■文/袁珩（中國科學(xué)技術(shù)信息研究所）

數(shù)字化變革將對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。經(jīng)合組織（OECD）《數(shù)字化創(chuàng)新政策圖景2019》報(bào)告指出，需采用“系統(tǒng)創(chuàng)新”的政策方法應(yīng)對數(shù)字化時代的挑戰(zhàn)。在數(shù)字化變革背景下，各國已紛紛制定新的政策戰(zhàn)略，應(yīng)對新需求和新挑戰(zhàn)。為確保本國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型，各國的政策措施圍繞四類目標(biāo)展開：加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)擴(kuò)散，建設(shè)協(xié)同的數(shù)字化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，支持?jǐn)?shù)字技術(shù)研究與創(chuàng)新，支持?jǐn)?shù)字化時代的創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)。

一、從系統(tǒng)變革視角看數(shù)字化時代的創(chuàng)新政策制定

（一）數(shù)字化時代的創(chuàng)新政策須解決諸多“失靈”問題

創(chuàng)新是促進(jìn)增長、增進(jìn)福祉的關(guān)鍵驅(qū)動因素。實(shí)施創(chuàng)新政策是為了應(yīng)對一系列影響創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、令創(chuàng)新效果低于社會預(yù)期的“失靈”問題，而數(shù)字化變革可能會加劇“失靈”問題：能力和資源方面的失靈，如行業(yè)間、企業(yè)間生產(chǎn)率差距加大，導(dǎo)致“二元經(jīng)濟(jì)”并存；市場失靈，如數(shù)字化變革使知識溢出效應(yīng)加大，私營部門投資創(chuàng)新的動力下降；創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)者面臨的障礙，如風(fēng)險(xiǎn)大導(dǎo)致融資難；缺少對創(chuàng)新進(jìn)行生產(chǎn)性投資的有利條件，如基礎(chǔ)設(shè)施的不足和監(jiān)管上的不確定性；創(chuàng)新體系內(nèi)的合作失靈，如各方利益和動機(jī)不同。在數(shù)字化變革背景下，創(chuàng)新政策可通過以下方式解決上述障礙：促進(jìn)技術(shù)擴(kuò)散；促進(jìn)創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)和試驗(yàn)；增強(qiáng)前沿技術(shù)研發(fā)能力；促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新；應(yīng)對新興的社會挑戰(zhàn)。

（二）需用“系統(tǒng)創(chuàng)新”的政策方法應(yīng)對數(shù)字化時代的挑戰(zhàn)

從“系統(tǒng)創(chuàng)新”視角來看，為解決錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)性社會挑戰(zhàn)，制定創(chuàng)新政策時，需通盤考慮整個政策組合以及各個政策領(lǐng)域之間的關(guān)聯(lián)。數(shù)字化變革進(jìn)程給經(jīng)濟(jì)和社會體系帶來根本性變化，日漸滲透到一切經(jīng)濟(jì)部門和社會圈層?！跋到y(tǒng)創(chuàng)新”的政策視角能夠?yàn)樗伎紨?shù)字化時代的創(chuàng)新政策提供諸多真知灼見。

制定平衡協(xié)調(diào)的政策組合。政策組合要盡可能平衡協(xié)調(diào)，同時納入供需兩方面的工具。不同的創(chuàng)新政策以及創(chuàng)新政策與研究、教育、競爭、稅務(wù)等其它政策領(lǐng)域均需目標(biāo)一致。許多國家通過政府委員會和平臺確保多種政策工具協(xié)調(diào)一致。

調(diào)動關(guān)鍵利益方和公眾參與政策制定。抵制變革往往是系統(tǒng)性變革的重要障礙。建立多元利益主體參與機(jī)制可成為克服抵制變革的關(guān)鍵，例如，讓關(guān)鍵利益相關(guān)方參與路線圖制訂、建立利益相關(guān)方論壇（如德國“工業(yè)4.0”平臺）、讓公眾參與新技術(shù)解決方案驗(yàn)證進(jìn)程。這類機(jī)制有助于建立信任，創(chuàng)造對變革的共同而全面的看法，并促進(jìn)朝著正確方向協(xié)調(diào)行動。

促進(jìn)跨部門創(chuàng)新合作。應(yīng)對復(fù)雜的社會挑戰(zhàn)需要促進(jìn)跨主體、跨行業(yè)、跨學(xué)科合作，數(shù)字化變革日益需要不同能力和不同技術(shù)的新組合，集群、合作研究中心等政策工具很重要。

提高政策制定工作的智力支持水平。系統(tǒng)性變革及數(shù)字化變革的復(fù)雜性，需要通過各種機(jī)制提高政策制定工作的智力支持水平，增進(jìn)決策者對當(dāng)前進(jìn)程、特定行業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域中的障礙和促進(jìn)因素的認(rèn)識。例如，戰(zhàn)略預(yù)見有助于在變革的跡象尚弱時就能察覺到它的脈動，及早識別機(jī)遇、威脅或劣勢；路線圖制定工作有助于集思廣益，幫助利益相關(guān)方樹立共同的愿景。一些國家也在嘗試新方法，如荷蘭運(yùn)用廣泛協(xié)商和決策樹法評估政府是否需要對新的數(shù)字平臺進(jìn)行監(jiān)管。

使政策適應(yīng)不同的技術(shù)階段和市場成熟度。判定所處的變革階段有助于制定更具針對性的政策工具。在變革早期，優(yōu)先重點(diǎn)設(shè)定及前瞻性預(yù)見是重要的政策工具。這樣才能在參與者之間建立共同愿景，在正確的方向中協(xié)調(diào)行動和利益。在開發(fā)前期，支持行為者間建立關(guān)系網(wǎng)會強(qiáng)化協(xié)作、促進(jìn)知識共享。在技術(shù)發(fā)展早期階段，政府對研發(fā)項(xiàng)目的共同投資有助于降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)更有信心投資研發(fā)活動。通過展示概念驗(yàn)證的可行性，中試和示范可縮小技術(shù)研發(fā)與廣泛商業(yè)化之間的距離。在產(chǎn)品上市階段，可能需要審查、澄清或更新現(xiàn)行法律法規(guī)，以消除進(jìn)入市場的制度障礙。公共采購等需求側(cè)政策也能為加快新技術(shù)的采用起到關(guān)鍵作用。類似框架對于數(shù)字化變革同樣適用。

二、各國面向數(shù)字化時代的創(chuàng)新政策戰(zhàn)略

數(shù)字化變革將對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，各國紛紛制定新的政策戰(zhàn)略，以應(yīng)對數(shù)字化變革背景下的新需求和新挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)字技術(shù)與人工智能戰(zhàn)略

國家數(shù)字化戰(zhàn)略。各國的國家數(shù)字技術(shù)戰(zhàn)略呈以下趨勢：國家數(shù)字技術(shù)戰(zhàn)略歷來注重實(shí)現(xiàn)供給側(cè)目標(biāo)，促進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大寬帶接入覆蓋面，并支持?jǐn)?shù)字技術(shù)行業(yè)；過去幾年里大多還納入了需求側(cè)目標(biāo)，如促進(jìn)企業(yè)（尤其是中小企業(yè)和傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)）采用數(shù)字技術(shù)，在全社會推廣數(shù)字技能，提高素質(zhì)水平，增強(qiáng)社會包容性，幫助勞動者適應(yīng)勞務(wù)市場中的新要求。近年來，各國的國家數(shù)字化戰(zhàn)略開始關(guān)注兩個新重點(diǎn)。一是數(shù)據(jù)獲取權(quán)限。由于數(shù)據(jù)已成為創(chuàng)新活動的關(guān)鍵投入，這種權(quán)限至關(guān)重要。澳大利亞和英國的數(shù)字技術(shù)戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)，促進(jìn)獲取數(shù)據(jù)價(jià)值，完善數(shù)據(jù)訪問途徑，管理隱私和安全，增進(jìn)公民對數(shù)據(jù)使用的信任，建設(shè)數(shù)據(jù)科學(xué)能力。二是針對數(shù)字化環(huán)境采取健全的監(jiān)管措施。比利時的“數(shù)字比利時”計(jì)劃擬頒布有利于創(chuàng)新的法律，使建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新商業(yè)模式（如共享經(jīng)濟(jì)）能夠在穩(wěn)定的法律框架中運(yùn)行。澳大利亞的戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，通過技術(shù)中立、聚焦結(jié)果等方式，制定符合目的而又靈活的法規(guī)。

人工智能戰(zhàn)略。各國的人工智能戰(zhàn)略大致分為兩類：一類是制定具體的行動規(guī)劃，并為人工智能計(jì)劃提供直接資金支持，如加拿大、中國、法國和德國；另一類是以白皮書或聲明形式確定今后的政策行動方針，如日本和美國。人工智能戰(zhàn)略中討論較多的目標(biāo)包括：加強(qiáng)人工智能研究，如成立新的研究中心，為人工智能研究計(jì)劃提供專項(xiàng)資金；培養(yǎng)人工智能人才，開設(shè)人工智能碩士博士課程，實(shí)施相關(guān)計(jì)劃留住國內(nèi)外人才；支持企業(yè)開發(fā)和采用人工智能應(yīng)用，如為人工智能初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)提供專門的資金支持，推動建立人工智能集群；制定人工智能應(yīng)用方面的倫理標(biāo)準(zhǔn)。人工智能戰(zhàn)略中討論較少的目標(biāo)包括：支持負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)獲取和共享；支持人工智能的包容、可持續(xù)發(fā)展；推動政府使用人工智能；提高勞動力技能。在各國的人工智能戰(zhàn)略中，法國、德國和英國的戰(zhàn)略以及歐盟的通告最全面，幾乎囊括了上述各方面。人工智能戰(zhàn)略往往通過與專家和利益相關(guān)方的深入廣泛磋商而制定。部分國家建立了人工智能論壇或平臺，鼓勵利益相關(guān)方共同制定路線圖，參與人工智能戰(zhàn)略規(guī)劃工作。

（二）科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略

經(jīng)合組織國家都制定了科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，數(shù)字化變革是科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方向的核心。德國高技術(shù)戰(zhàn)略把建設(shè)“數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會”列為優(yōu)先重點(diǎn)，包括支持“工業(yè)4.0”技術(shù)，推出智能服務(wù)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推廣云計(jì)算，建立數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展數(shù)字化科學(xué)，開展數(shù)字化教育，建設(shè)數(shù)字化生活環(huán)境。日本第五期科技基本計(jì)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)“超智能社會”的重要性。實(shí)現(xiàn)數(shù)字化相關(guān)目標(biāo)也是一些國家“智慧專業(yè)化”戰(zhàn)略的核心。

（三）產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略

由于各國擔(dān)心制造業(yè)作為經(jīng)濟(jì)增長源泉的能力下降，新興技術(shù)的突破有望帶來第四次工業(yè)革命，產(chǎn)業(yè)政策重新受到重視。產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是確保國民經(jīng)濟(jì)在新興行業(yè)中取得競爭優(yōu)勢，使國內(nèi)企業(yè)在價(jià)值鏈上開展高附加值活動。其核心是促進(jìn)數(shù)字創(chuàng)新和數(shù)字技術(shù)在產(chǎn)業(yè)界的應(yīng)用，且大多設(shè)立了以下目標(biāo)：支持開發(fā)前沿技術(shù)；促進(jìn)創(chuàng)新者享用應(yīng)用研究中心和示范設(shè)施，加速創(chuàng)新從實(shí)驗(yàn)室轉(zhuǎn)向生產(chǎn)；促進(jìn)各類創(chuàng)新行為者之間的互動合作，尤其是跨學(xué)科、跨行業(yè)協(xié)同創(chuàng)新；通過解決創(chuàng)業(yè)障礙和提高數(shù)字技能，改善創(chuàng)新的框架條件。為引導(dǎo)戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，一些政府還與產(chǎn)業(yè)界建立了供各方參與討論的論壇和平臺。

三、各國面向數(shù)字化時代的創(chuàng)新政策措施

為確保本國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)成功地向數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，各國面向以下四類目標(biāo)采取了一系列的創(chuàng)新政策舉措。

加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)采用和推廣，包括中小企業(yè)示范。開展意識提升活動，通過創(chuàng)新券等政策工具加強(qiáng)企業(yè)能力建設(shè)；為數(shù)字技術(shù)投資提供資金支持；通過示范設(shè)施、中試工廠等措施示范和檢驗(yàn)新技術(shù)；提供尖端技術(shù)和專業(yè)知識經(jīng)驗(yàn)的獲取渠道。

建設(shè)協(xié)同的數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。成立協(xié)同研究創(chuàng)新中心；通過中介、網(wǎng)絡(luò)和集群推動協(xié)作；通過眾籌眾包、公開挑戰(zhàn)賽、“現(xiàn)實(shí)實(shí)驗(yàn)室”促進(jìn)開放創(chuàng)新；為協(xié)同研發(fā)活動提供資金支持。

支持?jǐn)?shù)字技術(shù)研究與創(chuàng)新。建立“測試臺”和“監(jiān)管沙盒”，為創(chuàng)新試驗(yàn)活動創(chuàng)造條件；提供撥款以及其它資金激勵；專門支持人工智能和大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的研究與創(chuàng)新活動。

支持?jǐn)?shù)字化時代的創(chuàng)新型創(chuàng)業(yè)。支持早期商業(yè)加速；為初創(chuàng)企業(yè)提供商務(wù)發(fā)展支持；提高數(shù)字化領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的聲譽(yù)；與更廣范圍的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)增進(jìn)聯(lián)系；為初創(chuàng)企業(yè)融資提供便利。