陳錦文

摘 要：隨著區(qū)域環(huán)境整體性治理的推進(jìn)，改革和創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制的共識不斷增強(qiáng)。但區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的制度困境仍然阻礙著治理績效的提高。新公共治理視域中區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)為聯(lián)動(dòng)機(jī)制復(fù)雜性影響治理目標(biāo)協(xié)調(diào)，發(fā)展理念差異性導(dǎo)致治理責(zé)任錯(cuò)位，網(wǎng)絡(luò)價(jià)值沖突性造成治理規(guī)范缺失。以發(fā)展維度分析和構(gòu)建區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，運(yùn)用政策整合推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展場景嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理，從縱向整合、橫向整合、社會(huì)整合三個(gè)層面尋求區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的包容性機(jī)制，以期進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展;區(qū)域環(huán)境治理;聯(lián)動(dòng)治理;場景;政策整合

隨著區(qū)域一體化向縱深發(fā)展，應(yīng)對區(qū)域環(huán)境污染等跨界公共事務(wù)主要基于新發(fā)展理念，運(yùn)用區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制進(jìn)行集體協(xié)作與共同行動(dòng)，不斷推進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理，如在城市群環(huán)境治理中，已經(jīng)形成了頂層驅(qū)動(dòng)和自身拉動(dòng)的雙層治理結(jié)構(gòu)[1]。這是區(qū)域環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是破解區(qū)域環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)傳遞的關(guān)鍵所在。黨的十九屆四中全會(huì)提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化須“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[2]。習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在要把著力點(diǎn)放到加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上來，鞏固和深化這些年來我們在解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻、政策性創(chuàng)新方面取得的改革成果，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型”[3]。因此，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的前提與核心是如何使區(qū)域環(huán)境治理體系成為更具目標(biāo)一致性、責(zé)任協(xié)調(diào)性、規(guī)范連貫性的制度運(yùn)行系統(tǒng)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理績效的提升。

一、 問題的提出

區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的實(shí)質(zhì)是區(qū)域環(huán)境治理的多元主體與利益相關(guān)方為實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，通過談判、協(xié)商、合作對區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行集體行動(dòng)的過程。近年來，區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)踐呈現(xiàn)由分散化治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變。其在治理要素、治理主體、治理結(jié)構(gòu)三方面表現(xiàn)的主要特征是：從治理要素上看，注重制度要素和行為要素的綜合，尤其是正式制度的作用發(fā)揮和合作行為的功能強(qiáng)化;從治理主體上看，呈現(xiàn)政府組織、市場組織和民間組織等多元主體共建共治的格局;從治理結(jié)構(gòu)上看，政府與其他治理主體之間的環(huán)式治理結(jié)構(gòu)逐漸替代塔式治理結(jié)構(gòu)。塔式治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力本位為價(jià)值基礎(chǔ)，政府是唯一的制度供給者，治理行為具有自上而下的特征。環(huán)式治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)是合法性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性，制度安排體現(xiàn)為正式制度的不斷完善和非正式制度的作用越來越顯現(xiàn)，同時(shí)治理行為具有協(xié)調(diào)、合作和自治等特征[4]（p.232）。雖然地方政府在推動(dòng)區(qū)域一體化戰(zhàn)略進(jìn)程中，對不同層次、不同類別的環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理制度進(jìn)行著不同程度的改革，在促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理方面取得了一些階段性成果，但在提高聯(lián)動(dòng)治理績效方面仍面臨一定的壓力。

俞可平提出，“治理就是政府、市場組織和民間組織等以公共利益為目標(biāo)，依據(jù)一定的規(guī)則對社會(huì)加以調(diào)控，以期實(shí)現(xiàn)有秩序的公共生活的行為”[4]（p.220）。 因此，以善治為目標(biāo)，政府、市場和社會(huì)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建可以從理論層面進(jìn)一步完善區(qū)域環(huán)境治理體系，提高區(qū)域環(huán)境治理績效。因?yàn)樯浦渭戳己玫闹卫?，是旨在推?dòng)公共利益最大化的社會(huì)管理過程。其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場、社會(huì)的一種新穎關(guān)系[5]（p.102）。在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，善治可以賦予公眾更多機(jī)會(huì)和權(quán)利參與政府公共政策活動(dòng)過程，保障了公共政策對區(qū)域公共利益的維護(hù)和公共責(zé)任的承擔(dān)。湯學(xué)兵強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)應(yīng)著重構(gòu)建“一體化共生”的組織模式和“對稱互惠共生”的行為模式，基于各地區(qū)發(fā)展差異建立聯(lián)動(dòng)共生體系[6]。 王玉明分析跨域環(huán)境治理中政府合作的特征和路徑， 提出區(qū)域政府間開展環(huán)境領(lǐng)域的聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法是必然趨勢[7]。舒?zhèn)サ日J(rèn)為，高效系統(tǒng)的政企聯(lián)動(dòng)應(yīng)急體系可以緩解或化解跨區(qū)域環(huán)境治理的矛盾與困境[8]。

有效的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理離不開合適的制度安排與運(yùn)行?！爸卫淼暮诵牟皇墙M織或機(jī)構(gòu)，而是制度，或者更形象地說是‘游戲規(guī)則?！薄皬V義的治理概念是機(jī)制的建立和運(yùn)行。機(jī)制不僅是機(jī)構(gòu)，而且是游戲規(guī)則，規(guī)定行為體在合作實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)和解決可能出現(xiàn)沖突方面的責(zé)任。機(jī)制可以是實(shí)質(zhì)的政策、公共進(jìn)程，甚至是自發(fā)的行為?！盵9] 蔡嵐運(yùn)用西方制度性集體行動(dòng)理論分析區(qū)域地方政府環(huán)境治理的聯(lián)動(dòng)策略，探尋提升聯(lián)動(dòng)治理績效的可能路徑[10]。戴潔等針對區(qū)域?qū)用媛?lián)動(dòng)政策相對欠缺的問題， 建議在環(huán)保基金、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境信用體系等領(lǐng)域率先開展區(qū)域聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)[11]。戚玉則提出從區(qū)域環(huán)境公共利益最大化出發(fā)，基于角色認(rèn)知與分工信任構(gòu)建利益共享與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制，是多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵[12]。

縱觀區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理實(shí)踐層面的改革或者理論研究的推進(jìn)，從治理體系、治理方式、治理制度等不同維度探討的主要問題聚焦于以下幾個(gè)方面。一是基本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的基本問題研究以實(shí)現(xiàn)與維護(hù)區(qū)域公共利益為最終目標(biāo)。二是結(jié)構(gòu)重組，注重區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的組織機(jī)構(gòu)職能整合，提供高質(zhì)量的政策執(zhí)行與公共服務(wù)。三是關(guān)系績效，探索利益相關(guān)者的交互關(guān)系影響區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理績效的路徑。四是責(zé)任共擔(dān)，探討碎片化的治理過程中多元主體責(zé)任本質(zhì)特征與協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新。這些研究要點(diǎn)的提出體現(xiàn)了新公共治理理論強(qiáng)調(diào)的以更開放自然的系統(tǒng)關(guān)注區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的基本問題、組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系與責(zé)任機(jī)制等。它強(qiáng)調(diào)了目前區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的研究主要還是基于制度理論關(guān)注組織與環(huán)境的交互影響，并倡導(dǎo)通過多元主體加強(qiáng)組織與外部關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡。這一定程度上從組織、制度、行為等層面規(guī)范了區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的結(jié)構(gòu)、秩序和方式。事實(shí)上，如何基于整體性和系統(tǒng)性思考分析聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制性梗阻的深層次原因，確保聯(lián)動(dòng)治理體系中制度供給和運(yùn)行的可持續(xù)性，才是推動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理績效穩(wěn)步提升的關(guān)鍵。因此，本文從發(fā)展維度，以新公共治理的“可持續(xù)發(fā)展問題”為切入點(diǎn)，將場景嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理，以政策整合為推進(jìn)思路，進(jìn)一步探索區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的包容性運(yùn)行機(jī)制。

二、 新公共治理視域中區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的挑戰(zhàn)

隨著區(qū)域環(huán)境整體性治理的推進(jìn)，改革和創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制的共識不斷增強(qiáng)。但是，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的制度困境依然阻礙著治理績效的提升。導(dǎo)致制度困境的原因主要涉及價(jià)值目標(biāo)與制度規(guī)范的適應(yīng)性、權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度運(yùn)行的匹配性、參與協(xié)商與制度執(zhí)行的融合性等方面。其中特別值得重視的是，區(qū)域環(huán)境問題的多樣性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、風(fēng)險(xiǎn)性等特征，使得現(xiàn)有治理要素和治理結(jié)構(gòu)已不能滿足公眾對環(huán)境安全持續(xù)獲得感的需求。這對完善與創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制提出了更高要求。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的制度困境導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)治理績效難以持續(xù)提升，對此新公共治理理論提供了可行思路。

英國學(xué)者史蒂芬·奧斯本認(rèn)為新公共治理是繼公共行政理論、新公共管理理論之后充分反映和把握公共政策實(shí)施及公共服務(wù)提供的各種現(xiàn)實(shí)的管理理論[13]（pp.8-10） 。這是因?yàn)椋谝粋€(gè)日益碎片化的、跨組織的環(huán)境中，新公共管理對公共服務(wù)和公共服務(wù)組織的管理與治理進(jìn)行掌控和貢獻(xiàn)的能力是有限和單維的[13]（p.5）。 一方面，新公共治理基于制度理論，關(guān)注制度與外部環(huán)境的交互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)這種關(guān)系壓力既能為多元系統(tǒng)運(yùn)行提供動(dòng)能，又能對其加以限制;另一方面，新公共治理又基于網(wǎng)絡(luò)理論，關(guān)注組織間關(guān)系和過程管理，強(qiáng)調(diào)通過公共組織與環(huán)境間的交互作用來提高治理的效率。而新公共治理核心的資源分配機(jī)制是組織間網(wǎng)絡(luò)，其責(zé)任需要通過網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部組織間和人際間的協(xié)商來決定（參見表1）。因此，我們須基于新公共治理的核心要素重新反思區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的制度困境及其成因。

（一）聯(lián)動(dòng)機(jī)制復(fù)雜性影響治理目標(biāo)協(xié)調(diào)

區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理也可以理解為區(qū)域成員地區(qū)基于公共規(guī)則的協(xié)調(diào)總和。其聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制有助于促進(jìn)各成員地區(qū)協(xié)同合作并遵守公共秩序。當(dāng)前治理實(shí)踐顯示，區(qū)域聯(lián)動(dòng)制度通過加強(qiáng)信息的透明度、降低不確定性和交易成本，可以提高環(huán)境治理效果。而理論研究強(qiáng)調(diào)區(qū)域聯(lián)動(dòng)制度能夠塑造區(qū)域環(huán)境治理的公眾認(rèn)同和生態(tài)文化，進(jìn)而影響成員地區(qū)的合作行為。因此，強(qiáng)化以區(qū)域聯(lián)動(dòng)制度為核心的環(huán)境治理已成為當(dāng)今區(qū)域一體化發(fā)展共識之一。由此一系列關(guān)于區(qū)域環(huán)境治理議題的政策文件、法律法規(guī)出現(xiàn)越來越多聯(lián)動(dòng)制度的衍生現(xiàn)象。

這些聯(lián)動(dòng)制度形成了一種“機(jī)制復(fù)合體”（regime complex），即“治理特定議題領(lǐng)域的一系列部分重疊的、非等級的制度”[14]，是“特定制度松散聯(lián)結(jié)而成的制度集”[15]。由于機(jī)制復(fù)合體導(dǎo)致機(jī)制復(fù)雜性（regime complexity）等問題，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理表現(xiàn)出碎片化和多中心特征。聯(lián)動(dòng)治理的碎片化是指區(qū)域成員地區(qū)在不同范圍內(nèi)建構(gòu)大量正式聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)制定政策、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等職責(zé)。聯(lián)動(dòng)治理的多中心是指一些非正式跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)是由特定行為體自下而上建立的，以追求其自身組織目標(biāo)為宗旨，缺乏中心協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)動(dòng)治理的碎片化和多中心導(dǎo)致環(huán)境治理議題交叉重疊，相互間難以契合，這致使政策目標(biāo)間缺乏有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

從治理的制度要素層面看，隨著區(qū)域環(huán)境治理中政府、市場和社會(huì)相互聯(lián)動(dòng)的正式制度與非正式制度等多樣性制度結(jié)構(gòu)的涌現(xiàn)，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理政策呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，包括基于區(qū)域一體化發(fā)展的政府與政府多邊聯(lián)動(dòng)制度，或基于公私伙伴關(guān)系的政府與市場、政府與社會(huì)雙邊或多邊聯(lián)動(dòng)制度等。區(qū)域環(huán)境治理的各種聯(lián)動(dòng)制度安排一定程度上有助于區(qū)域環(huán)境治理問題的解決。但是，大量對區(qū)域聯(lián)動(dòng)制度的建立、運(yùn)轉(zhuǎn)及延續(xù)發(fā)揮重要作用的環(huán)境治理組織的存在，雖然構(gòu)建了多元主體共建共治共享的大環(huán)保格局，但也使得治理主體相互間政策不協(xié)調(diào)問題突顯出來。例如，某成員地區(qū)的可行政策可能導(dǎo)致另一成員地區(qū)政策失效，某領(lǐng)域的有效政策可能引發(fā)另一領(lǐng)域的政策失靈。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，亟需一個(gè)系統(tǒng)性、網(wǎng)絡(luò)化的機(jī)制來協(xié)調(diào)各地區(qū)、各領(lǐng)域的政策目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理制度體系的整體性構(gòu)建。

（二）發(fā)展理念差異性導(dǎo)致治理責(zé)任錯(cuò)位

環(huán)境治理的屬地管理原則導(dǎo)致地方政府即使在區(qū)域關(guān)系構(gòu)建中也會(huì)緊緊圍繞地方利益推進(jìn)。然而，區(qū)域一體化的加快發(fā)展和一系列區(qū)域性公共問題的日趨突顯，增強(qiáng)了區(qū)域成員地區(qū)的相互依存度和區(qū)域共同體意識。這使得原建立在屬地管理基礎(chǔ)上的環(huán)境治理體系顯現(xiàn)出一定的局限性。因此，注重多元主體多層次聯(lián)動(dòng)的區(qū)域環(huán)境治理體系應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的基石是區(qū)域公共責(zé)任。因?yàn)橛行У膮^(qū)域聯(lián)動(dòng)治理要求各治理主體超越地方利益，以維護(hù)區(qū)域公共利益為責(zé)任。由此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理帶來了地方利益與區(qū)域利益、屬地原則與區(qū)域公共性之間的沖突，進(jìn)而引發(fā)區(qū)域環(huán)境治理的責(zé)任錯(cuò)位，使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理陷入困境。

本質(zhì)上講，區(qū)域環(huán)境問題的跨界性與基于屬地管理的解決途徑之間的矛盾使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理陷入困境，即區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理制度在協(xié)調(diào)區(qū)域利益與地方利益之間難以取得突破性進(jìn)展。由于區(qū)域環(huán)境治理不僅是一個(gè)生態(tài)環(huán)境問題，更是一個(gè)發(fā)展問題，直接關(guān)涉各成員地區(qū)的發(fā)展權(quán)益，所以在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策制定與執(zhí)行中，成員地區(qū)一般會(huì)強(qiáng)化地方發(fā)展與地方利益的需求，弱化區(qū)域公共利益的維護(hù)與公共責(zé)任的承擔(dān)。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的基石——“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則面臨重大挑戰(zhàn)。各成員地區(qū)容易為了維護(hù)自身利益，推卸或逃避聯(lián)動(dòng)治理責(zé)任，尤其是聯(lián)動(dòng)治理的“強(qiáng)政策系統(tǒng)”與“弱政策系統(tǒng)”在責(zé)任與成本分擔(dān)問題上難以達(dá)成共識使得責(zé)任錯(cuò)位日趨嚴(yán)峻。事實(shí)上“強(qiáng)政策系統(tǒng)”更應(yīng)承擔(dān)起服務(wù)于區(qū)域公共利益、阻斷政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞等責(zé)任。因?yàn)檎呦到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的傳遞源多發(fā)于聯(lián)動(dòng)治理系統(tǒng)內(nèi)較為薄弱的環(huán)節(jié)。

從治理的行為要素層面看，只有將制度通過合作、協(xié)調(diào)、自治等行為過程付諸實(shí)施，才能真正落實(shí)制度目標(biāo)。制度屬于政策工具，因?yàn)椤肮ぞ咴谝话阋饬x上包括諸如某種規(guī)則或者某種計(jì)劃活動(dòng)。一種規(guī)則可以被看作是一種工具”[16]（p.203）。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策工具包含以法律法規(guī)為約束的強(qiáng)制工具、以市場化為特征的混合工具、以社會(huì)化手段為主的志愿工具等。依據(jù)普通發(fā)展學(xué)，發(fā)展思想的演變經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長觀、現(xiàn)代化發(fā)展觀、綜合發(fā)展觀等。觀念決定行動(dòng)，區(qū)域成員地區(qū)發(fā)展理念具有差異性，導(dǎo)致其政策工具選擇處于不同階段。“強(qiáng)政策系統(tǒng)”基于綜合發(fā)展觀理念多同時(shí)采用強(qiáng)制工具、混合工具和志愿工具，而“弱政策系統(tǒng)”受經(jīng)濟(jì)增長觀影響還處于從采用強(qiáng)制工具向采用混合工具轉(zhuǎn)變的階段。選擇不同政策工具的成員地區(qū)在參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理時(shí)，對合作、協(xié)調(diào)和自治行為責(zé)任的理解會(huì)產(chǎn)生觀念偏差，繼而引起政府、市場和社會(huì)聯(lián)動(dòng)的責(zé)任錯(cuò)位。

（三）網(wǎng)絡(luò)價(jià)值沖突性造成治理規(guī)范缺失

當(dāng)前，治理網(wǎng)絡(luò)是分析利益相關(guān)者之間合作關(guān)系的基礎(chǔ)，也是維系合作利益、實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的有效機(jī)制[17]。治理網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展促進(jìn)了新的區(qū)域公共空間與環(huán)境治理議題的產(chǎn)生。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的網(wǎng)絡(luò)議程與范圍也在不斷擴(kuò)大。治理網(wǎng)絡(luò)作為驅(qū)動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)空間發(fā)展的載體，在驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，也引發(fā)了治理風(fēng)險(xiǎn)的傳遞與管理問題。這引起了區(qū)域成員地區(qū)對治理網(wǎng)絡(luò)空間管理的重視，同時(shí)也促使社會(huì)反思如何保護(hù)“弱政策系統(tǒng)”免受政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞的影響。治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系到成員地區(qū)的跨界利益與責(zé)任，是一項(xiàng)重要的跨界公共產(chǎn)品，僅靠各成員地區(qū)推行屬地管理顯然是不夠的。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理中，建立區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)的行為規(guī)范、構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)絡(luò)空間公共秩序迫在眉睫。

21世紀(jì)伊始，合作網(wǎng)絡(luò)是由行動(dòng)者之間的相互依賴關(guān)系構(gòu)成的空間體系，具有自組織和自我成長的性質(zhì)，在解決公共池塘資源的治理困境上表現(xiàn)出了絕對的優(yōu)勢，不同行動(dòng)者依據(jù)自身的行動(dòng)優(yōu)勢，通過網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)促進(jìn)資源的有效配置[18]。 雖然治理網(wǎng)絡(luò)的空間管理問題得到了廣泛的重視，但是治理網(wǎng)絡(luò)的空間聯(lián)動(dòng)還沒有形成完善的制度化合作框架。在區(qū)域?qū)用?，有關(guān)治理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)規(guī)范的制度安排非常缺乏，聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步完善?？傮w而言，缺乏一個(gè)統(tǒng)一有效的區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)管理實(shí)體來處理與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)空間問題。在地區(qū)層面，治理網(wǎng)絡(luò)空間管理也需要進(jìn)一步得到重視。如果成員地區(qū)在參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，既沒有形成自身的程序性、制度化的合作框架，也沒有形成獨(dú)立集中討論這一議題的機(jī)制，那么區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理從某種程度上說還是處于聯(lián)動(dòng)制度上的規(guī)范缺失階段。

從治理的價(jià)值要素層面看，政府、市場和社會(huì)關(guān)系的重大變革是由一定的價(jià)值需求推動(dòng)的。合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性等價(jià)值需求推動(dòng)了區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理規(guī)范的改革。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理規(guī)范是各成員地區(qū)行為體共同遵循的行為準(zhǔn)則，其變遷也體現(xiàn)了對社會(huì)核心價(jià)值和規(guī)則認(rèn)識的發(fā)展與變化。來自社會(huì)層面的價(jià)值規(guī)范在帶來一些新的價(jià)值理念的同時(shí)，也引起了治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程的復(fù)雜性和價(jià)值沖突性。參與聯(lián)動(dòng)治理的各個(gè)行動(dòng)主體常常通過增強(qiáng)互動(dòng)性來調(diào)和相互沖突的價(jià)值理念和政策方案。但這種價(jià)值沖突往往使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程很難跨越組織界限與層級界限。對于聯(lián)動(dòng)治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)行動(dòng)主體來說，信任是降低交易成本、促進(jìn)學(xué)習(xí)和知識交流的重要因素。因?yàn)榛谛湃蔚闹卫砭W(wǎng)絡(luò)的基本功能是促進(jìn)協(xié)商以及調(diào)和網(wǎng)絡(luò)成員之間不同的價(jià)值理念。但是，信任需通過行動(dòng)主體間聯(lián)動(dòng)規(guī)范的改進(jìn)和全面的網(wǎng)絡(luò)管理才可以實(shí)現(xiàn)。

三、可持續(xù)發(fā)展：區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的場景

當(dāng)前，我國區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理多采用“動(dòng)員式”或“運(yùn)動(dòng)式”的治理形式。其治理效果以呈現(xiàn)短期效應(yīng)為主。這與社會(huì)公眾對環(huán)境安全持續(xù)獲得感的需求之間存在較大差距。因此，如何推動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展是我們當(dāng)今面臨的重要挑戰(zhàn)。從狹義層面看，我們理解區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理體系是一整套聯(lián)動(dòng)制度的集合。而從廣義層面看，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理體系不僅包括制度，還包括涉及理念層面的價(jià)值取向，以及具體的政策行動(dòng)。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理不僅僅是政策如何制定、執(zhí)行或評估的問題，也不僅僅是政府、市場和社會(huì)三者如何聯(lián)動(dòng)的問題。它是融入國家、區(qū)域與地方多層次治理體系中，呈現(xiàn)制度、治理和服務(wù)多重目標(biāo)和功能，并兼具一定復(fù)雜性、交疊性、傳遞性、可持續(xù)性等特征的動(dòng)態(tài)場景。

（一）區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理與可持續(xù)發(fā)展

自奧斯本把新公共治理作為一種概念化工具提出之后，國內(nèi)外學(xué)者也從組織、管理、關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)等維度對新公共治理的內(nèi)涵進(jìn)行了進(jìn)一步闡釋。肖俊從組織維度提出新公共治理的原則與架構(gòu)超越了官僚制，社會(huì)、市場和個(gè)人都可以是服務(wù)供給者[19]。竺乾威從管理維度認(rèn)為新公共治理是21世紀(jì)初建立起來的一種管理模式和理論，它力圖將政治和技術(shù)即價(jià)值理性和工具理性結(jié)合起來，超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的兩分法[20]。Lafferty從關(guān)系維度提出許多國家為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，通過龐大的政策議程和交叉治理促進(jìn)政策部門與社會(huì)行動(dòng)主體之間更為復(fù)雜的相互交織與聯(lián)系。Laurence J.OToole等從網(wǎng)絡(luò)維度提出，“在新公共治理時(shí)代，公共項(xiàng)目實(shí)施和公共服務(wù)提供需要公共管理者與大量政府外部的利益相關(guān)者通過治理網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)及合作”[13]（p.303）。

事實(shí)上，新公共治理中可持續(xù)發(fā)展問題是治理理論和實(shí)踐的核心問題。在治理實(shí)踐中加快可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的確立，有助于明確治理的基本問題與目標(biāo)是維護(hù)公共利益，提高組織縱向和橫向職能整合的效率，建立以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的公共責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建多元主體參與治理的有效關(guān)系與評估方法。因此，從發(fā)展的維度，以可持續(xù)發(fā)展為問題導(dǎo)向，對提高區(qū)域環(huán)境治理績效的整合機(jī)制進(jìn)行探索成為可能。托達(dá)羅指出：“發(fā)展必須被視為一個(gè)多維的進(jìn)程。這一進(jìn)程涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)、公眾態(tài)度和國家制度等方面的轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上講，發(fā)展必須意味著全面的變化，適應(yīng)個(gè)人和全社會(huì)各個(gè)群體的多種多樣的基本需求和愿望，整個(gè)社會(huì)從普遍不滿的生活條件向物質(zhì)和精神條件更好的方向轉(zhuǎn)變。”[21]（p.12）發(fā)展需要制度創(chuàng)新與改革，旨在達(dá)到利益分配的公平與平等，使得社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)與發(fā)展的需求相適應(yīng)。參與式發(fā)展是現(xiàn)代發(fā)展理論的一個(gè)標(biāo)志，其目的是要達(dá)成發(fā)展的公正、公平和使目標(biāo)群體受益。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理是參與式發(fā)展的一種表現(xiàn)形式。其核心是對區(qū)域成員地區(qū)環(huán)境發(fā)展權(quán)的賦權(quán)，即對聯(lián)動(dòng)治理的參與權(quán)力和決策權(quán)力的再分配，讓目標(biāo)群體可以全面參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測和評估等活動(dòng)。

1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》報(bào)告中指出，“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”[21]（p.9）。 因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理與可持續(xù)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持相互依存的基本原則，突破各地區(qū)、各領(lǐng)域或各部門的政策空間限制，在跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門的多重聯(lián)動(dòng)中綜合界定區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理問題，以擴(kuò)大的政策空間關(guān)聯(lián)性形成各成員地區(qū)、各部門和各行動(dòng)者的共同愿景，產(chǎn)生具有制度優(yōu)勢和治理效能的方案。但是，實(shí)踐中缺乏政策一致性的聯(lián)動(dòng)治理依然存在。難以形成的整合性決策導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏協(xié)調(diào)性，從而無法達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理實(shí)質(zhì)上是政府、市場和社會(huì)通過平等溝通、共同協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等持續(xù)協(xié)調(diào)和全面互動(dòng)的治理生態(tài)場景。

（二）創(chuàng)設(shè)場景：驅(qū)動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化

近幾年來，可持續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)發(fā)展方式的并存導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理推進(jìn)受阻。聯(lián)合國關(guān)于《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱《2030議程》）提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)增強(qiáng)了整合視角和方法的針對性，為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理指明了方向，為找到能有效支持區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的模式和方法提供了動(dòng)力?！?030議程》同時(shí)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的互聯(lián)性和整合性具有重要意義。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，厘清區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和地方可持續(xù)發(fā)展子目標(biāo)之間可能存在的政策協(xié)同效應(yīng)與利益權(quán)衡關(guān)系。這可以進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中加強(qiáng)區(qū)域公共資源的配置，避免某成員地區(qū)為了加快推進(jìn)環(huán)境治理而對其他成員地區(qū)產(chǎn)生不應(yīng)有的政策風(fēng)險(xiǎn)傳遞;也可以確保各成員地區(qū)在諸多可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域中采取更為一致的行動(dòng)，從而使區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理發(fā)展軌道更加穩(wěn)健。

創(chuàng)設(shè)可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理場景是推進(jìn)區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的前提條件，也是建立政府、市場和社會(huì)有效聯(lián)動(dòng)的制度體系和運(yùn)行模式的出發(fā)點(diǎn)與歸宿?！皥鼍啊痹馐侵敢恍┦孢m物以組合的形式，共同創(chuàng)造出獨(dú)特的場景，這些場景賦予生活以意義、體驗(yàn)和情感的共鳴[22]（pp.6-7）。因此，基于場景式思維的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理將促使制度、行為和價(jià)值等治理要素，政府、市場和社會(huì)等治理主體，塔式、環(huán)式和網(wǎng)式等治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生更大的連接能力。其關(guān)注利益相關(guān)方物理位置上的集中、需求的集中、群體情緒及狀態(tài)的集中。每個(gè)利益相關(guān)方在任意的時(shí)間、地點(diǎn)都能構(gòu)成一個(gè)特定的場景。正是這種連接給區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的組織重組、政策創(chuàng)新和模式重構(gòu)帶來了契機(jī)。在當(dāng)下區(qū)域一體化發(fā)展中，驅(qū)動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，需充分重視利益相關(guān)方的時(shí)間和空間關(guān)聯(lián)，在可持續(xù)發(fā)展的具體場景中尋求阻礙區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的機(jī)制性痛點(diǎn)。

有研究表明，發(fā)達(dá)國家政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的場景創(chuàng)設(shè)，解決了過去一系列緊迫的公共問題。此外，如果場景作為不同欲望和偏好的影響因素出現(xiàn)的話，那么當(dāng)欲望和偏好被固化成舒適物和活動(dòng)時(shí)，場景就變成了他們產(chǎn)生強(qiáng)有力影響的原因;場景被描述得越明確，其影響力越強(qiáng)大[22]（p.12）。 因此，我們依據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)將場景更加精細(xì)化，并將場景深植于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的脈絡(luò)之中。其形成的政策工具和一系列概念將有助于我們更好地理解聯(lián)動(dòng)治理機(jī)理。那么，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理將借助場景的力量提供更精準(zhǔn)的公共政策與公共服務(wù)，推進(jìn)區(qū)域制度優(yōu)勢向治理效能的快速轉(zhuǎn)化。因此，在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，首先，政策制定者應(yīng)基于當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)，將“可持續(xù)發(fā)展”場景作為一個(gè)關(guān)鍵政策議題，闡釋場景的一般重要性。其次，在政策制定中思考如何識別和擴(kuò)展場景，如何使場景更豐富，如何保護(hù)和關(guān)注場景，以增強(qiáng)區(qū)域成員地區(qū)的身份認(rèn)同。最后，以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)測量與量化“區(qū)域”特質(zhì)，并最終將其轉(zhuǎn)化為特定的政策目標(biāo)。

四、政策整合：為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的包容性機(jī)制

在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，聯(lián)動(dòng)整合機(jī)制框架的制定與實(shí)施可以加強(qiáng)區(qū)域與成員地區(qū)之間存在的內(nèi)部聯(lián)系，對區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。不同區(qū)域成員地區(qū)參與的需求使得區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策整合成為推動(dòng)區(qū)域包容性治理的關(guān)鍵。包容性機(jī)制賦予區(qū)域成員地區(qū)平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，使其獲得共享的資源和服務(wù)。在政策科學(xué)中可以將“整合”理解為達(dá)到高度一致或最高一致的政策理想，抑或通過整合使特定問題的政策更加連貫的過程。運(yùn)用政策整合是因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^程中存在交叉問題，這些問題超越了固有政策領(lǐng)域的框架，并且無法與各個(gè)具體機(jī)構(gòu)的職責(zé)一一對應(yīng)[23]（pp.2-8）。因此，就區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理而言，政策制定時(shí)應(yīng)系統(tǒng)考量政策目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，政策執(zhí)行時(shí)應(yīng)保持區(qū)域、地方等各執(zhí)行層面上的一致性，政策評估時(shí)應(yīng)注重利益相關(guān)方的共同參與監(jiān)督。下面從橫向整合、縱向整合和社會(huì)整合三個(gè)維度分析區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策整合路徑。

（一）縱向整合：促進(jìn)多級聯(lián)動(dòng)治理目標(biāo)一致

從縱向的治理層級看，將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入各級政府政策體系中，可以推動(dòng)聯(lián)動(dòng)治理的本地化。但是，如何使各級政府的可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)超越地方層面進(jìn)行有效結(jié)合？縱向政策整合是處理、協(xié)調(diào)和整合各級可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策挑戰(zhàn)的一種機(jī)制[23]（p.42）。為促進(jìn)各層級治理目標(biāo)的一致性，加強(qiáng)區(qū)域?qū)用娴目v向整合旨在通過對國家層面或地方層面的支持性行動(dòng)來促進(jìn)各級政府之間形成聯(lián)動(dòng)治理效應(yīng)并增強(qiáng)協(xié)調(diào)性。這有助于推動(dòng)各級政府構(gòu)建聯(lián)動(dòng)治理的共同愿景和承諾，提高政策行動(dòng)的有效性和影響力，提高區(qū)域公共資源分配效率，降低聯(lián)動(dòng)治理的實(shí)施成本和風(fēng)險(xiǎn)。

第一，構(gòu)建多級治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展需要建立強(qiáng)大的區(qū)域空間和組織體系，從區(qū)域?qū)用鎸Χ鄬蛹壷卫砟繕?biāo)加以協(xié)調(diào)。通過縱向整合兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理層級，使其彼此配合采取聯(lián)合決策或行動(dòng)，相互協(xié)調(diào)取得共同成果。同時(shí)，各治理層級也通過縱向整合，在制定或?qū)嵤┞?lián)合政策時(shí)對彼此的優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行綜合考量。由于跨界的多級治理與協(xié)調(diào)機(jī)制不僅可以讓各級政府在交流與合作過程中提供觀點(diǎn)和信息，可以幫助其更好地設(shè)計(jì)區(qū)域戰(zhàn)略、政策和目標(biāo)，也讓利益相關(guān)者得以參與決策和政策的落實(shí)過程，降低實(shí)施成本，提高治理效果。所以在政策制定方面，多級溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制鼓勵(lì)將區(qū)域成員地區(qū)納入可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中，這有利于加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策一致與協(xié)調(diào)，以及聯(lián)動(dòng)進(jìn)程的可持續(xù)性與連貫性。因此，在區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)框架，成立區(qū)域聯(lián)動(dòng)委員會(huì)并使其作為國家與地方政府之間的傳動(dòng)鏈，為各級聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)政策提供交流平臺。

第二，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)與協(xié)會(huì)功能。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理要求我們首先培養(yǎng)縱向整合行動(dòng)所需的特定能力。地方政府的能力建設(shè)是為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化創(chuàng)造有利環(huán)境的關(guān)鍵舉措，也是加強(qiáng)縱向整合的前提條件。因此，能力較弱的成員地區(qū)應(yīng)依靠區(qū)域聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和協(xié)會(huì)的強(qiáng)力支持，不斷提高參與聯(lián)動(dòng)治理的能力。區(qū)域聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)可以被理解為區(qū)域成員地區(qū)間或與其他行為體之間相互依賴的一種關(guān)系結(jié)構(gòu)，其目的是幫助各級行為體履行自身職能。區(qū)域聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和協(xié)會(huì)在促進(jìn)區(qū)域及地方戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)保持一致方面扮演著重要角色。其通過強(qiáng)化成員地區(qū)的政府職能，促進(jìn)區(qū)域和成員地區(qū)可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)更有效的縱向整合創(chuàng)造條件。此外，區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)會(huì)可以通過創(chuàng)建在線門戶網(wǎng)站、提供共享資源等加強(qiáng)知識共享與學(xué)習(xí)，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的信息共享，推動(dòng)成員地區(qū)各級政府參與縱向整合。

（二）橫向整合：基于戰(zhàn)略共擔(dān)聯(lián)動(dòng)行動(dòng)責(zé)任

從橫向的治理系統(tǒng)看，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要進(jìn)行有效的跨部門橫向整合。這一定程度上可以解決可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的交叉關(guān)聯(lián)性，以及不同目標(biāo)之間的協(xié)同和權(quán)衡問題。現(xiàn)有治理實(shí)踐顯示，打破部門邊界來實(shí)現(xiàn)橫向整合依然是個(gè)難題。這就需要區(qū)域成員地區(qū)以制度性集體行動(dòng)推動(dòng)跨部門聯(lián)動(dòng)合作，增強(qiáng)治理責(zé)任的共擔(dān)性與協(xié)調(diào)性。

第一，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一方面為區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理指明了總體方向和優(yōu)先事項(xiàng)，另一方面從政策、規(guī)劃和管理層面協(xié)調(diào)區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理。區(qū)域聯(lián)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略使得成員地區(qū)差異化政策目標(biāo)得到共同理解，也使政府各部門認(rèn)識到不同的政策措施如何共同促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。融入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略根據(jù)公眾需求、優(yōu)先事項(xiàng)和資源配置，是“一系列協(xié)調(diào)機(jī)制和過程，共同產(chǎn)生一個(gè)綜合性和參與性系統(tǒng)，逐步形成可持續(xù)發(fā)展的愿景和目標(biāo)，并協(xié)同實(shí)施和評價(jià)”[23]（p.22）的過程。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理應(yīng)是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入更廣泛的行動(dòng)框架并發(fā)揮政策融合積極作用的過程?；诳沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃中參與聯(lián)動(dòng)治理的部門任務(wù)與責(zé)任得到明確規(guī)定，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)部門也得到明確的權(quán)力、權(quán)威和資源等授權(quán)。因此，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)施戰(zhàn)略需要設(shè)立權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確跨部門規(guī)劃授權(quán)，協(xié)調(diào)不同部門的責(zé)任分擔(dān)。

第二，加強(qiáng)區(qū)域公務(wù)人員聯(lián)動(dòng)責(zé)任。推動(dòng)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展，首先需要參與聯(lián)動(dòng)治理的行動(dòng)者理解新的綜合性框架和優(yōu)先事項(xiàng)，突破屬地空間限制分享政策目標(biāo)，掌握新的跨界工作方式和技能，進(jìn)行跨部門信息和服務(wù)共享?？梢酝ㄟ^區(qū)域行政網(wǎng)絡(luò)化和區(qū)域輪崗制度，促進(jìn)跨部門公務(wù)人員從習(xí)慣、文化、技能等方面提高對聯(lián)動(dòng)治理的認(rèn)知和執(zhí)行能力，使得區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的責(zé)任共擔(dān)得到充分理解。同時(shí)，開展有關(guān)跨部門橫向整合的教育培訓(xùn)和認(rèn)知項(xiàng)目，幫助公務(wù)人員建構(gòu)如何與其他組織建立伙伴關(guān)系以及從共同目標(biāo)中獲益的知識與能力體系。也可以通過區(qū)域治理的實(shí)踐訓(xùn)練項(xiàng)目指引聯(lián)動(dòng)治理的行動(dòng)者構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)、問責(zé)機(jī)制、預(yù)算框架和組織文化等。因此，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理可持續(xù)發(fā)展須進(jìn)一步加強(qiáng)橫向跨地區(qū)或跨部門的責(zé)任邊界梳理，防止橫向轉(zhuǎn)移責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)聯(lián)動(dòng)治理的責(zé)任協(xié)調(diào)性融入跨領(lǐng)域的思考和行動(dòng)。

（三）社會(huì)整合：構(gòu)建利益相關(guān)方的聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系

從全域的治理范圍看，區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的政策整合過程需要依靠公眾參與的多部門和多層次合作解決問題。聯(lián)動(dòng)治理的利益相關(guān)方參與不同部門、不同決策層次的流程和機(jī)制都可以影響治理的可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)閰^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理要求政府與所有利益相關(guān)方采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。這需要個(gè)人、組織和社會(huì)層面的行為進(jìn)行網(wǎng)式治理結(jié)構(gòu)的變革，即整合來自不同成員地區(qū)、不同行業(yè)的不同行為者的觀點(diǎn)。因此，基于參與的社會(huì)整合有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)得到共同理解并成為共識，通過利益相關(guān)方共同承擔(dān)公共責(zé)任增強(qiáng)治理規(guī)范的連貫性。這是構(gòu)建未來整合愿景和戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

第一，鼓勵(lì)聯(lián)動(dòng)治理的利益相關(guān)方參與整合。區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的利益相關(guān)方參與實(shí)施可持續(xù)發(fā)展對政策整合具有重要影響。參與不僅可以為決策者提供更好的信息，幫助決策者更好地確定優(yōu)先事項(xiàng)與需求，創(chuàng)建政策解決方案，而且可以通過加強(qiáng)政策評估過程的規(guī)范性改善政策績效，也可以通過加強(qiáng)知識、政策和技術(shù)的協(xié)同規(guī)范而提高政策影響力。另外，從流程的角度看，推進(jìn)社會(huì)整合可以使政策整合的進(jìn)程更具透明度和公信力，同時(shí)通過提供更多的知識和信息使政策整合更加有效。成功的社會(huì)整合需要對多個(gè)區(qū)域成員地區(qū)觀點(diǎn)進(jìn)行平衡考慮，并解決參與者之間的權(quán)力和資源分配問題。因此，在選擇利益相關(guān)方時(shí)，應(yīng)特別注意考慮基于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的政策整合的支持能力。

第二，推動(dòng)利益相關(guān)方建立聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系。鼓勵(lì)和推動(dòng)利益相關(guān)方建立聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系，有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理過程中調(diào)動(dòng)和分享知識、專長、技術(shù)和財(cái)政資源。這是政府、市場和社會(huì)治理規(guī)范連貫性的有益表達(dá)。利益相關(guān)方的聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系建立在共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共攤成本和互利原則的基礎(chǔ)上。因此，利益相關(guān)方的聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系在促進(jìn)區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面有著不可忽視的作用。積極構(gòu)建利益相關(guān)方聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系的制度框架，并以整體社會(huì)方式公開承諾，是增強(qiáng)治理網(wǎng)絡(luò)規(guī)范連貫性的有效途徑。同時(shí)，也可以通過可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系平臺，使利益相關(guān)方更好地參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的社會(huì)整合。這里有兩個(gè)問題值得考慮：一是聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系規(guī)范如何設(shè)定標(biāo)準(zhǔn);二是聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系如何建立信任。這需要參與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理的利益相關(guān)方首先確定角色與責(zé)任，同時(shí)解決不同行動(dòng)者帶來的不同的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)計(jì)劃的價(jià)值差異性，以及參與方式與整合預(yù)期結(jié)果不一致等問題。

五、結(jié)論

傳統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理以治理績效為目標(biāo)導(dǎo)向，區(qū)域成員地區(qū)積極回應(yīng)環(huán)境污染的跨界性與風(fēng)險(xiǎn)的傳遞性帶來的壓力，并基于公平與效率的價(jià)值取向追求聯(lián)動(dòng)治理的權(quán)益和資源帶來的相對穩(wěn)定性，繼而去踐行區(qū)域公共責(zé)任。以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，將場景通過政策整合嵌入?yún)^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理是一種融合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等多個(gè)維度的全方位轉(zhuǎn)型：考慮與場景相關(guān)的政策議題的利益相關(guān)方，促進(jìn)不同區(qū)域成員地區(qū)具體行動(dòng)者群體的利益一致性;圍繞利益相關(guān)方需求保持靈活變通，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)伙伴關(guān)系的構(gòu)建;積極向區(qū)域成員地區(qū)賦能，促進(jìn)其完善環(huán)境治理和提升勝任力;加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)組織能力建設(shè)，助力新的政策工具和理念更深入地融入?yún)^(qū)域決策過程與決策體系。這有助于區(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理在可持續(xù)發(fā)展層面實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《2030年議程》提倡的“高效、包容、有責(zé)任心”的制度目標(biāo)，并確保各級的決策反應(yīng)迅速，具有包容性、參與性、代表性和政策一致性[24]（p.108）。

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[責(zé)任編輯：張英秀]