鄭方輝，劉 暢

(華南理工大學(xué) a.公共管理學(xué)院；b.政府績效評價(jià)中心，廣州510640)

治理現(xiàn)代化既是近半個(gè)世紀(jì)以來全球性的高頻詞匯，也是世界各國共同關(guān)注的重要議題。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》明確要求堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，設(shè)定了完成任務(wù)目標(biāo)“三步走”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即：到2021年，制度體系更加成熟更加定型；到2035年及2049年，基本實(shí)現(xiàn)及全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)該說，這一目標(biāo)宏大、內(nèi)容深刻、圖譜清晰、時(shí)間緊迫的戰(zhàn)略藍(lán)圖和行動路線具有劃時(shí)代的歷史意義。

2020年，突如其來的新冠肺炎疫情既將國家治理體系和治理能力推向抗“疫”的大考臺，也可視為檢驗(yàn)國家治理現(xiàn)代化成色之機(jī)。事實(shí)上，自新中國成立，尤其是改革開放以來，從管理到治理以及追求國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是黨和國家執(zhí)政理念質(zhì)的飛躍。旨在以完善執(zhí)政體系、改善執(zhí)政能力、優(yōu)化執(zhí)政方式、提高執(zhí)政水平而實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一的“善治”目標(biāo)，折射了社會主義制度的優(yōu)越性?；凇拔覈鴩抑卫眢w系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[1]，推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)既需要堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，又有賴于完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和驅(qū)動機(jī)制。由此，落實(shí)黨中央“三步走”的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)，遵循以人民為中心的發(fā)展理念，迎面重大的現(xiàn)實(shí)問題，檢驗(yàn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，迫切需要提高政治站位，立足于國情，重構(gòu)新的理念思維，厘清行為邏輯，推行國家治理績效評價(jià)，因?yàn)椤霸u估是對人民和進(jìn)步的投資”[2]。歷史經(jīng)驗(yàn)及如火如荼的抗疫現(xiàn)實(shí)表明，治理現(xiàn)代化重在落地，檢驗(yàn)治理效能及績效比描繪治理目標(biāo)與任務(wù)更為重要。

一、國家治理績效：緣由與內(nèi)涵

(一)國家治理現(xiàn)代化催生國家治理績效

績效的概念源自于企業(yè)管理，20世紀(jì)30年代后逐漸延伸至公共領(lǐng)域，西方學(xué)者開始使用“政府績效”概念。20世紀(jì)60年代，美國會計(jì)總署率先建立以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為框架的政府績效結(jié)構(gòu)范式，之后加入公平性，形成所謂“4E”要素結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代，克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙的《市政工作衡量——行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》一書出版標(biāo)志政府績效評價(jià)的理論方法成形。1973年，美國政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，意味著使政府績效評價(jià)的實(shí)證規(guī)范化。1976年，美國科羅拉多州通過第一部《日落法》，標(biāo)志著政府績效評價(jià)在美國進(jìn)入了法制化階段[3]。1993年，美國第103屆國會頒布了《政府績效及結(jié)果法案》(GDRA)，以立法的形式確定了政府績效評價(jià)的地位。

治理概念和績效概念一樣也源自于西方。1979年，奧利佛·伊頓·威廉姆森首先使用“治理”一詞，之后被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如“公司治理”)。1989年，世界銀行針對非洲的社情提出“治理危機(jī)”，由此將“治理”概念延伸到公共領(lǐng)域，并成為新公共管理運(yùn)動旗幟下政府管理創(chuàng)新的重要范式?？傮w來看，目前西方治理理論存在眾多流派，但基本理念和主張大體一致，即立足于社會中心主義，以“善治”為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府分權(quán)和社會自治，以及合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。全球治理委員會將治理視為“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[4]。我國實(shí)行社會主義制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理的根本保證，透明、責(zé)任、法治、公眾參與等現(xiàn)代治理理念具有普適意義。

和其他管理、服務(wù)活動一樣，治理也是有組織有目的的主動作為。對治理活動的全流程，尤其是治理成效的關(guān)注客觀上需要構(gòu)建新的概念范疇?；谙嘟睦砟詈挖呁倪壿嫞瑢抑卫砼c績效、績效評價(jià)相銜接，形成國家治理績效及國家治理績效評價(jià)兩個(gè)關(guān)聯(lián)密切的概念，在某種程度上類似于政府績效和政府績效評價(jià)。審視學(xué)術(shù)史，新的概念既是理論研究的拓展，也是實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果。肩負(fù)新時(shí)代歷史使命的國家治理現(xiàn)代化是執(zhí)政黨面對日益復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境，應(yīng)對現(xiàn)實(shí)層面多因素的疊加變化，在頂層設(shè)計(jì)上與時(shí)俱進(jìn)所做出的回應(yīng)與調(diào)整[5]。可以說，驅(qū)動國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程、堅(jiān)守現(xiàn)代化的核心價(jià)值、檢驗(yàn)現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以及深化國家治理研究共同催生了國家治理績效及其評價(jià)。

(二)國家治理績效內(nèi)涵特征

梳理研究文獻(xiàn)，學(xué)界對“國家治理績效”已有表述，如將其內(nèi)容歸納為經(jīng)濟(jì)效績持續(xù)提升，人民生活水平持續(xù)改善，人的權(quán)利、自由、尊嚴(yán)得到普遍尊重，社會和諧程度與凝聚力逐步增強(qiáng)，政治局面持續(xù)穩(wěn)定可控，國家制度結(jié)構(gòu)對內(nèi)外環(huán)境變化具有適應(yīng)效率[6]；或依據(jù)治理體系的三大目標(biāo)將其分解為可持續(xù)發(fā)展績效、改善民生與民權(quán)績效和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定績效[7]，或者指“一個(gè)國家在資源動員、政策制定與執(zhí)行、市場與社會響應(yīng)之后顯示的治理結(jié)果。如果符合人們的預(yù)期，甚至接近某種規(guī)范狀態(tài)，便被評價(jià)為善治”[8]。很顯然，這些論述只是涉及績效或是泛指績效，并非規(guī)范化的學(xué)術(shù)概念。我們以為，所謂國家治理績效指參與國家治理的各類各層主體，因主動作為所帶來的價(jià)值、業(yè)績及成效，涉及投入、過程、產(chǎn)出、影響全流程；國家治理績效評價(jià)是指針對國家治理責(zé)任主體，對治理全流程的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性的綜合評判及檢驗(yàn)的活動。

作為衍生的復(fù)合概念，國家治理績效內(nèi)涵具有以下特點(diǎn)：一是政治性。國家治理的政治性決定國家治理績效的政治引領(lǐng)特質(zhì)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理的前置條件，凸顯以人民為中心的發(fā)展理念，以公眾滿意度為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成國家治理績效的價(jià)值理性。二是能動性?？冃秦?zé)任主體的能動作為。國家治理績效是肩負(fù)國家治理責(zé)任的各主體努力的過程和結(jié)果，并非自動及自然生成。同時(shí)，現(xiàn)代化是一個(gè)動態(tài)過程，國家治理績效表現(xiàn)為動態(tài)績效。三是全過程?？冃宫F(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向，但并不排斥過程控制。國家治理是漸進(jìn)向上的循環(huán)過程，國家治理績效體現(xiàn)于每一個(gè)循環(huán)的始終。四是目的性。績效最大化是國家治理績效追求目標(biāo)，從績效生成的機(jī)理看，國家治理績效涵蓋價(jià)值遵循、行為過程和治理成效，社會公眾是國家治理績效的最終裁決者和最終評判者[9]。五是結(jié)構(gòu)性。國家治理多維度呈現(xiàn)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。既可劃分治理體系績效和治理能力績效，也可區(qū)分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、軍事、外交等方面績效，還可從關(guān)聯(lián)主體的視野細(xì)分為政黨績效、政府績效、社會組織績效、企業(yè)績效等，而無所謂公眾績效。雖然國家治理的整體績效由結(jié)構(gòu)性績效所組成，但并非簡單的累加關(guān)系。與管理績效比較，治理績效強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)部對外部的適應(yīng)性；與政府績效比較，治理績效涵蓋政府之外的各種組織。

國家治理績效評價(jià)是對國家治理績效的度量及評判。它的主要特征：一是價(jià)值理性工具，即評價(jià)服務(wù)于評價(jià)主體的意圖，體現(xiàn)其價(jià)值導(dǎo)向。從國家治理內(nèi)涵出發(fā)，民主價(jià)值是國家治理績效評價(jià)的基本價(jià)值，工具理性本質(zhì)上是解決問題的方法。評價(jià)具有“指揮棒”和催化劑功能，追求治理的公信力與執(zhí)行力提升。二是強(qiáng)化產(chǎn)出結(jié)果，即治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)及其影響。通過指標(biāo)評價(jià)量化國家治理的科學(xué)化、民主化和法治化，以及實(shí)際成果和預(yù)期成果的差異，以此檢驗(yàn)治理過程的有效性。三是遵循“4E”結(jié)構(gòu)范式，即以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性為尺度，衡量國家治理的成本與收益，關(guān)注短期與長期、整體與局部、間接與直接等動態(tài)平衡關(guān)系。同時(shí)，國家治理績效評價(jià)具有開放性和比較性，或者說，可以使用不同的業(yè)績測評，如與過去比較、跨截面比較、實(shí)際業(yè)績與業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)比較[10]。

(三)以國家治理績效詮釋國家治理效能

“各國之間最大的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的效能”[8]。以治理效能彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的客觀要求。在諸多衡量國家治理水平和治理效能的尺度中，“人本”引導(dǎo)國家發(fā)展目標(biāo)，“活力”指向國家發(fā)展動力，“公正”奠定國家發(fā)展和諧，“法治”關(guān)乎國家發(fā)展秩序。應(yīng)該說，國家治理績效并不等同于國家治理效能，但從特定的角度豐富了國家治理效能的內(nèi)涵。

1.國家治理效能主要針對治理能力。國家治理績效指向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包含制度體系及現(xiàn)代化指向(目的與過程)，國家治理能力是運(yùn)用國家制度體系管理社會各方面事務(wù)的能力，體系與能力為有機(jī)整體、相輔相成。有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能[11]。因此，治理績效是對治理效能的佐證和擴(kuò)展，并且針對的對象及維度亦有所不同。

2.治理績效涵蓋治理效能的重要內(nèi)涵，并賦予新的歸納。從詞義來看，二者的功能具有一致性和交叉性，均包含有效率、能力、能量之意，亦涉及公平公正、法治等價(jià)值取向，但治理績效更為多維，還包括經(jīng)濟(jì)性(治理成本和產(chǎn)出成本)、產(chǎn)出及效果性，以及實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的全過程表現(xiàn)。相對而言，效能是工具性概念，績效兼具工具性和價(jià)值性。

3.治理績效強(qiáng)調(diào)多主體參與及社會協(xié)同，凸顯主體多樣性和公眾參與治理的民主價(jià)值。在治理框架中，強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政黨、政府、社會組織、公民之間的互動關(guān)系，以及社會與公眾監(jiān)督政府的意義。同時(shí)，治理績效評價(jià)追求公信力，即公眾對政黨政府的信任力，治理效能評價(jià)更加強(qiáng)調(diào)自上而下的執(zhí)行力提高。

二、國家治理績效評價(jià)功能與意義

(一)國家治理績效評價(jià)功能定位

績效評價(jià)是有目的功能活動，評價(jià)動因決定評價(jià)功能定位。戴維·奧斯本等人在《改革政府》中概括了評價(jià)的基礎(chǔ)作用，即測定效果、確定獎勵(lì)、激勵(lì)學(xué)習(xí)、糾正失敗、展示成果[12]。理論上，國家治理績效評價(jià)的功能發(fā)揮在很大程度上取決于其功能定位。所謂功能定位，即在評價(jià)功能細(xì)分的基礎(chǔ)上明確核心功能，也就是優(yōu)勢及異質(zhì)功能，確定其主體地位。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，有什么樣的評價(jià)就有什么樣的管治方式和社會形態(tài)，評價(jià)與組織管理相依相存，但績效評價(jià)有著深刻的社會背景和自身邏輯，它構(gòu)建于組織內(nèi)部，同時(shí)超越內(nèi)部上下關(guān)系。置于現(xiàn)代國家治理的范疇中，背后涉及國家、政府、社會組織與公民的關(guān)系。國家治理績效評價(jià)具有二重功能：一是自上而下推動治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)國家及社會動員的執(zhí)行力；二是自下而上監(jiān)督和檢驗(yàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)成色，避免目標(biāo)走樣或偏離初衷。我們以為，基于我國社會制度，國家治理績效評價(jià)功能定位是績效導(dǎo)向的目標(biāo)評價(jià)。

1.目標(biāo)評價(jià)。我國是單一制國家，改革開放以來經(jīng)濟(jì)成就及社會變化與黨和政府目標(biāo)評價(jià)理念與機(jī)制密切關(guān)聯(lián)，事實(shí)證明，目標(biāo)責(zé)任制及“一票否決制”是我國社會動員及組織管理的重要利器。國家治理績效評價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向和行為機(jī)理吻合組織內(nèi)部自上而下的管治屬性，滿足實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)管理統(tǒng)一、法治與德治統(tǒng)一、管理與服務(wù)統(tǒng)一、常態(tài)管理與非常態(tài)管理統(tǒng)一的要求[13]。離開了驅(qū)動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能意味著偏離組織管理的使命。在我國，國家治理績效首先是政治績效，以治理效能彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，評價(jià)服務(wù)于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這也是治理績效評價(jià)的前提。

2.績效導(dǎo)向。治理與管理的差異以及績效評價(jià)與目標(biāo)評價(jià)的區(qū)分，在于績效導(dǎo)向。所謂績效導(dǎo)向是對目標(biāo)評價(jià)的約束，即體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向。國家治理是一個(gè)動態(tài)過程，和政府治理、社會治理系統(tǒng)一樣，包含投入、過程、產(chǎn)出和影響，結(jié)果導(dǎo)向要求治理的過程控制服務(wù)于治理產(chǎn)出結(jié)果，因?yàn)檫^程控制也可能出錯(cuò)，并且存在高昂的成本；滿意度導(dǎo)向是一種價(jià)值導(dǎo)向，核心在于民主治理，即在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，多元參與，不同社會主體的相互協(xié)同，以公眾滿意度檢驗(yàn)治理過程及產(chǎn)出的成色和成效。

(二)國家治理績效評價(jià)重要意義

1.推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向。馬克斯·韋伯最早提出“工具—價(jià)值”二分法論述，他認(rèn)為，價(jià)值理性就是根據(jù)個(gè)人信念和要求而采取行動[14]。國家治理的主體是人民，執(zhí)政黨代表全體人民實(shí)施治理國家的活動[15]。因此，從根本上說，民主價(jià)值是國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值理性，同時(shí)涵蓋多元主體、公眾參與，體現(xiàn)社會主義制度“人民當(dāng)家作主”的性質(zhì)，兌現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神，換言之，社會各界有序參與治理，以及一元主導(dǎo)、多方參與、各司其職的合作治理構(gòu)成國家治理的主要特征。國家治理績效評價(jià)以清晰的價(jià)值理性驅(qū)動國家治理價(jià)值實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤傲己玫闹卫砜冃в兄诖龠M(jìn)民眾對政府的支持與信任”[16]。具體來說：一是績效評價(jià)內(nèi)嵌價(jià)值評價(jià)。評價(jià)內(nèi)置了強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向，并與國家治理價(jià)值相吻合。源自于企業(yè)管理的績效評價(jià)貌似管理工具，但置于競爭市場，以消費(fèi)者選擇體現(xiàn)顧客至上的價(jià)值。而政府績效評價(jià)作為建設(shè)問責(zé)政府、有限政府的工具體現(xiàn)公眾監(jiān)督的民主價(jià)值，追求政府公信力，或者說有公信力的執(zhí)行力[17]。國家治理績效評價(jià)亦不例外，其民主價(jià)值生來俱在，并且與政府績效存在不可分割的聯(lián)系，因?yàn)檎卫砭佑趪抑卫淼暮诵牡匚弧６强冃гu價(jià)能有效實(shí)現(xiàn)價(jià)值評價(jià)。價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)有賴于技術(shù)體系，績效評價(jià)導(dǎo)入公眾滿意度評價(jià)，不論是公眾作為評價(jià)主體、行使評價(jià)權(quán)，還是作為評議主體、行使評議權(quán)，都直接或間接將其訴求和偏好置于評價(jià)體系之中，或者說，評價(jià)過程公眾廣泛參與，評價(jià)結(jié)果體現(xiàn)公眾意愿，結(jié)果公開應(yīng)用形成糾錯(cuò)效應(yīng)，從而為實(shí)現(xiàn)價(jià)值評價(jià)提供可能。三是績效評價(jià)展現(xiàn)價(jià)值成色和圖譜。有別于“是”與“非”的二分判斷，公眾滿意度結(jié)構(gòu)指數(shù)呈現(xiàn)不同社會群體的價(jià)值差異，展示社會最大公約數(shù)，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供價(jià)值圖譜。

2.推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的度量體系。國家治理現(xiàn)代化既是一項(xiàng)復(fù)雜的社會工程，也是一個(gè)龐大的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。按照頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，國家治理體系涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治行政、文化、社會、生態(tài)文明、國防建設(shè)、黨的建設(shè)等七大領(lǐng)域，國家治理能力主要涉及十大能力。要兌現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，價(jià)值導(dǎo)向固然重要，但離不開度量方法與體系，因?yàn)橹卫硎且环N更偏重于工具理性的政治行為[18]?？冃гu價(jià)作為發(fā)現(xiàn)和甄別問題的方法論滿足這種需求。一是國家治理績效評價(jià)既是關(guān)鍵指標(biāo)評價(jià)，也是量化評價(jià)。關(guān)鍵指標(biāo)是指實(shí)現(xiàn)目標(biāo)路徑中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所對應(yīng)的指標(biāo)，觸及治理過程中的核心問題；量化評價(jià)呈現(xiàn)指數(shù)化特征，以可檢驗(yàn)的參數(shù)支撐決策。事實(shí)上，大數(shù)據(jù)背景下，國家治理也是數(shù)據(jù)治理，關(guān)鍵指標(biāo)量化評價(jià)為國家治理的精準(zhǔn)性提供了條件。二是國家治理績效評價(jià)是發(fā)現(xiàn)治理短板的方法論。基于指標(biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可比性、開放性績效評價(jià)的結(jié)構(gòu)量表、水平指數(shù)和開放體系能向社會呈現(xiàn)可測可視的績效表現(xiàn)[19]。尤其是暴露績效缺失的程度，為績效提升指明方向，為治理提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。三是現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)是可以測量的標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)提供了度量尺度。民主化、法制化、文明化、科學(xué)化被視為國家治理現(xiàn)代化的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)代化是一個(gè)動態(tài)、開放、可比的概念，如何衡量現(xiàn)代化不僅是價(jià)值判斷，還是一種量化判斷?？冃гu價(jià)的外部性、專業(yè)性、中立性，將全球視野、動態(tài)思維作為指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)的重要原則，從而為現(xiàn)代化賦予可縱橫比較的標(biāo)準(zhǔn)尺度。

3.推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的動力機(jī)制。“制度的生命力在于執(zhí)行，必須強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，確保制度時(shí)時(shí)生威、處處有效”[20]。事實(shí)上，不論是制度體系還是能力水平，國家治理現(xiàn)代化重在執(zhí)行，而執(zhí)行源于動力。績效評價(jià)作為驅(qū)動機(jī)制為國家治理現(xiàn)代化提供動能。一是評價(jià)具有激勵(lì)功能。獎勵(lì)先進(jìn)、懲罰后進(jìn)是組織管理的重要工具。評價(jià)對被激勵(lì)對象的行為產(chǎn)生正面的引導(dǎo)和反面的控制，對良好的績效加以肯定，對不良的績效予以批判或懲罰[21]。國家治理涉及縱向和橫向的責(zé)任主體，形成矩陣式結(jié)構(gòu)。績效評價(jià)以責(zé)任主體為對象，針對評價(jià)周期內(nèi)的主體作為所帶來的增量變化，從而增強(qiáng)了激勵(lì)的針對性和有效性。二是績效評價(jià)外部監(jiān)督性集成了內(nèi)外動力。監(jiān)督既是壓力，也是動力。如果說諸如“目標(biāo)管理責(zé)任制”和“一票否決制”的剛性約束造就了實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的內(nèi)在動力，那么，績效評價(jià)的外部監(jiān)督所形成的力量自下而上，源于民間社會，體現(xiàn)民生訴求，其作用和動力更具連續(xù)性和持久性。社會評價(jià)“自然會產(chǎn)生恒久的推動力。這絕非是對體制內(nèi)部評價(jià)的簡單補(bǔ)充，它及其憑依的力量是獨(dú)立奏效的”[22]。三是評價(jià)及其結(jié)果應(yīng)用形成反饋機(jī)制。反饋也是一種動能，有助于關(guān)聯(lián)主體客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地把握治理過程中的相關(guān)信息，正視薄弱環(huán)節(jié)。反饋機(jī)制同時(shí)還是一種互動和溝通機(jī)制，減少黨和政府與社會民眾之間的不信任感，降低溝通成本[23]，將摩擦力轉(zhuǎn)化為推動力。

同時(shí)，國家治理績效評價(jià)是一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制?？冃гu價(jià)的民主導(dǎo)向強(qiáng)化其對治理過程涉及的責(zé)任主體的監(jiān)督功能，對治理現(xiàn)代化目標(biāo)的檢驗(yàn)意味著目標(biāo)及初衷并不是“天然”正確的，對目標(biāo)檢驗(yàn)本身就是一種糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，尤其是對決策的咨詢監(jiān)督更為重要，因?yàn)闆Q策失誤是最大失誤，決策績效是最大績效。評價(jià)指向責(zé)任主體“應(yīng)該做什么”，并非“正在做什么”，從而為糾錯(cuò)糾偏提供了比照的標(biāo)準(zhǔn)。

三、國家治理績效評價(jià)思路與維度

(一)國家治理績效評價(jià)思路

國家治理是一個(gè)復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)。國家治理績效評價(jià)在目標(biāo)評價(jià)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化績效導(dǎo)向，是一項(xiàng)特殊的社會評價(jià)活動。邏輯上，評價(jià)是人類的主動行為，涉及評價(jià)目的(為什么要評價(jià))、評價(jià)主體(誰來評價(jià))、評價(jià)對象(評價(jià)誰)、評價(jià)內(nèi)容(評價(jià)什么)和評價(jià)方法(如何評價(jià))等基本問題。進(jìn)一步應(yīng)用評價(jià)結(jié)果，為提高績效提供方向和注入動力，并形成不斷演進(jìn)的循環(huán)。國家治理績效評價(jià)的目的在于推進(jìn)治理現(xiàn)代化。從評價(jià)學(xué)的角度，服務(wù)于評價(jià)目的，圍繞上述基本問題，國家治理績效評價(jià)遵循“針對核心問題、體現(xiàn)績效理念、凸現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)、符合技術(shù)規(guī)范、方便實(shí)施操作”的原則設(shè)計(jì)技術(shù)方案。評價(jià)的整體思路和關(guān)注點(diǎn)：一是評價(jià)主體，包括擁有評價(jià)權(quán)和動員組織資源的條件與能力的內(nèi)部主體和外部主體。內(nèi)部主體評價(jià)強(qiáng)化自上而下的執(zhí)行力，外部主體評價(jià)突出社會公眾和組織對治理過程與結(jié)果的認(rèn)同性，尤其是社會評價(jià)方式更能施加對公共政策的影響，是一種可常規(guī)執(zhí)行的公民政治參與方式[24]。二是評價(jià)對象，主要指向法定的國家治理的責(zé)任主體，包括地方政府、地方立法和司法機(jī)關(guān)等，但社會公眾并非被評對象，而是治理績效的評議主體。三是評價(jià)內(nèi)容及其指標(biāo)體系。不論是整體還是局部，政策、部門還是項(xiàng)目，依據(jù)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和治理全流程路徑確定評價(jià)內(nèi)容，遴選評價(jià)指標(biāo)。四是評價(jià)方法。應(yīng)用規(guī)范的技術(shù)方法，如利用層次分析法，參考專家咨詢調(diào)查設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重。當(dāng)然，技術(shù)層面上，要確保評價(jià)的科學(xué)性與可行性，應(yīng)明確評價(jià)的需求和定位，區(qū)分宏觀評價(jià)和微觀評價(jià)、整體評價(jià)和項(xiàng)目評價(jià)、“事后評價(jià)、事中評價(jià)、事前評價(jià)”的異質(zhì)特征和內(nèi)在屬性。圖1展示評價(jià)思路和體系。

圖1 國家治理績效評價(jià)的思路和體系

(二)國家治理績效評價(jià)維度

在績效評價(jià)體系中，指標(biāo)體系決定評價(jià)的科學(xué)性。一般而言，指標(biāo)結(jié)構(gòu)包含目標(biāo)層、領(lǐng)域?qū)?、?nèi)涵層和具體指標(biāo)。所謂評價(jià)維度即為目標(biāo)層之下決定指標(biāo)方向的基本層級，技術(shù)層面或可稱之為一級指標(biāo)。從學(xué)術(shù)研究及實(shí)證實(shí)踐來看，指標(biāo)體系構(gòu)建被視為世界難題。國家治理績效評價(jià)作為新的研究領(lǐng)域更是如此。不過，從績效評價(jià)的本義及內(nèi)在邏輯出發(fā)，我們以為，作為有效可行的分析框架，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性可成為國家治理績效評價(jià)的基本維度和價(jià)值工具標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@一結(jié)構(gòu)已成為“分析績效的最好出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)樗鼈兪墙⒃谝粋€(gè)相當(dāng)清楚的模式之上，并且這個(gè)模式是可以被用來測評的”[25]。同時(shí)，在諸多衡量國家治理水平和治理效能的標(biāo)準(zhǔn)尺度中，有學(xué)者提出人本、活力、公正、法治等四個(gè)著力維度[26]，也有學(xué)者將政治認(rèn)知力、體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力作為衡量國家治理能力的四項(xiàng)指標(biāo)[27]。這些探討具有借鑒意義，但立足點(diǎn)及所針對的概念內(nèi)涵有別，并且相關(guān)維度難以被分解，即使分解為指標(biāo)，也難以被定義及被量化。

“4E”結(jié)構(gòu)范式具有普適性和可行性，可涵蓋國家治理績效的價(jià)值理性和工具理性，并成為指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)維度。

1.經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性是指輸入成本的降低程度。實(shí)踐中要求以低成本投入獲得收益的最大化，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。國家治理現(xiàn)代化并不局限于經(jīng)濟(jì)活動，但不論涉及哪一個(gè)領(lǐng)域，治理的過程即是投入產(chǎn)出的過程，追求成本最小化為治理主體的理性選擇，當(dāng)然，不同領(lǐng)域治理成本的表現(xiàn)方式和形態(tài)會有所不同。就整體而言，經(jīng)過改革開放四十多年的高速增長，我國已進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)高投入、高耗能、高污染的粗放增長模式難以為繼。國家治理績效評價(jià)經(jīng)濟(jì)性維度不僅關(guān)注治理的行政成本、交易成本、機(jī)會成本等成本項(xiàng)目，還要求面對嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，關(guān)注資源短缺和環(huán)境污染等不可逆轉(zhuǎn)的自然成本，即要求以最小的環(huán)境資源代價(jià)達(dá)成現(xiàn)代化目標(biāo)。同時(shí)，在眾多治理領(lǐng)域中，即使是社會建設(shè)，也存在投入產(chǎn)出關(guān)系，“運(yùn)動式治理”是社會管理的“制勝法寶”，但不計(jì)投入的產(chǎn)出是不可持續(xù)的產(chǎn)出，可持續(xù)均衡發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)性評價(jià)維度體現(xiàn)此種理念。

2.效率性。效率原意反映一種活動或一個(gè)組織的產(chǎn)出及其投入之間的關(guān)系，可視為效能的重要維度。國家治理績效評價(jià)的效率性主要包括治理主體完成治理工作和任務(wù)的可及性，以及指向國家治理現(xiàn)代化的產(chǎn)出效率。對治理本身而言，主要表現(xiàn)為治理主體的工作效率，國際常用財(cái)政供養(yǎng)人員與人口之比來衡量，即政府行政成本從特定角度可反映國家治理效率或政府服務(wù)效率。社會痛斥的官僚主義、黨政機(jī)關(guān)人浮于事等現(xiàn)象實(shí)際上就是低效率的直接表現(xiàn)，而我國行政成本之高也是不爭的現(xiàn)實(shí)。對國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)而言，效率即是產(chǎn)出的重要指標(biāo)，但其表現(xiàn)層次和形式多樣。常用的指標(biāo)是全員勞動生產(chǎn)率及全要素生產(chǎn)率，公開資料顯示，目前我國與發(fā)達(dá)國家在兩項(xiàng)指標(biāo)方面存在明顯差距(1)2015年，中國單位勞動產(chǎn)出為7318美元，同年美國為98990美元、日本是76068美元、歐元區(qū)是68631美元。參見：https://www.guancha.cn/economy/2016_09_18_374623.shtml。。另外，學(xué)界普遍認(rèn)同資源配置效率是衡量國家現(xiàn)代化的核心指標(biāo)。從治理的角度，資源配置高效率意味利用不同治理主體的優(yōu)勢和專長合理配置資源，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，其中，營商環(huán)境建設(shè)能有效降低市場主體的成本、提升資源配置效率。近幾年，通過推進(jìn)改革議程，我國營商環(huán)境有較大改善，2018年全球排名比上年上升15位(2)根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，中國(大陸地區(qū))營商環(huán)境名列第31名，比上年上升15位。參見：https://chinese.doingbusiness.org/zh/rankings。。同時(shí)，常態(tài)下，效率只是衡量制度執(zhí)行力的一方面因素，但特殊情況下，國家治理能力集中表現(xiàn)為其效率性，如突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)下，國家治理應(yīng)急能力就是應(yīng)急效率。例如，應(yīng)對新冠肺炎疫情暴發(fā)，武漢火神山和雷神山醫(yī)院建設(shè)彰顯了“中國速度”，這種高效率折射了國家治理能力。

3.效果性。效果是衡量產(chǎn)出對實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)所做貢獻(xiàn)的大小[28]，國家治理現(xiàn)代化的有效性主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)程度。從產(chǎn)出評價(jià)到效果評價(jià)是績效評價(jià)的重要貢獻(xiàn)，因?yàn)橛挟a(chǎn)出沒效果將導(dǎo)致國家治理危機(jī)。理論上，國家治理現(xiàn)代化“善治”目標(biāo)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，效果性評價(jià)旨在發(fā)現(xiàn)治理短板。高質(zhì)量發(fā)展、科研實(shí)力、民生保障、政府廉潔、公眾幸福是不可或缺的“善治”目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)來看，我國GDP總量和人均收入持續(xù)增長，但公眾幸福指數(shù)卻不成正比(2016—2018年幸福指數(shù)在156個(gè)國家和地區(qū)中排名僅為93位)(3)根據(jù)2019年世界幸福感報(bào)告，中國大陸地區(qū)2016—2018幸福指數(shù)在156個(gè)國家和地區(qū)中排名93位。參見：https://worldhappiness.report/ed/2019/changing-world-happiness/。；近年反腐敗力度不斷加大，但2018年腐敗感知指數(shù)卻排全球87位(4)根據(jù)“透明國際”2018年腐敗感知指數(shù)排名，2018年中國大陸地區(qū)在180個(gè)國家和地區(qū)中排名為87位。參見：https://countryeconomy.com/government/corruption-perceptions-index。。另外，在民生保障上，如“非典”以后我國在防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度及設(shè)施建設(shè)方面投入巨大資源，但新冠肺炎疫情在某種程度上否定了其產(chǎn)出的有效性。針對政府衛(wèi)生支出，國際公認(rèn)的績效評價(jià)指標(biāo)中的疾病保障水平、衛(wèi)生服務(wù)水平和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等衡量績效有效性指標(biāo)，我國與發(fā)達(dá)國家或社會預(yù)期比較均存在較大落差。這種落差亦從本次抗疫中得以印證。

4.公平性。公平性既是一種價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值追求，也是績效評價(jià)區(qū)分于目標(biāo)評價(jià)的重要尺度。從宏觀層看，國家治理現(xiàn)代化旨在促使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)，具有明確的價(jià)值導(dǎo)向。進(jìn)一步說，國家治理追求以人為本、公平公正、法治國家等社會主義價(jià)值規(guī)范，這與績效評價(jià)的價(jià)值理性相吻合。應(yīng)該說，改革開放以來，我國取得全球矚目的巨大成就，但同時(shí)，地區(qū)發(fā)展不平衡和分配制度不合理導(dǎo)致貧富差距，我國基尼系數(shù)常年高于國際警戒線水平即反映社會公平性不足問題(5)國際上通常把0.4作為貧富差距的警戒線，一般發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)在0.24—0.36之間。2018年中國大陸地區(qū)基尼系數(shù)為0.468。數(shù)據(jù)來源為國家統(tǒng)計(jì)局，參見：http://www.stats.gov.cn/。，有悖于追求共同富裕目標(biāo)。公平性維度從技術(shù)層面上將人民獲得感和滿意度置于評價(jià)體系之中，從而真正將人民為中心的發(fā)展價(jià)值作為國家治理績效評價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向。引入公眾滿意度的評價(jià)不僅體現(xiàn)治理主體的多元性、治理方式變革和治理標(biāo)準(zhǔn)由人民所決定，還成為衡量公平性的核心指標(biāo)。

四、以績效審視抗疫中的國家治理體系和治理能力

(一)績效視野下抗疫中的國家治理表現(xiàn)

2020年注定是中國大考之年。學(xué)界將新冠肺炎疫情視為檢驗(yàn)國家治理體系和治理能力的一面多棱鏡。應(yīng)該說，短短兩個(gè)月，黨領(lǐng)導(dǎo)下各級政府與社會各界協(xié)同戰(zhàn)勝病毒的決心及成效給全球留下深刻印象，但地方政府初期應(yīng)急決策及行為表現(xiàn)亦為公眾所詬病。從國家治理的視角，“非典”之后制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，以及投入巨大資源建設(shè)的相應(yīng)設(shè)施平臺理論上應(yīng)面對危機(jī)即時(shí)響應(yīng)和作為，但此次事件表明，預(yù)案效果不盡如人意，治理體系和治理能力應(yīng)對重大危機(jī)滯后乏力，學(xué)界對此已有初步討論，我們以為，治理體系不完善和治理能力不到位成因復(fù)雜，但與缺失有效監(jiān)督和科學(xué)檢驗(yàn)關(guān)聯(lián)密切，顯然，這也從另一面表明國家治理績效評價(jià)的重要性和迫切性[29]。

從治理績效評價(jià)的角度審視疫情中的治理表現(xiàn)，學(xué)界關(guān)注疫情信息失真阻滯，政府力量和社會力量對接不暢，地方治理共同體與中央動員體系之間存在系統(tǒng)性摩擦等現(xiàn)象，但聚焦的問題主要有兩個(gè)：一是疫情的早期預(yù)警。地方政府前期一系列應(yīng)急決策失誤錯(cuò)失了預(yù)警的最佳良機(jī)，公眾及自媒體對信息失真及變形的自發(fā)糾正形成巨大的外部圧力，驅(qū)使政府糾錯(cuò)糾偏。在這個(gè)過程中，社會輿論即是一項(xiàng)外部評價(jià)及監(jiān)督，因充分暴露了地方應(yīng)急短板而迫使政府糾錯(cuò)。當(dāng)然，治理績效不假設(shè)目標(biāo)及規(guī)則的必然正當(dāng)性和正確性，從更深層次上看，十幾年前制定的應(yīng)急預(yù)案宏觀指導(dǎo)有余，實(shí)施細(xì)則缺失，實(shí)操性、規(guī)范性不足，同時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)疫情級別劃分和地方屬地責(zé)任，忽視了非常態(tài)下疫情的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性、緊迫性與地方醫(yī)療資源及社會動員能力有限之間的矛盾。在這種情況下，地方政府決策失誤意味著應(yīng)急治理體系、能力和機(jī)制空轉(zhuǎn)。而要改變這種狀況，必須強(qiáng)化績效導(dǎo)向，即產(chǎn)出結(jié)果(即時(shí)預(yù)警控制)至上，治理流程服務(wù)于結(jié)果導(dǎo)向；公眾滿意度至上，將應(yīng)急決策建立在民情之上，因?yàn)楣娛侵檎撸灿兄獣詸?quán)。二是特殊時(shí)期“舉國抗疫”和“有序復(fù)原”的關(guān)系。恢復(fù)常態(tài)是全面抗疫的最終目的，因?yàn)樯a(chǎn)要素靜止固化將導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)活動的停頓。盡最大努力降低社會經(jīng)濟(jì)成本是國家應(yīng)急治理的績效取向，從而要求“科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”。精細(xì)化治理[30]，其中最有效的做法是基于實(shí)事求是的原則，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確公開疫情信息，區(qū)別對待不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同個(gè)案的實(shí)際情況(6)如湖北省向外公布全省風(fēng)險(xiǎn)等級即是精準(zhǔn)抗疫的有效方法。依據(jù)國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》中的風(fēng)險(xiǎn)劃定標(biāo)準(zhǔn)，湖北省經(jīng)省疾控中心組織專家評估，截至2020年3月3日24時(shí)，向外公布全省低風(fēng)險(xiǎn)市縣有22個(gè)，中風(fēng)險(xiǎn)市縣有17個(gè)，高風(fēng)險(xiǎn)市縣有37個(gè)。參見：《湖北日報(bào)》，2020年3月4日。，以追求代價(jià)最低、經(jīng)濟(jì)性最優(yōu)、績效最高的治理目標(biāo)。

(二)以治理績效評價(jià)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

評價(jià)是一項(xiàng)責(zé)任機(jī)制，也“已經(jīng)成為一種專門的職業(yè)”。以績效評價(jià)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有客觀必然性，也是抗擊新冠肺炎的重要啟示。首先，績效評價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向和工具理性能確保國家治理現(xiàn)代化的方向和進(jìn)程，檢驗(yàn)現(xiàn)代化目標(biāo)與預(yù)期的差距，強(qiáng)化對制度執(zhí)行的監(jiān)督，鑄就糾錯(cuò)糾偏機(jī)制，有效監(jiān)督治理主體的能動作為。其次，績效評價(jià)的激勵(lì)功能為國家治理現(xiàn)代化注入動能，鑄造動力機(jī)制。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，國家進(jìn)步的持久力源于民間，將民意納入績效評價(jià)之中，從而放大了績效激勵(lì)的紅利。最后，國家治理績效評價(jià)是驅(qū)動國家治理現(xiàn)代化的重要抓手。多年來官員考績、政府效能建設(shè)、政府績效評價(jià)、財(cái)政支出績效評價(jià)等實(shí)踐探索為國家治理績效評價(jià)積累了經(jīng)驗(yàn)，也成為中國發(fā)展的制度動力，甚至可以說，績效合法性塑造了中國歷史的格局[16]。

基于以上認(rèn)識，審視新冠肺炎疫情中的國家治理表現(xiàn)，我們以為，應(yīng)構(gòu)建國家治理績效評價(jià)體系和運(yùn)行機(jī)制，以績效評價(jià)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。具體而言：一是頂層規(guī)劃。績效評價(jià)本質(zhì)上是權(quán)責(zé)關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，背后涉及評價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和評議權(quán)。應(yīng)謀劃國家治理績效評價(jià)的頂層規(guī)劃，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌評價(jià)工作。二是理論創(chuàng)新。重點(diǎn)探討國家治理、國家治理效能、國家治理績效的關(guān)系，國家治理績效評價(jià)與政府績效評價(jià)、政府治理績效評價(jià)的關(guān)系，以及績效評價(jià)的方法論。三是指標(biāo)體系。在國家治理評價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，遵循規(guī)范性原則，兼顧必要性與可行性，構(gòu)建國家治理績效評價(jià)的通用模型、結(jié)構(gòu)體系及個(gè)性化指標(biāo)庫。四是信息系統(tǒng)。制定國家治理績效評價(jià)信息化規(guī)劃，建立國家治理績效評價(jià)大數(shù)據(jù)中心，包括民意調(diào)查的信息平臺。五是保障條件。強(qiáng)化政府及公權(quán)力機(jī)關(guān)信息公開的廣度和深度，加強(qiáng)法制化建設(shè)，培育第三方評價(jià)市場和評價(jià)主體，開放民意調(diào)查市場，營造信息對稱交流的社會環(huán)境。六是結(jié)果應(yīng)用。制定國家治理績效評價(jià)辦法及其實(shí)施細(xì)則，內(nèi)部評價(jià)結(jié)果作為內(nèi)部問責(zé)的重要依據(jù)，倒逼績效提升。外部評價(jià)通過公開評價(jià)結(jié)果形成激勵(lì)氛圍，以外部壓力形成內(nèi)部動力。