南方周末記者 杜茂林 賀佳雯 南方周末實(shí)習(xí)生 彭思聰

★四川德陽(yáng)羅江區(qū)扶貧局副局長(zhǎng)王婷：排查出的相對(duì)貧困戶數(shù)量比預(yù)想的少，“是不是把標(biāo)準(zhǔn)定得太嚴(yán)了？”

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所副教授汪晨：與絕對(duì)貧困快速下降的趨勢(shì)截然相反，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困發(fā)生率幾乎一直處于上升的趨勢(shì)中。

湖南省政協(xié)副主席張大方：在進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”之際，中國(guó)扶貧還面臨一些亟須解決的問(wèn)題，包括部分貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不夠、穩(wěn)定脫貧機(jī)制尚未完全形成等，鞏固成果、減少和防止脫貧后返貧是重中之重。

離消除絕對(duì)貧困的最后期限還有兩百多天，王婷開(kāi)始接觸解決相對(duì)貧困的試點(diǎn)工作，她是四川德陽(yáng)羅江區(qū)扶貧局副局長(zhǎng)。

用王婷的話來(lái)說(shuō)：農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口是沒(méi)有了，但這部分人和那些略高于絕對(duì)貧困線的邊緣農(nóng)戶，接下來(lái)應(yīng)該怎么辦？“稍有不慎，可能會(huì)再陷貧困的泥潭。”

“審慎”，這是王婷對(duì)試點(diǎn)工作的描述。2020年4月，羅江區(qū)被確定為四川破解相對(duì)貧困難題的53個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。

在接下來(lái)半年的試點(diǎn)期內(nèi)，這個(gè)人口只有二十多萬(wàn)的小城將力圖摸索出相對(duì)貧困的確定標(biāo)準(zhǔn)和程序。

脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)全面完成后，扶貧工作的重心將轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困，十九屆四中全會(huì)公報(bào)提出這一命題后，2020年中央一號(hào)文件再次作了強(qiáng)調(diào)。

四川、廣東、江蘇、浙江、上海、山東、湖南等地已就創(chuàng)新相對(duì)貧困解決機(jī)制展開(kāi)調(diào)研或試點(diǎn)。2020年5月17日，國(guó)務(wù)院扶貧辦全國(guó)扶貧宣傳教育中心主任李富君接受南方周末記者專訪時(shí)說(shuō)，“這還只是個(gè)開(kāi)始，工作雖已啟動(dòng)，但仍在研究中?！?/p>

“焦頭爛額”

羅江位于成都平原東北部邊緣，總?cè)丝?5萬(wàn)，2019年農(nóng)村人均可支配收入為16000多元，建檔立卡的貧困戶有4600多戶，2019年底已全部脫貧。

作為基層扶貧干部，王婷對(duì)脫貧攻堅(jiān)中從識(shí)別、幫扶到退出的機(jī)制十分熟悉，而對(duì)這個(gè)解決相對(duì)貧困的新任務(wù)卻有些“焦頭爛額”。

“目前相對(duì)貧困的探索仍由區(qū)扶貧局牽頭，制定方案時(shí)向人社、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)健、民政等部門征求了意見(jiàn)?！蓖蹑酶嬖V南方周末記者，“上面既沒(méi)有出臺(tái)具體規(guī)定，也沒(méi)有下達(dá)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，我們就只能試。”

王婷認(rèn)為，之所以選擇羅江進(jìn)行試點(diǎn)，可能是因?yàn)槿丝谏佟^(qū)域面積小，即便試錯(cuò)了，影響范圍也不會(huì)很廣。

德陽(yáng)市確定了兩個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)），另一個(gè)是中江縣。相比于羅江，中江是人口大縣，貧困戶的數(shù)量在德陽(yáng)下轄6個(gè)縣（市、區(qū)）中排在前面。在王婷看來(lái)，上級(jí)如此安排，是為了更好地了解同一個(gè)地級(jí)市內(nèi)的不同情況，從而更好更快地摸索出經(jīng)驗(yàn)來(lái)。

王婷記得，為了確定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子開(kāi)過(guò)多次會(huì)議，省上也開(kāi)了電話視頻會(huì)。上級(jí)還專程到下面了解情況，指導(dǎo)區(qū)扶貧局制定標(biāo)準(zhǔn)。

謀求共識(shí)是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的過(guò)程。王婷介紹，收入是一個(gè)主要參考指標(biāo)。但僅收入一項(xiàng)，國(guó)際上也沒(méi)有通行的標(biāo)準(zhǔn)，有的參考平均收入，有的參考社會(huì)成員的中位收入。

經(jīng)過(guò)討論，羅江區(qū)決定以上一年農(nóng)村人均可支配收入作為基點(diǎn)。然而，新的問(wèn)題接踵而至，低于人均可支配收入的多少才能算作相對(duì)貧困人口呢?一番爭(zhēng)論后，區(qū)里初步?jīng)Q定把低于50%作為相對(duì)貧困線，進(jìn)行摸排。

摸排之前，為了慎重起見(jiàn)，羅江扶貧局再次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部征求意見(jiàn)。在關(guān)于五保戶、低保戶是否應(yīng)被納入的問(wèn)題上，雙方產(chǎn)生了分歧。王婷說(shuō)，考慮到五保戶、低保戶享受政策兜底，于是區(qū)里要求暫時(shí)不將他們算進(jìn)，先摸排出一個(gè)大體數(shù)量，看看有多少人。

但在羅江區(qū)新盛鎮(zhèn)黨委副書(shū)記郭念兵看來(lái)，對(duì)五保戶、低保戶來(lái)說(shuō)，僅是政策兜底那筆保障資金是不夠的，“如果不把他們考慮進(jìn)來(lái)，他們甚至有致貧的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

羅江區(qū)扶貧局最終采納了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建議，并且選了個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)里制定的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，先行試點(diǎn)。

新盛鎮(zhèn)加入了這場(chǎng)低調(diào)的試驗(yàn)之中。郭念兵向南方周末記者介紹，新盛是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，農(nóng)村人口多，貧困戶數(shù)量多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)薄弱。建檔立卡的貧困戶有761戶，三分之一是純老人戶。

在脫貧的最后階段，郭念兵既看到現(xiàn)實(shí)工作中鞏固扶貧成果、幫扶相對(duì)貧困人口的重要性，又擔(dān)心在標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下造成諸如農(nóng)戶覺(jué)得不平等心生不滿等問(wèn)題。

作為主抓扶貧工作的副書(shū)記，郭念兵記得，開(kāi)始為貧困戶建檔立卡時(shí)，一個(gè)村常因?yàn)檎l(shuí)進(jìn)了、誰(shuí)沒(méi)進(jìn)而影響到穩(wěn)定，后面隨著精準(zhǔn)度越來(lái)越高，問(wèn)題才得以解決?！艾F(xiàn)在重新摸排相對(duì)貧困戶，對(duì)那些略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊緣戶，應(yīng)該怎么處理，這是個(gè)問(wèn)題?！?/p>

試驗(yàn)的悄然、謹(jǐn)慎可想而知。郭念兵的做法是，選了一個(gè)行政村先行摸排，最后摸排了十多戶相對(duì)貧困戶，僅占整個(gè)村農(nóng)戶總數(shù)的1.5%。根據(jù)他的說(shuō)法，鎮(zhèn)黨委將在6月初對(duì)上述十多戶再次篩查，以保證準(zhǔn)確性。

王婷透露，從現(xiàn)有試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，排查出的相對(duì)貧困戶數(shù)量比預(yù)想的少。她有些困惑，“是不是把標(biāo)準(zhǔn)定得太嚴(yán)了？”

很難劃出明確的線

“標(biāo)準(zhǔn)的確定的確令人頭疼?！敝袊?guó)社科院貧困問(wèn)題研究中心副主任吳國(guó)寶對(duì)南方周末記者說(shuō)，特別是和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)城鄉(xiāng)差距非常大，很難劃出一條明確的線。

南方周末記者注意到，學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，尚未達(dá)成基本共識(shí)。有學(xué)者建議用上一年農(nóng)村居民的平均收入乘以0.4-0.5的均值系數(shù)作為下一年農(nóng)村“相對(duì)貧困線”，也有學(xué)者認(rèn)為，2020年后應(yīng)分別以城鄉(xiāng)居民中位數(shù)收入的一定比例作為城市和農(nóng)村的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以5-10年為調(diào)整周期。

在多位學(xué)者關(guān)于盡快制定相對(duì)貧困線的呼吁中，也有不同的聲音。

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南方周末記者 杜茂林 賀佳雯 南方周末實(shí)習(xí)生 彭思聰

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上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所副教授汪晨認(rèn)為，消除絕對(duì)貧困后，擺在中國(guó)面前的轉(zhuǎn)型途徑有兩條，一條是提高現(xiàn)有貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，另一條則是采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

他研究發(fā)現(xiàn)，與絕對(duì)貧困快速下降的趨勢(shì)截然相反，改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困發(fā)生率幾乎一直處于上升的趨勢(shì)中。若以社會(huì)成員收入中位數(shù)的60%作為相對(duì)貧困基準(zhǔn)線，全國(guó)相對(duì)貧困率從1978年15.43%攀升到2017年28.31%。如果轉(zhuǎn)型采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，將面臨一系列挑戰(zhàn)：比如相對(duì)貧困還在上升的過(guò)程中，很難依靠政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)應(yīng)對(duì)，再比如面臨城鄉(xiāng)社會(huì)福利并軌和對(duì)接的問(wèn)題。

中國(guó)高層已決定探索建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，并在中共十九屆四中全會(huì)上明確提出。這是十八大后中央全會(huì)首提“相對(duì)貧困”，被廣泛認(rèn)為是全國(guó)各地加緊試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)。

數(shù)據(jù)顯示，從2012年末到2019年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少9348萬(wàn)人，還剩551萬(wàn)人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至0.6%。

“按照現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底，中國(guó)的絕對(duì)貧困問(wèn)題可以有把握地解決?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授李小云對(duì)南方周末記者說(shuō)，十九屆四中全會(huì)適時(shí)提出“相對(duì)貧困”，主要有兩個(gè)含義，一是相對(duì)貧困會(huì)成為未來(lái)扶貧工作的重要核心內(nèi)容；二是相對(duì)貧困問(wèn)題是不能消除的，永遠(yuǎn)會(huì)存在相對(duì)貧困。

同樣不容忽視

在脫貧攻堅(jiān)即將收官的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“后扶貧時(shí)代”越來(lái)越多地被提及。2020年5月14日，這一名詞首次出現(xiàn)在廣東省清遠(yuǎn)市的政府報(bào)告中，清遠(yuǎn)提出，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，認(rèn)真做好后扶貧時(shí)代工作。

而解決相對(duì)貧困，只是后扶貧時(shí)代工作的一部分。返貧、新致貧的風(fēng)險(xiǎn)，同樣不容忽視。

2020年全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)前夕，全國(guó)政協(xié)常務(wù)委員會(huì)委員、湖南省政協(xié)副主席張大方在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，在進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”之際，中國(guó)扶貧還面臨一些亟須解決的問(wèn)題，包括部分貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不夠、穩(wěn)定脫貧機(jī)制尚未完全形成等。因此，鞏固成果、減少和防止脫貧后返貧是重中之重。

張大方的看法引起部分基層干部的共鳴。郭念兵在承擔(dān)識(shí)別相對(duì)貧困人口工作之余，依然面臨著防止返貧的任務(wù)。他提供了一組數(shù)據(jù)，在新盛鎮(zhèn)已脫貧的761戶建檔立卡的貧困戶中，80多戶存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。

“因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)較大?！惫畋J(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、服務(wù)可及性差，農(nóng)民健康衛(wèi)生知識(shí)匱乏、自我保護(hù)意識(shí)差、預(yù)防能力不足，一旦患病就會(huì)使家庭陷入貧困交加的境地。

在全國(guó)范圍內(nèi)，共有200萬(wàn)人存在較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)?！耙虿?、殘、學(xué)、災(zāi)或者缺技術(shù)、勞力等多種原因，已經(jīng)脫貧的人口中，有的會(huì)出現(xiàn)返貧?！眹?guó)務(wù)院扶貧辦李富君說(shuō)，“如果解決不好，就會(huì)直接影響脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的全面完成?！?/p>

可能出現(xiàn)的返貧人口之外，還有300萬(wàn)略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的邊緣人口，也存在致貧的風(fēng)險(xiǎn)?！斑@個(gè)群體長(zhǎng)期被忽略了，因?yàn)榉鲐氋Y金不能用在他們身上?！蔽鞑磕呈》鲐氜k一位科級(jí)干部告訴南方周末記者，“導(dǎo)致幫扶他們的手段非常少，主要依靠社會(huì)救助?！?/p>

國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組已注意到這個(gè)問(wèn)題。

2020年3月20日，領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出對(duì)邊緣戶要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。

不到一個(gè)月，國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合財(cái)政部再次為邊緣戶打開(kāi)了政策中的一扇門，規(guī)定只要是符合要求的監(jiān)測(cè)對(duì)象，可以安排各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)行幫扶。

在上述西部某省扶貧辦的干部看來(lái)，這是中央政策的又一項(xiàng)變化。據(jù)他分析，在針對(duì)農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)接近尾聲時(shí)，未來(lái)可能在解決城市貧困問(wèn)題方面會(huì)有政策出臺(tái)。

畢竟，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主場(chǎng)在農(nóng)村，并不包括城市貧困人口，但在城市中有大量的相對(duì)貧困人口需要幫扶。

事實(shí)上，城市扶貧早已引起關(guān)注。2019年3月5日，全國(guó)人大代表、華潤(rùn)集團(tuán)湖南區(qū)域工委書(shū)記丁小兵曾對(duì)南方周末記者說(shuō)：“解決城市貧困問(wèn)題也是刻不容緩，黨和政府應(yīng)該拿出政策，統(tǒng)籌解決?！?/p>

李小云更早注意到了這點(diǎn)。2011年，他在接受訪問(wèn)時(shí)就談到，過(guò)去十年的迅速城市化，使得轉(zhuǎn)型性貧困大量涌現(xiàn)。由于現(xiàn)有的扶貧工作是城鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)兩條線，本來(lái)一些人口在農(nóng)村不算貧困，到城市后就成了城市的貧困人口。

2019年3月，國(guó)務(wù)院扶貧辦副主任夏更生接受南方周末記者專訪時(shí)表示，他們也在關(guān)注、研究城市扶貧問(wèn)題，“我個(gè)人覺(jué)得需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)考慮。”

分割碎片化現(xiàn)狀需改變

當(dāng)把扶貧的目光從農(nóng)村轉(zhuǎn)向更大范圍的城鄉(xiāng)，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)救助制度的作用，成為許多人的共識(shí)。

2019年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)在審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)助力打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》時(shí)，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員、民政部原副部長(zhǎng)宮蒲光在會(huì)上指出，在“后扶貧時(shí)代”，社會(huì)救助制度是保障相對(duì)貧困人群和特殊困難群體基本生活的重要制度安排。

據(jù)公開(kāi)報(bào)道，宮蒲光提到，有不少地方將脫貧與最低生活保障混淆不清，在脫貧過(guò)程中盲目脫保，使低保政策覆蓋率逐年縮小，由2013年的5%以上降到當(dāng)時(shí)的3%。按照這一趨勢(shì)，到2020年后低保政策覆蓋面將不超過(guò)2%，這顯然不是我國(guó)設(shè)立低保制度的初衷。

值得注意的是他列出的另一組數(shù)據(jù)，中國(guó)社會(huì)救助支出占GDP比重不到1%，不僅與西方國(guó)家相距甚遠(yuǎn)，甚至還低于越南、蒙古等周邊的發(fā)展中國(guó)家。同時(shí)，中國(guó)社會(huì)救助目前的覆蓋面是3%左右，明顯低于國(guó)際平均水平，如新西蘭受助人數(shù)占總?cè)丝诒壤秊?5%，澳大利亞為17%，英國(guó)為15.9%，美國(guó)為10%，加拿大為9.9%。

宮蒲光的結(jié)論是，目前中國(guó)社會(huì)救助保障水平“不是高了，而是低了”，遠(yuǎn)沒(méi)到“養(yǎng)懶漢”的程度。

實(shí)際上，已有省市把社會(huì)救助作為“后扶貧時(shí)代”破局的抓手。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度最高的城市之一，上海近年來(lái)逐步構(gòu)筑起涵蓋最低生活保障家庭、低收入家庭、支出型貧困家庭和特殊困難家庭的社會(huì)救助“四圈”體系。其中，特殊困難又包括困難未成年人群體、失獨(dú)家庭、支內(nèi)退休回滬人員、意外事故困難家庭等。

這一體系下，上海市長(zhǎng)寧區(qū)2019年救助目標(biāo)對(duì)象從原先以低保家庭為主的約6100人擴(kuò)至約3.5萬(wàn)人，占全區(qū)戶籍人口比例從1%升至6%。

曾仔細(xì)觀察過(guò)“上海模式”的學(xué)者吳國(guó)寶認(rèn)為，上海主要是由民政部門牽頭，以擴(kuò)大社會(huì)保障的方式來(lái)解決貧困問(wèn)題，“但這并不是一套完整的解決未來(lái)貧困問(wèn)題的制度安排。”

相比于上海，吳國(guó)寶到浙江調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，浙江采取的是一種綜合性策略，既有譬如增加就業(yè)機(jī)會(huì)的開(kāi)發(fā)式扶貧措施，也有社會(huì)保障性的措施，還有區(qū)域之間的幫扶措施等。

李小云認(rèn)為，將扶貧的、城市低保的、社會(huì)救助的政策進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)建立穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制非常重要。他呼吁，要改變現(xiàn)有扶貧工作中各部門分割碎片化的現(xiàn)狀，把前述政策放在一起綜合考慮，更有利于應(yīng)對(duì)接下來(lái)的挑戰(zhàn)。

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