政企合一的管理體制解體。 在天然林資源保護工程(簡稱“天保工程” ) 二期即將結(jié)束的背景下，國有林區(qū)政企合一的管理體制解體后， 國有森林資源管理權(quán)力下放給地方政府， 對即將實施的天然林修復方案計劃會產(chǎn)生怎樣的影響， 國有森工企業(yè)如何更加有效地開展生態(tài)保護工作， 倍受社會各界關(guān)注。天保工程既是森林資源保護工程， 又是林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展工程和富民工程[1]， 對中國天然林資源的保護恢復、 生態(tài)建設及國有林區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面產(chǎn)生深遠影響[2]。 關(guān)于國有林區(qū)實施天保工程的相關(guān)研究， 學術(shù)界已有相當豐碩的研究成果。 截至2019 年7 月， 學術(shù)界從不同研究視角對天保工程及對國有林區(qū)產(chǎn)生的影響進行了有關(guān)研究。 天保工程的實施能有效改善東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務功能， 使森林保育土壤生態(tài)效益得到相應的提升[3]； 為其帶來顯著的生態(tài)效益與可持續(xù)發(fā)展的潛力[4]；天保工程二期政策民生改善效果顯著， 林區(qū)職工生活條件得到極大改善[5]； 在天保工程實施的背景下，東北國有森工企業(yè)生產(chǎn)效率指標波動較大， 無明顯走勢， 呈現(xiàn)出較大的波動趨勢[6]， 國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整趨于合理[7]， 大小興安嶺國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢總體較好[8]。 與此同時， 在天保工程二期實施的“全面停止東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐” (簡稱“全面停伐” ) 政策同樣對國有林區(qū)產(chǎn)生深遠影響[9]， 學術(shù)界以全面停伐政策為背景對國有林區(qū)進行深入研究: 全面停伐實施對林區(qū)居民家庭人均工資性收入和人均收入均存在消極影響[10]； 社會保障、 收入和就業(yè)的變化對全面停伐后國有林區(qū)居民個體的主觀福祉影響更大[11]； 全面停伐對林業(yè)局及林區(qū)企業(yè)的收益影響顯著， 對林區(qū)居民生計產(chǎn)生不利影響， 對森工林區(qū)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義[12-13]。 二期天保工程即將結(jié)束， 國有林區(qū)政府行政管理職能移交給地方政府， 森林資源管理職能歸屬地方林業(yè)主管部門。 為此， 課題組以國有林區(qū)政府行政管理職能移交、 國有森林資源管理改革為切入點， 在國家林業(yè)局國有林區(qū)民生改革項目的支持下， 長期入戶跟蹤調(diào)查。 在掌握基層企業(yè)改革、 資源保護第一手數(shù)據(jù)的基礎上，于2019 年7-8 月選取通北林業(yè)局為樣本， 從局、 場兩個管理層面進行座談調(diào)查， 分析國有林區(qū)天保工程的實施效果以及國有林區(qū)政府行政管理職能移交地方政府、 國有森林資源管理職能歸地方林業(yè)主管部門后可能對生態(tài)保護產(chǎn)生的影響， 了解基層政府行政管理職能移交、 森林資源管理體制改革情況及可能對未來天保工程實施的影響。 通過對基層森工的剖析， 取得微觀典型案例， 分析國有森工企業(yè)實施天保工程過程中遇到的問題與困難， 以期為深化國有林區(qū)改革及下一步天然林資源修復工作順利實施提供理論支持與政策建議。

1 黑龍江國有林區(qū)管理體制改革歷程及產(chǎn)生的影響

1.1 國有林區(qū)管理體制改革的政策依據(jù)

1.1.1 國有林區(qū)管理體制改革的政策解讀

2015 年， 黨中央頒布了《國有林區(qū)改革指導意見》 (中央6 號文件)， 標志著國有林區(qū)改革一事已被納入國家重大戰(zhàn)略， 國有林區(qū)改革迸發(fā)新的活力。 文件中總體要求部分指出要以厘清中央與地方、 政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線， 積極推進政事企分開； 主要任務部分指出因地制宜逐步推進國有林區(qū)政企分開； 逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)； 強化地方政府保護森林、 改善民生的責任。

2016 年12 月， 根據(jù)中央6 號文件精神， 黑龍江省委、 省政府制定并出臺了《黑龍江省重點國有林區(qū)改革總體方案》 (省委36 號文件)。 文件中總體要求部分指出要全面厘清重點國有林區(qū)森林資源管理、 社會行政管理、 企業(yè)經(jīng)營管理各方面關(guān)系， 積極推進重點國有林區(qū)森林資源管理和社會行政管理兩項行政職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分離， 2018 年底完成政企、 事企、 管辦分開， 到2020 年完成全部改革任務， 實現(xiàn)政企、 政事、 事企、 管辦四分開。 主要任務部分提出要組建重點國有林管理局， 以40 個林業(yè)局為主體組建重點國有林管理局， 隸屬省重點國有林管理總局， 實行垂直管理， 變重點國有林三級管理為兩級管理， 建立高效的重點國有林管理機構(gòu)。 依法履行國家森林資源管理職能， 在政事未徹底分開前， 重點國有林管理局履行區(qū)域內(nèi)社會行政管理職能， 國有林管理局運轉(zhuǎn)經(jīng)費從中央財政給予的停伐補助費、 社會運營支出補助經(jīng)費和天保工程經(jīng)費中支出， 嚴格預算管理； 明確林場(所) 公益屬性， 隸屬于重點國有林管理局； 按照機構(gòu)只減不增、 人員只出不進、 社會和諧穩(wěn)定的原則， 逐年減少管理人員， 最終實現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模。

2019 年1 月8 日， 黑龍江省政府辦公廳印發(fā)《黑龍江省森工政府行政職能移交及辦社會職能改革實施方案》 通知， 文件旨在全面厘清重點國有林區(qū)森林資源管理、 社會行政管理、 企業(yè)經(jīng)營管理關(guān)系，大力推進政企、 事企、 政事、 管辦分離， 并指出要根據(jù)森工系統(tǒng)社會管理職能的不同， 分類實施不同的改革政策。

1.1.2 國有林區(qū)管理體制改革的政策依據(jù)

2015 年發(fā)布的中央6 號文件明確提出國有林區(qū)改革方針原則， 鑒于國有林區(qū)各地區(qū)情況差異大，改革措施也不盡相同。 例如， 2017 年龍江森工集團各林業(yè)局先后掛牌組建重點國有林管理局， 2018 年成立龍江森林工業(yè)集團有限公司與伊春森工集團有限責任公司， 各林業(yè)局全部改制掛牌為林業(yè)局分公司， 政策落實變化較大。 因此， 中央6 號文件關(guān)于國有林區(qū)改革方面為原則指導性文件， 具體改革做法主要依據(jù)各省國有林區(qū)改革相關(guān)文件精神。

1.2 黑龍江國有林區(qū)改革歷程

2017 年9 月3 日， 黑龍江森工系統(tǒng)最后一批重點國有林區(qū)改革試點單位正式掛牌， 這標志著黑龍江森工系統(tǒng)“三江” 林區(qū)23 個林業(yè)局全部完成重點國有林管理局的組建、 掛牌工作。

2018 年10 月21 日， 中國龍江森林工業(yè)集團有限公司所屬的伊春林管局(伊春市)， 掛牌成立黑龍江伊春森工集團有限責任公司。 2019 年2 月26 日， 伊春森工集團有限公司所屬17 個森工林業(yè)局全部改制掛牌為林業(yè)局公司制。 至此， 伊春森工集團17 個公益類子公司已全部建立， 母子公司體系初步形成，這標志著伊春重點國有林區(qū)改革進入了新階段。

2018 年6 月30 日， 黑龍江省森林工業(yè)總局掛牌改制為中國龍江森林工業(yè)集團有限公司。 減除17 個隸屬伊春森工集團的林業(yè)局有限公司后， 龍江森林工業(yè)集團有限公司所屬23 個林業(yè)局。 這23 個林業(yè)局于2019 年2 月， 全部重新注冊為林業(yè)局有限公司。 這標志著政企合一管理體制的結(jié)束， 黑龍江省國有林區(qū)已經(jīng)不復存在。

1.3 黑龍江國有林區(qū)管理體制改革產(chǎn)生的影響

1.3.1 改革后公司主體發(fā)展方向尚未明晰

國有森工企業(yè)體制改革的工作目標是將森林資源管理、 社會行政管理與企業(yè)經(jīng)營管理三條線厘清，但在實際改革過程中卻出現(xiàn)公司主體發(fā)展方向不明的問題。 以通北林業(yè)局為例， 黑龍江省通北林業(yè)局有限公司已注冊完成， 但在林區(qū)社會管理職能、 森林資源管理權(quán)力移交后， 相關(guān)人員、 資產(chǎn)和編制等改革要素何去何從尚未明晰， 并且尚不明確通北林業(yè)局有限公司屬于何種組織類型， 是主營森林資源保護的公益性單位(以中央撥款為主)， 還是主營林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)單位(以經(jīng)濟盈利為主)。

1.3.2 社會管理職能移交不徹底

通北林業(yè)局存在社會行政職能剝離不徹底的問題。 截至2019 年7 月， 通北林業(yè)局已完成法院、 檢查院、 教育和森林資源管理等部門的職能移交工作。 水務、 市場監(jiān)管、 醫(yī)院和三供一業(yè)等社會職能尚未完全移交。 社會職能移交工作全部完成后， 天保工程資金是否仍需承擔部分社會職能尚未定論。 調(diào)研結(jié)果顯示， 通北林業(yè)局天保工程資金仍在承擔部分已移交的社會行政職能。 通北林業(yè)局教職員工醫(yī)療保險、 失業(yè)保險和重大疾病保險仍在林業(yè)局社保局繳納。 住房公積金雖然已移交地方政府， 但是住房公積金繳納為林業(yè)局與當?shù)卣餐袚?這會給天保工程的實施帶來非必要的支出， 增加基層森工企業(yè)負擔， 進而影響國有林區(qū)改革成效與天然林資源保護修復效率。

1.3.3 管理人員結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重

國有森工企業(yè)面臨企業(yè)人員結(jié)構(gòu)及管理結(jié)構(gòu)不合理的問題。 遵循機構(gòu)只減不增、 企業(yè)人員只出不進的原則， 國有森工企業(yè)短期內(nèi)將無青年員工入職， 這將造成企業(yè)員工年齡斷層、 缺乏中堅力量、 發(fā)展后繼乏力的后果。 隨著企業(yè)人員平均年齡逐漸變大， 國有森工企業(yè)難以形成合理有效的管理結(jié)構(gòu)。

2 黑龍江國有森林資源管理行政權(quán)力移交情況及產(chǎn)生的影響

2.1 國有林區(qū)森林資源管理行政權(quán)力移交的政策落實情況

2019 年3 月1 日， 黑龍江省林草局召開“黑龍江省重點國有林區(qū)森林資源管理行政權(quán)力移交會議”。 這次會議的主要目的是傳達省委關(guān)于《黑龍江省森工政府職能移交及社會職能改革實施方案》 的文件精神， 并對移交方案做政策解讀。 至此， 黑龍江省重點國有林區(qū)森林資源管理行政權(quán)力移交工作拉開序幕。

2019 年4 月19 日， 黑龍江重點國有林區(qū)森林資源管理行政職能移交會議在哈爾濱召開。 根據(jù)國家關(guān)于重點國有林區(qū)改革的總體要求， 遵循森工企業(yè)政企、 政事、 事企和管辦分開的改革總原則， 省林草局、 省農(nóng)墾總局及所屬管理局、 龍江森工集團及其所屬林業(yè)局分別與相關(guān)市級人民政府簽訂協(xié)議書， 將原黑龍江省森工總局89 項森林資源管理職責逐級移交到省級林業(yè)主管部門和8 個市的18 個縣(市、區(qū))。 此后， 龍江森工集團不再承擔重點國有林區(qū)森林資源行政管理職責， 而是由各相關(guān)市政府分別承擔相關(guān)重點國有林區(qū)森林資源管理行政職能。 原省農(nóng)墾總局9 個管理局和118 個農(nóng)、 林、 牧、 漁場的林業(yè)和草原行政管理職能也全部移交到12 個市及58 個縣(市、 區(qū))。 協(xié)議書中明確表示各部門必須在2019 年6 月30 日前完成企業(yè)行政管理權(quán)力移交工作。

2.2 通北林業(yè)局國有森林資源行政權(quán)力移交情況

2.2.1 形成森林資源管理行政權(quán)力移交工作紀要

2019 年5 月31 日， 黑河市林草局召開相關(guān)縣(市、 區(qū)) 承接農(nóng)墾森工林業(yè)和草原行政職能會議并形成會議紀要。 會議紀要主要內(nèi)容包括4 點: 第一， 傳達森林和草原行政職能移交相關(guān)文件精神及協(xié)議書精神； 第二， 對做好農(nóng)墾森工森林和草原行政職能移交工作提出了明確要求， 按照應接盡接的原則，明確2019 年6 月30 日前完成移交工作； 第三， 農(nóng)墾北安管理局、 九三管理局所屬的共24 個國有農(nóng)場及沾河林業(yè)局、 通北林業(yè)局林業(yè)和草原行政職能， 由屬地愛輝區(qū)、 遜克縣、 五大連池市、 北安市林業(yè)和草原局和嫩江縣有效承接， 并依法履行屬地林業(yè)和草原行政職能。 農(nóng)墾北安管理局、 九三管理局所屬的共24 個國有農(nóng)場及沾河林業(yè)局、 通北林業(yè)局應在2019 年6 月30 日前將分類歸檔整理的森林草原濕地資源檔案電子文檔、 林業(yè)行政處罰電子文檔及未結(jié)案的卷宗、 木材運輸及檢查站檔案資料、 草原違法案件查處等檔案資料、 草原承包經(jīng)營情況及簽訂的承包合同(備案)、 森林草原資源行政許可等歷史檔案資料、 森林草原資源檔案備份數(shù)據(jù)資料等相關(guān)移交事項所涉及的完整資料分別移交給其屬地的縣(市、區(qū)) 林草局； 第四， 農(nóng)墾森工系統(tǒng)與黑河市政府所屬的縣(市、 區(qū)) 林草局實現(xiàn)林業(yè)和草原行政職能全部移交和有效承接后， 根據(jù)行使林業(yè)和草原行政職能的實際需求， 黑河市政府所屬的縣(市、 區(qū))林草局可采取委托方式， 分別委托其屬地沾河林業(yè)局、 通北林業(yè)局、 農(nóng)墾北安管理局林業(yè)局、 北安管理局畜牧獸醫(yī)局、 農(nóng)墾九三管理局林業(yè)局、 九三管理局畜牧獸醫(yī)局或其所屬農(nóng)場依法履行相關(guān)行政職能。

2.2.2 通北林業(yè)局與所屬地方政府簽訂森林資源管理行政權(quán)力移交協(xié)議

2019 年6 月27 日， 通北林業(yè)局與北安市政府簽訂森林資源管理行政權(quán)力移交協(xié)議。 移交事項主要內(nèi)容包括3 點: 第一， 《原黑龍江省森工總局森林資源管理行政權(quán)力移交市縣級事項清單》 中所列的29項行政權(quán)力； 第二， 行政許可等相關(guān)歷史檔案資料(未辦理移交)； 第三， 森林資源、 草原資源檔案備份數(shù)據(jù)資料(未辦理移交)。

2.3 通北林業(yè)局國有森林資源行政權(quán)力移交產(chǎn)生的影響

森林資源管理行政權(quán)力移交地方政府后， 國有森工企業(yè)不再擁有森林資源管理行政權(quán)力。 以通北林業(yè)局為例， 其森林資源管理行政權(quán)力移交屬地北安市政府后， 由于北安市政府林業(yè)主管部門森林資源管理人員配備不足、 管理經(jīng)驗相對薄弱， 其不足以勝任資源管理工作。 所以北安市政府采取委托形式， 委托通北林業(yè)局繼續(xù)履行相關(guān)資源管理行政職能， 開展資源安全管理工作。 但這造成了通北林業(yè)局行政權(quán)力空白、 有責無權(quán)的尷尬局面， 通北林業(yè)局不僅受到地方政府、 省林草局、 集團公司的多頭領導， 還無法順利開展諸如發(fā)放進山許可證、 進山人員防火檢查、 打擊盜伐盜獵行為等資源管理工作， 不利于維護國有森林資源安全。

3 黑龍江國有林區(qū)改革及其對天保工程的影響

國有重點林區(qū)政企合一的管理體制導致森工企業(yè)承擔大量社會性工作， 其非林業(yè)職責支出給林業(yè)部門帶來了沉重的財政負擔[14]， 導致了林木采伐過量的現(xiàn)象。 同時使林業(yè)工作難以集中力量轉(zhuǎn)移到森林經(jīng)營與資源管理的主業(yè)上來， 導致管理力量分散[15]。 1998 年天保工程試點實施， 助推國有森工企業(yè)改革， 體制、 機制創(chuàng)新不斷深化[16]， 森工企業(yè)職工及管理人員生態(tài)意識逐步強化。 國有林區(qū)只有進行體制機制改革， 才能解決森工企業(yè)社會發(fā)展與生態(tài)建設的矛盾， 推動森工林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展[17]。 2014 年全面停伐政策實施倒逼國有林區(qū)全面轉(zhuǎn)型[18]。 借天保工程及全面停伐實施的有利契機， 2015 年黨中央、 國務院印發(fā)《國有林區(qū)改革指導意見》 (中央6 號文件)， 國有重點林區(qū)改革正式拉開帷幕。 改革一事對于國有森工企業(yè)實施天保工程有利也有弊。

從益處來看， 黑龍江國有林區(qū)改革可以推動國有森工企業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)、 縮減機構(gòu)、 精簡人員、 突出保護森林資源與保護生態(tài)環(huán)境的主業(yè)。 同時， 黑龍江國有林區(qū)改革取得了顯著的生態(tài)效益[19]， 職工家庭收入明顯改善[20]。 改革進程對林業(yè)局職工工資性收入有顯著影響， 天保工程資金投入的增加使森工企業(yè)職工工資水平顯著提高[21]。

從弊端來看， 黑龍江國有林區(qū)改革經(jīng)濟成本高， 而天保工程補助資金標準低， 不足以滿足改革需求， 給森工企業(yè)造成改革層面的經(jīng)濟壓力[22]。 人員編制、 資產(chǎn)、 費用、 核算和負債等林區(qū)改革內(nèi)容并未分離[23]， 由此產(chǎn)生的改革陣痛影響林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。 當前改革積累的矛盾， 再加上國有森工企業(yè)繁雜沉重的歷史遺留問題， 林區(qū)維穩(wěn)方面不容樂觀。 此外， 企業(yè)經(jīng)營體系不能很快適應市場經(jīng)濟， 實現(xiàn)自主經(jīng)營、 自負盈虧， 依然需要森工企業(yè)給予支持。 國有林管理體系職工與其他行業(yè)領域職工工資性收入相比差距較大， 對改革的不確定性和未來工資性收入存在擔憂[24]。

綜上所述， 黑龍江國有林區(qū)改革一方面可以精簡機構(gòu)、 減輕企業(yè)負擔、 改變?nèi)藗兯枷胗^念， 將主業(yè)集中于生態(tài)保護， 并顯著提高職工收入， 這均會對國有森工企業(yè)實施天保工程產(chǎn)生積極影響； 另一方面， 森工企業(yè)歷史債務負擔較重、 營林防火基礎設施建設資金不足， 難以負擔改革經(jīng)濟成本。 因改革催生的問題矛盾尖銳， 改革后的企業(yè)經(jīng)營不能很好融入市場經(jīng)濟， 林區(qū)職工對改革的不確定性和未來工資收入存在擔憂， 這均會對國有森工企業(yè)實施天保工程產(chǎn)生消極影響。

為進一步探明黑龍江國有林區(qū)改革對國有森工企業(yè)實施天保工程的影響， 課題組在2019 年7—8 月實地走訪調(diào)研基礎上， 以黑龍江省通北林業(yè)局為例， 對國有森工企業(yè)天保工程的實施效果及存在問題進行分析。

4 通北林業(yè)局天保工程實施成效

4.1 通北林業(yè)局概況

根據(jù)通北林業(yè)局實地調(diào)研資料， 通北林業(yè)局始建于1958 年， 施業(yè)區(qū)經(jīng)營總面積30.98 萬hm2， 地處黑龍江省小興安嶺北緣南支脈布倫山系的緩坡地帶， 隸屬于中國龍江森林工業(yè)集團有限公司。 經(jīng)過60 余年的開發(fā)建設， 已形成機關(guān)部門34 個、 基層單位33 個。 其中， 山上林場所14 個， 山下林場所18個， 農(nóng)場1 個。 1996 年2 月8 日， 黑龍江省政府批準建立通北林業(yè)局省級以農(nóng)養(yǎng)林改革試驗區(qū)(以農(nóng)養(yǎng)林熟化速生豐產(chǎn)林地改革試驗點)。 1998 年天保工程試點實施， 通北林業(yè)局作為試點森工企業(yè)之一，實施天保工程至今已有21 年， 具有天保工程基層實施主體典型示范意義。 2013 年， 通北林業(yè)局成為黑龍江省首個主動全面停伐的森工企業(yè)。

4.2 通北林業(yè)局天保工程實施成效

4.2.1 森林資源保護和培育成效顯著

天保工程實施21 年來， 通過天保工程一期的木材減產(chǎn)、 減停采伐和擴大保護， 實現(xiàn)了國有林區(qū)森林資源由過度消耗向恢復性增長的轉(zhuǎn)變； 生態(tài)狀況由持續(xù)惡化向逐步好轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變； 林區(qū)經(jīng)濟社會由舉步維艱向穩(wěn)定復蘇的轉(zhuǎn)變。 通過天保工程二期的管護、 造林和撫育等政策措施， 在鞏固和擴大一期成果的同時， 林區(qū)森林資源得到進一步休養(yǎng)生息， 森林結(jié)構(gòu)性矛盾得以緩解， 森林生態(tài)效益逐漸顯現(xiàn)。 從總體來說， 天保工程區(qū)森林資源數(shù)量及質(zhì)量均得到明顯提高。

天保工程從根本上遏制了通北林區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，實施工程21 年間， 通北林業(yè)局不斷加大森林資源培育和保護力度， 通過轉(zhuǎn)變森林經(jīng)營理念， 落實管護責任制， 高質(zhì)量完成森林撫育、 后備資源培育任務， 強化資源保護工作， 因此通北林業(yè)局森林覆蓋率、 有林地面積、 活立木蓄積均有明顯增長。 根據(jù)1998—2018 年通北林業(yè)局森林資源統(tǒng)計資料， 通北林業(yè)局森林資源變化情況如表1 所示。

通北林業(yè)局把保護和培育森林資源作為主責主業(yè)， 高標準實施二期天保工程， 實現(xiàn)森林覆蓋率、 有林地面積與活立木蓄積“三增長”。 截至2018 年末， 通北林業(yè)局森林覆蓋率為65.28%， 與1998 年相比增加12.06 個百分點； 在1998—2018 年間， 除1998 年森林覆蓋率為最小值53.22%外， 其余年份森林覆蓋率均在65%左右(誤差±2%)， 1998—2018 年末， 森林覆蓋率趨于穩(wěn)定的發(fā)展情形， 這表明通北林業(yè)局已充分利用了轄區(qū)林地進行營造林工作。 2018 年末有林地面積與1998 年有林地面積相比， 增加6.05 萬hm2。 2018 年末活立木蓄積與1998 年活立木蓄積相比增加1 215.59 萬m3。 這在一定程度上說明通北林業(yè)局的森林管護、 森林撫育、 森林防火、 秸稈禁燒和后備資源培育等生態(tài)工作落實到位， 使森林資源得到保護與快速恢復。

從森林資源齡組劃分的角度來看， 通北林業(yè)局齡組結(jié)構(gòu)存在一定程度的失衡。 根據(jù)國家林業(yè)局的森林資源規(guī)劃設計調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定， 中國將森林齡組劃分為5 個等級， 即幼齡林、 中齡林、 近熟林、 成熟林和過熟林。 鑒于實際數(shù)據(jù)可獲得性， 這里將幼齡林、 中齡林合并統(tǒng)計為中幼林， 將成熟林、 過熟林合并統(tǒng)計為成過熟林。 根據(jù)1998—2018 年通北林業(yè)局森林資源統(tǒng)計資料， 通北林業(yè)局森林資源齡組結(jié)構(gòu)如表2 所示。 表2 中的比例為各齡組面積與有林地面積的比值， 由于年份、 測量方法及統(tǒng)計標準的差異， 有林地面積大于各齡組面積之和， 故各齡組比例之和小于1。 通北林區(qū)實施天保工程以來， 中幼林面積增加的幅度最大， 近熟林面積與變化率均呈現(xiàn)增加態(tài)勢， 成過熟林呈現(xiàn)減少的態(tài)勢， 鑒于成過熟林基期面積較小。 因此， 因此2018 年成過熟林實際減少面積相對較小。 這一方面肯定了通北林業(yè)局的營造林成效； 另一方面表明通北林業(yè)局可采資源相對匱乏的現(xiàn)狀， 對比林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的理想齡組結(jié)構(gòu)[25]， 通北林業(yè)局齡組結(jié)構(gòu)還存在較大優(yōu)化空間。

表1 1998 年與2018 年通北林業(yè)局的森林資源Table 1 Forest resources of Tongbei Forestry Bureau in 1998 and 2018

表2 1998 年與2018 年通北林業(yè)局森林資源齡組結(jié)構(gòu)Table 2 Age structure of forest resources in Tongbei Forestry Bureau in 1998 and 2018

4.2.2 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快

自1998 年天保工程實施后， 通北林區(qū)以林區(qū)資源為依托， 加快向種養(yǎng)殖業(yè)、 非木產(chǎn)業(yè)及森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變， 產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大幅增加， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

第一， 林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值大幅增加。 自1998 年天保工程實施至2018 年末， 通北林業(yè)局林業(yè)總產(chǎn)值及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值均有明顯增長(圖1)。 21 年間， 林業(yè)總產(chǎn)值增加12.716 9 億元， 其中第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加5.125 6 億元； 第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加2.462 0 億元； 第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加5.129 2 億元。 林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值是反映林區(qū)經(jīng)濟規(guī)模最直觀的指標之一， 總產(chǎn)值的逐年上升趨勢反映出通北林區(qū)經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大， 原因在于通北林業(yè)局在“以農(nóng)養(yǎng)林， 熟化速生豐產(chǎn)林” 試點期間開墾6.453 3 萬hm2農(nóng)地， 并且通北林業(yè)局自天保工程實施后， 不斷推進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展， 鞏固傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎的同時發(fā)展培育新興產(chǎn)業(yè)。 所以通北林業(yè)局雖受木材減伐、 停伐政策沖擊， 但其經(jīng)濟規(guī)模仍不斷擴大。

圖1 1998—2018 年通北林業(yè)局林業(yè)總產(chǎn)值及三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值情況Figure 1 Total forest output value and the three industrial output value in Tongbei Forestry Bureau from 1998 to 2018

第二， 林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。 從通北林業(yè)局三次產(chǎn)業(yè)所占比例來看， 第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)雖然產(chǎn)值增加， 但是所占總產(chǎn)值比例下降。 其中， 第一產(chǎn)業(yè)比例下降幅度為10.6%， 第二產(chǎn)業(yè)比例下降幅度為19.58%。 第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)值增加的同時， 所占總產(chǎn)值比例也顯著上升， 上升幅度為30.34%。 從總體來看， 通北林業(yè)局第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比例最大， 原因在于通北林業(yè)局依托廣闊的農(nóng)地， 使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)替代木材生產(chǎn)成為通北林業(yè)局的主要經(jīng)濟來源。

綜上所述， 通北林業(yè)局第一產(chǎn)業(yè)、 第二產(chǎn)業(yè)比例下降， 第三產(chǎn)業(yè)比例顯著上升， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化日趨合理， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效明顯。 鑒于通北林業(yè)局第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比例偏高， 第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所占比例較低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀， 未來經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還存在一定優(yōu)化空間。

4.2.3 社會民生福祉成效突出

第一， 人居環(huán)境有所改善。 截至2018 年末， 通北林業(yè)局先后實施完成街道亮化、 樓體亮化、 森林公園改造升級、 水上公園建設、 養(yǎng)老院建設和幼兒園建設等基礎工程， 相關(guān)工程的實施增進了居民民生福祉。 通北林業(yè)局還完成了局址綠化工程， 形成立體綠化格局， 改善人居環(huán)境。 但同時注意到， 通北林業(yè)局山上林場排水、 垃圾處理和供熱等基礎設施仍不健全， 職工工作環(huán)境有待進一步改善。

第二， 完善社會保障體系。 截至2018 年末， 通北林業(yè)局社會基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)達1.068 2 萬人， 一次性安置人員數(shù)共計0.244 8 萬人； 離退休職工年離退休費達3.218 4 萬元/人， 相較于2011 年的1.714 8 萬元/人， 人均年離退休費增加1.503 6 萬元。

第三， 職工工資性收入大幅提高。 天保工程實施以來， 通北林業(yè)局職工工資性收入實現(xiàn)大幅增長。在崗職工月平均工資由1998 年的135 元提高到2018 年末的3325 元， 增長3190 元， 其工資性收入位列龍江森工集團首位。 離退休職工月離退休費由天保工程實施前1997 年的349 元， 提高到2018 年的2682元， 人均增加2333 元。

4.3 通北林業(yè)局實施天保工程遇到三大難題

4.3.1 通北林業(yè)局天保工程生態(tài)直接支出所占比例偏低

根據(jù)1998—2018 年通北林業(yè)局天保工程統(tǒng)計資料， 通北林業(yè)局天保工程具體支出經(jīng)費指標情況如表3 所示。 天保工程資金支出中直接的生態(tài)投資(簡 稱 “ 生 態(tài) 直 接 支出” ) 共計森林管護事業(yè)費、 森林撫育補貼、 后備資源培育3 項。 其余11 項為天保工程資金支出中非直接的生態(tài)投資(簡稱“生態(tài)間接支出” )。 在某種程度上， 生態(tài)直接支出是通北林業(yè)局森林資源得到快速恢復與增長的重要原因。 而生態(tài)間接支出多用于維持林區(qū)社會正常運轉(zhuǎn)與林業(yè)職工工作生活， 是天然林資源得到保護和修復的先決條件與必要前提， 對于保護和修復天然林資源同樣起到關(guān)鍵作用。 通北林業(yè)局生態(tài)直接支出資金共計4.714 7 億元， 占總支出比例為26.05%。 生態(tài)間接支出資金共計13.378 3 億元， 占總支出比例為73.95%。 值得注意的是， 自1998 年天保工程實施以來， 通北林業(yè)局每年生態(tài)間接支出所占比例均高于生態(tài)直接支出所占比例同期， 實施天保工程21 年間生態(tài)直接支出所占比例均值為23.24%， 生態(tài)間接支出所占比例均值為76.76%。 不難發(fā)現(xiàn)， 生態(tài)直接支出無論是同期所占比例還是平均所占比例均遠遠低于生態(tài)間接支出。 造成這種現(xiàn)象的原因在于上世紀末國有林區(qū)出現(xiàn)“兩?！保?國家以生態(tài)工程的形式在森工企業(yè)失去主要收入來源后及沒有形成自負盈虧的經(jīng)濟內(nèi)生能力前， 以生態(tài)間接支出經(jīng)費的形式維系林區(qū)社會正常運轉(zhuǎn)， 保護及恢復天然林資源。 因此， 生態(tài)間接支出所占比例遠高于生態(tài)直接支出同期是解決林業(yè)“兩?！?困境的必然選擇。 但與此同時， 森工企業(yè)應該認識到生態(tài)直接投入對于天然林資源恢復的重要意義， 天保工程的首要目標就是保護及恢復天然林資源。 天保工程已經(jīng)實施21 年， 國有林區(qū)社會管理職能穩(wěn)步移交， 森工歷史債務基本償清， 企業(yè)負擔大幅減輕， 當前及未來一段時間的工作重點是提高對天然林資源恢復的重視， 為優(yōu)化通北林區(qū)尚不合理的森林齡組結(jié)構(gòu)， 加大生態(tài)直接投入力度， 提高天然林資源保護效率， 調(diào)整天保工程資金投入結(jié)構(gòu)。

以農(nóng)養(yǎng)林政策的實施在一定程度上減弱了通北林業(yè)局受到的來自減伐政策的沖擊， 因此通北林業(yè)局在崗職工年平均工資水平在龍江森工乃至國有重點林區(qū)內(nèi)均排名領先。 但與林區(qū)性質(zhì)相近的黑龍江省農(nóng)墾總局在崗職工年平均工資水平及黑龍江國有單位(國有單位指由國家財政預算撥款或列入財政預算外資金管理以及經(jīng)費主要來源于國有主管部門或國有上級單位的事業(yè)單位) 在崗職工年平均工資(數(shù)據(jù)來源于1998—2017 年黑龍江統(tǒng)計年鑒) 水平進行對比分析發(fā)現(xiàn)， 通北林業(yè)局在崗職工平均工資水平依然偏低(圖2)。 鑒于不同年份統(tǒng)計口徑存在一定差異， 圖2 中部分年份為就業(yè)人員年平均工資水平，這里統(tǒng)一記為在崗職工年平均工資水平。

表3 通北林業(yè)局1998—2018 年天保工程經(jīng)費支出Table 3 Expenditure of Natural Forest Protection Project in Tongbei Forestry Bureau in 1998-2018

圖2 通北林業(yè)局、 農(nóng)墾總局、 國有單位在崗職工年平均工資水平情況Figure 2 Annual average wages of current employees of forestry bureau， agricultural reclamation general bureau， and state-owned units in Tongbei

1998—2012 年間， 通北林業(yè)局在崗職工年平均工資水平普遍低于農(nóng)墾總局同期。 2011 年起， 通北林業(yè)局在崗職工工資水平快速上漲， 于2013 年超過農(nóng)墾總局職工工資水平， 并在此后一直高于農(nóng)墾總局同期。 值得注意的是， 無論通北林業(yè)局還是農(nóng)墾總局， 每年在崗職工年平均工資水平均未超過黑龍江省國有單位同期， 并且作為林業(yè)系統(tǒng)中收入較高的通北林業(yè)局， 其職工工資依然達不到黑龍江省國有單位平均工資水平， 這一現(xiàn)象直觀反映出黑龍江國有林區(qū)職工工資性收入偏低的問題。 同時也從側(cè)面反映出， 雖然生態(tài)間接支出占天保工程支出總額比例較高， 但是支出資金滲透到職工待遇層面仍顯不足， 并未達到黑龍江省平均水平。

林區(qū)在崗職工工資水平偏低， 其工作積極性會在一定程度上受到影響。 林區(qū)在崗職工作為天保工程基層單位的實施個體， 工作積極性下降會導致消極怠工、 效率低下、 工作質(zhì)量下降等一系列問題， 對天然林資源保護及修復效率產(chǎn)生直接影響。 生態(tài)間接支出在一定程度上對通北林業(yè)局職工工資水平產(chǎn)生正向影響。 2019 年國有單位工資水平持續(xù)高于通北林區(qū)在崗職工工資水平， 這一現(xiàn)象側(cè)面反映出通北林業(yè)局生態(tài)間接支出雖所占比例較高， 但總量依然不足的問題。

4.3.3 天保工程政策標準存在滯后性

天保工程在實施過程中存在政策標準滯后的問題。 調(diào)研結(jié)果表明， 通北林業(yè)局森林管護事業(yè)費以75 元/hm2的補貼標準于1998 年實施， 持續(xù)實施20 年， 于2017 年提標到150 元/hm2。 通北林業(yè)局后備資源培育項目于2011 年實施， 包括造林、 改培、 補植補造等工作內(nèi)容， 其費用標準為: 人工造林補助4500 元/hm2， 2017 年提標到7500 元/hm2； 森林改造培育補助3000 元/hm2， 2017 年提標到4500 元/hm2；補植補造補助3000 元/hm2， 2017 年提標到4500 元/hm2。 通北林業(yè)局森林撫育補貼政策以1800 元/hm2的費用標準于2009 年實施并持續(xù)至今。

總之， 天保工程自2011 年開始實施的后備資源培育補貼標準， 經(jīng)過7 年才再次提高標準； 自1998年開始實施的森林管護補貼標準， 經(jīng)過20 年才再次提高標準； 自2009 年開始實施的森林撫育補貼標準， 截至2019 年尚未再次提高標準。 隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展， 2009 年實施的森林撫育標準已遠遠無法滿足2019 年進行中幼林撫育時的勞動力成本增加和物料價格上漲， 不足的部分需在森工企業(yè)列支， 但森工企業(yè)經(jīng)濟內(nèi)生動力匱乏， 配套資金供給不足， 致使森工企業(yè)在開展森林撫育項目時缺乏資金來源，林區(qū)職工工作積極性不高， 難以高質(zhì)量高標準對天然林資源進行撫育。 各項補貼標準及經(jīng)費核算辦法長時間不變， 這既不能客觀反映通北林業(yè)局全部天保工程資金支出， 又進一步加重基層森工企業(yè)負擔， 最終影響森林撫育項目實施與天然林資源恢復成效。

5 完善天保工程的對策建議

5.1 明確改革要素流向

遵循《國有林區(qū)改革指導意見》 精神指示， 探索完善改革的進一步舉措， 明確改革的要素流向。

首先， 明確國有森工企業(yè)組織性質(zhì)， 即國有森工企業(yè)是否定義為完全的公益性企業(yè)組織且如何運行。 基于國有林區(qū)改革政策精神及國有森工企業(yè)運轉(zhuǎn)情況， 國有森工企業(yè)維系正常運轉(zhuǎn)的資金保障大部分來源于天保工程撥款， 因此國有森工企業(yè)實際上是依靠國家財政撥款才得以生存發(fā)展的企業(yè)組織。 但即將實施的天然林修復方案中明確提出要探索更加有效的天然林保護方式， 因此應明確改革要素流向，探索改變國有森工企業(yè)內(nèi)生動力匱乏的現(xiàn)狀。 此外， 從森林經(jīng)理的角度出發(fā)， 可持續(xù)經(jīng)營與科學利用才是對天然林最好的保護， 故未來國有森工企業(yè)組織是否定義為公益性企業(yè)不是關(guān)鍵， 重要之處在于要出臺集保護、 經(jīng)營、 利用于一體的天然林保護方案， 探索生態(tài)效益、 經(jīng)濟效益及社會效益協(xié)調(diào)并重、 同步推進的天然林保護利用機制。

其次， 厘清森林資源管理與企業(yè)經(jīng)營管理的主次關(guān)系。 在企業(yè)發(fā)展過程中， 企業(yè)目標直接決定了企業(yè)經(jīng)營行為。 在國有重點林區(qū)改革的關(guān)鍵時期， 國有森工企業(yè)應充分利用改革機遇， 厘清企業(yè)資源管理與經(jīng)營管理的主次關(guān)系， 徹底剝離相關(guān)社會職能。 結(jié)合森工企業(yè)及當?shù)卣畬嶋H情況， 秉承應交盡交的原則， 捋清崗位、 人員、 資產(chǎn)、 編制待遇等對接思路， 最大程度減輕改革陣痛， 保證各部門工作的正常進行， 維系林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

5.2 完善國有資源經(jīng)營管理制度

探索行之有效的國有林管理方式。 主管部門應進一步探索與完善國有資源經(jīng)營管理職能移交地方林業(yè)主管部門制度與相關(guān)政策的落實情況。 盡快解決地方政府林業(yè)主管部門人員儲備不足， 森林資源管理經(jīng)驗欠缺的問題， 走出地方政府委托原森工企業(yè)進行國有資源管理后， 造成的多頭領導、 權(quán)責不清、 效率低下的管理困境， 改變林政、 防火等資源實際管理控制還在林業(yè)局， 而執(zhí)法權(quán)在幾十， 甚至幾百公里外的地方政府林業(yè)主管部門手中的現(xiàn)狀。

5.3 優(yōu)化天保工程資金支出結(jié)構(gòu)

國有林區(qū)改革工作穩(wěn)步推進， 國有資源管理職能與社會行政職能有序移交， 國有森工企業(yè)社會管理負擔不斷減輕， 歷史債務逐年減少。 這意味著天保工程資金支出中， 生態(tài)間接支出所占比例逐漸變小，可以把更多的天保工程支出直接用于天然林資源的保護和修復工作。 在此基礎上， 進一步拓寬直接生態(tài)資金支出渠道， 引入現(xiàn)代化林業(yè)管理模式， 利用新興科技手段保護及恢復國有森林資源， 提高生態(tài)修復效率， 加快林區(qū)發(fā)展步伐。

5.4 建立天保工程動態(tài)管理機制

結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展情況及時調(diào)整天保工程各項政策補貼標準， 適度提高國有森工企業(yè)在職人員工資及福利待遇， 共享改革發(fā)展成果， 切實解決林區(qū)職工工資性收入偏低的問題。 此外， 國家林業(yè)部門應給予省級部門及基層森工企業(yè)部分資金調(diào)整使用權(quán)限， 在做好資金流向管理的基礎上， 使國有森工企業(yè)在實施天保工程的過程中盡可能做到靈活施策， 最大程度解決天保工程政策存在滯后性、 天保工程資金使用靈活性欠缺的問題。

5.5 對國有森工企業(yè)基礎設施建設短板予以政策扶持

針對國有森工企業(yè)基礎設施建設短板出臺相應扶持政策。 在防火應急道路建設、 林火遠程監(jiān)控、 火場視頻傳輸系統(tǒng)、 信息指揮系統(tǒng)、 撲火運輸車輛、 遠程滅火設備等營林防火方面加大投入力度， 解決國有森工企業(yè)進行天然林資源保護工作過程中所需設施設備供給不足的問題。 此外， 應對國有森工企業(yè)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)相關(guān)基礎設施建設予以政策扶持， 加大金融幫扶力度， 使國有林區(qū)實現(xiàn)生態(tài)、 經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。