■文/于萍 高宏（賽迪智庫(kù)）

航空應(yīng)急救援屬于民用航空中的通用航空范疇，可廣泛應(yīng)用于搶險(xiǎn)救災(zāi)、突發(fā)事件處置、森林防火和消防救護(hù)等社會(huì)公共服務(wù)。在所有救援方式中，航空救援的速度最快、效率最高，且通用航空的航空器比公共航空運(yùn)輸使用的航空器更加機(jī)動(dòng)靈活，特別是在水陸交通被阻斷時(shí)，能夠垂直起降的直升機(jī)具有其他交通工具無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，我國(guó)已在多次重大事故災(zāi)難中展開(kāi)航空應(yīng)急救援，但救援水平與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有明顯差距。

一、國(guó)外航空應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)

體系完善，制度健全。美、德、日、俄等國(guó)已建立了較為完備的航空應(yīng)急救援體系和保障制度（表1）。一是設(shè)立航空應(yīng)急救援專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。比如，日本的消防航空隊(duì)、韓國(guó)的國(guó)家消防局航空救援隊(duì)、德國(guó)的空中救援組織（DRF）、瑞士的航空救援服務(wù)隊(duì)（Rega），以及法國(guó)的國(guó)民安全組織救災(zāi)空中機(jī)動(dòng)分隊(duì)、英國(guó)的航空救助協(xié)調(diào)中心和美國(guó)的空軍救援協(xié)調(diào)中心等。二是有著完備的航空應(yīng)急救援配套設(shè)施和空管服務(wù)。對(duì)通用航空開(kāi)放的通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量眾多；建立了發(fā)達(dá)的空中導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)，可引導(dǎo)飛行員在特定航路上準(zhǔn)確飛行；解除低空空域空中交通管制，為航空應(yīng)急救援力量的發(fā)展掃除障礙。三是有全方位的航空應(yīng)急救援預(yù)案。美國(guó)1956年頒布《全國(guó)搜救計(jì)劃》，確定美國(guó)空軍為本土范圍的陸上搜索執(zhí)行機(jī)構(gòu)；1974年制定《斯坦福減災(zāi)和緊急救助法案》，規(guī)定了包含航空應(yīng)急救援領(lǐng)域等12個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃；1998年美國(guó)聯(lián)邦航空局頒布了有關(guān)利用直升機(jī)和旋翼機(jī)開(kāi)展救災(zāi)的咨詢(xún)通告，為參與救災(zāi)的各類(lèi)航空活動(dòng)提供了明確指導(dǎo)；2000年美國(guó)國(guó)會(huì)修訂《美國(guó)聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法》，其中第34條規(guī)定，當(dāng)遇到重大災(zāi)難時(shí)，總統(tǒng)可以命令所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，利用包括補(bǔ)給在內(nèi)的各種資源來(lái)支援各州和地方政府的救援活動(dòng)，其中也包括航空器。

裝備充足，人員專(zhuān)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家的航空應(yīng)急救援裝備齊全，救援人員專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，救援點(diǎn)設(shè)置和救援方案制定較為科學(xué)，組建了完善的航空應(yīng)急救援網(wǎng)。根據(jù)美國(guó)空軍的官方數(shù)據(jù)，截至2018年9月30日，美空軍共有現(xiàn)役、空中國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)、后備役官兵以及民間雇員等共69.988萬(wàn)人，擁有5328架飛機(jī)，除了2016架戰(zhàn)斗機(jī)/攻擊機(jī)和157架轟炸機(jī)外，其余3155架各類(lèi)飛機(jī)和直升機(jī)基本上都可用于航空應(yīng)急救援。除此之外，還可根據(jù)需要調(diào)用陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、海軍等超過(guò)6000架直升機(jī)的部分裝備用于航空應(yīng)急救援。瑞士的Rega擁有13架直升機(jī)（8架A109 K2和5架ECl45）和3架救護(hù)用噴氣式飛機(jī)CL-604“挑戰(zhàn)者”，所有飛機(jī)都配有先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備，被稱(chēng)為飛行特護(hù)室。阿古斯塔公司的A109K2和歐洲直升機(jī)公司的ECl45都經(jīng)過(guò)了專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)，用來(lái)運(yùn)送病人并提供醫(yī)療救護(hù)。

表1 各國(guó)航空應(yīng)急救援組織狀況

模式多樣，機(jī)制成熟。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，比如德國(guó)和瑞士，其對(duì)于個(gè)體、小規(guī)模的事故救援基本上是由政府或基金組織買(mǎi)單。國(guó)土面積較大和人口較多的國(guó)家，包括美國(guó)在內(nèi)，都存在著不同形式的社會(huì)救援組織和機(jī)構(gòu)。在一定范圍內(nèi)，這些機(jī)構(gòu)開(kāi)展日常小規(guī)模的醫(yī)療救護(hù)、轉(zhuǎn)運(yùn)等商業(yè)運(yùn)作模式的救援，既有會(huì)員制也有與保險(xiǎn)相結(jié)合的模式。由于境外良好的個(gè)人信用機(jī)制，一次一結(jié)的救援方式也同時(shí)存在，這些救援機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源多種多樣，既有政府扶持，也有保險(xiǎn)和基金參與，更多是風(fēng)險(xiǎn)投資的介入，主要來(lái)源于社會(huì)資本。世界上最大的空中救護(hù)服務(wù)公司美國(guó)AirEvac Lifeteam公司的發(fā)展壯大就是得益于政府和社會(huì)資本的共同支持。瑞士的Rega和德國(guó)的DRF（德國(guó)空中救援）是非盈利運(yùn)營(yíng)模式的代表。Rega是獨(dú)立的、非贏利性民營(yíng)基金會(huì)，受瑞士聯(lián)邦政府監(jiān)督，但不從各級(jí)國(guó)家政府機(jī)關(guān)接受資金。Rega每年能收到180萬(wàn)瑞士法郎的捐助作為救援資金，其余的一半開(kāi)銷(xiāo)則由保險(xiǎn)公司提供。撥打Rega的緊急號(hào)碼1414發(fā)出求救警報(bào)的人不用承擔(dān)任何費(fèi)用。DRF 1972年成立于德國(guó)，是歐洲目前最大、最現(xiàn)代化的平民空中救援聯(lián)盟，約25%的資金來(lái)自捐獻(xiàn)。目前，DRF已擴(kuò)展至奧地利、意大利，成為德、奧、意三國(guó)聯(lián)合的非贏利組織。

二、我國(guó)航空應(yīng)急救援存在的問(wèn)題

體系制度有待完善。在近幾年的重大事故災(zāi)難中，各種航空力量也都積極參加救援活動(dòng)，但效率并不高。比如，在2013 年雅安7.0級(jí)地震中，軍隊(duì)、專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)、科研院所等均派出了無(wú)人機(jī)趕赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行航拍，但各種無(wú)人機(jī)無(wú)序化飛行，不但沒(méi)能提高救援效率，反而對(duì)抗震救災(zāi)工作造成了影響；在2017 年九寨溝7.0級(jí)地震中，在道路中斷情況下，國(guó)家地震現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急工作隊(duì)協(xié)調(diào)的兩架通航直升機(jī)欲將救援專(zhuān)家運(yùn)送到災(zāi)區(qū)，但隨后由于空域與軍隊(duì)救災(zāi)飛機(jī)的飛行活動(dòng)產(chǎn)生沖突，飛行計(jì)劃不斷被推遲，專(zhuān)家并沒(méi)有如期送至。這些情況暴露出我國(guó)航空應(yīng)急救援在體制機(jī)制方面存在突出問(wèn)題：一是缺少牽頭部門(mén)，一旦事故災(zāi)害需要緊急救援，缺少能夠統(tǒng)籌指揮各空中救援力量的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。二是我國(guó)航空應(yīng)急救援體系還不完善，確保救援活動(dòng)順利開(kāi)展的管理體制和機(jī)制等保障制度缺失，低空空域向通用航空開(kāi)放有限。三是各方資源整合困難，政府、社會(huì)救援力量差距大，相關(guān)協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未建立，對(duì)社會(huì)參與方的有效使用，以及對(duì)社會(huì)救援力量的規(guī)范化組織、培訓(xùn)，目前基本處于空白狀態(tài)。

裝備、人員存在短板。在航空器數(shù)量方面，美國(guó)軍用直升機(jī)占到全球總數(shù)的27%～30%，基本處于一種穩(wěn)定狀態(tài)，而我國(guó)只占4%；全球有4000多架警用直升機(jī)，其中美國(guó)約占一半，截至2017年6月，我國(guó)25個(gè)省市自治區(qū)共擁有66架警用直升機(jī)，約占美國(guó)的1/30，部分省份甚至還沒(méi)有自己的警用航空力量（表2）。在民用直升機(jī)方面，截至2018年6月底，美國(guó)民用直升機(jī)在冊(cè)數(shù)量達(dá)到13316架，在冊(cè)數(shù)量超過(guò)2000架的國(guó)家還有俄羅斯、加拿大、澳大利亞，我國(guó)僅為1049架。按平均每百萬(wàn)人口擁有的直升機(jī)數(shù)量計(jì)算，美國(guó)為40.7架，我國(guó)僅為0.75架，全球平均水平為3.9架。按國(guó)土平均面積算，我國(guó)每十萬(wàn)平方公里擁有直升飛機(jī)不足11架，美國(guó)約為142架。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，我國(guó)城市航空救援點(diǎn)少而布局不合理。在人才培養(yǎng)方面，我國(guó)目前只有少量的學(xué)校如空軍航空大學(xué)設(shè)置了航空救援相關(guān)專(zhuān)業(yè)，理論體系尚處于初期探索階段，人才培養(yǎng)體系不能滿(mǎn)足應(yīng)急救援需求。此外，航空應(yīng)急救援是一個(gè)科技含量高、技術(shù)和資金投入巨大的領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)針對(duì)航空應(yīng)急救援的專(zhuān)用配件和軟件系統(tǒng)研發(fā)應(yīng)用的機(jī)構(gòu)缺失。

運(yùn)行機(jī)制尚待明確。一方面，我國(guó)國(guó)土面積大且地形復(fù)雜多樣，航空應(yīng)急救援需求巨大，但社會(huì)資源尚未被有效調(diào)動(dòng)，僅依靠有限的政府救援，力量明顯不足。另一方面，從得到的扶持、空域的開(kāi)放程度來(lái)看，對(duì)比運(yùn)輸航空和軍用航空，通用航空長(zhǎng)期得不到重視，在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，與運(yùn)輸航空、軍用航空差距大、協(xié)作難。

表2 各國(guó)軍用直升機(jī)數(shù)量 單位：架

三、對(duì)策建議

加強(qiáng)航空應(yīng)急救援工作的頂層設(shè)計(jì)。一是提高對(duì)通用航空的重視程度，在國(guó)家層面對(duì)航空應(yīng)急救援體系進(jìn)行總體規(guī)劃。二是加強(qiáng)航空應(yīng)急救援資源整合，理順管理機(jī)制，完善保障體系。發(fā)生大的自然災(zāi)害或緊急事件后，在政府應(yīng)急指揮平臺(tái)下快速、高效地完成航空救援任務(wù)。

推動(dòng)航空應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。在專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、技術(shù)裝備升級(jí)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面加大投入力度。一是推進(jìn)地面設(shè)施建設(shè)，為航空應(yīng)急救援提供基本的地面保障。二是推動(dòng)低空空域逐步有序放開(kāi)，完善低空空域法規(guī)，制定相關(guān)的飛行規(guī)范，在為通用航空既爭(zhēng)取發(fā)展空間的同時(shí)又規(guī)范其發(fā)展方向。三是加強(qiáng)航空器的研發(fā)制造。以國(guó)產(chǎn)重型直升飛機(jī)和無(wú)人機(jī)為重點(diǎn)，研發(fā)制造一批機(jī)動(dòng)能力強(qiáng)、響應(yīng)速度快、救援范圍廣、受地形條件限制少的航空器，除開(kāi)展救援外，還要應(yīng)用到航空應(yīng)急救援日常訓(xùn)練演練中，并保持合理的儲(chǔ)備。四是增加資金、技術(shù)、人力的投入，建立完整的人才培養(yǎng)與訓(xùn)練體系。比如在民航體系中挑選應(yīng)急救援隊(duì)伍，建立航空應(yīng)急救援“國(guó)家隊(duì)”，定期提供培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)機(jī)會(huì)；根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，通用航空器和機(jī)組在不同的基地接受不同科目的訓(xùn)練，建立具有熟練航空救援技能的空勤人員隊(duì)伍。

促進(jìn)航空應(yīng)急救援協(xié)作化發(fā)展。鼓勵(lì)多方參與。一是借鑒民航公共運(yùn)輸和軍用航空已有的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)類(lèi)似軍隊(duì)作戰(zhàn)指揮平臺(tái)的航空應(yīng)急救援調(diào)度指揮中心，實(shí)現(xiàn)可視及可控，提高通航作業(yè)的安全性和作業(yè)效率；建立與民航標(biāo)準(zhǔn)體系類(lèi)似的社會(huì)通用航空應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)體系。二是在政府救援的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和激發(fā)民間力量參與的積極性，讓更多的社會(huì)和民間組織參與進(jìn)來(lái)，與運(yùn)輸航空、軍隊(duì)航空隊(duì)伍展開(kāi)合作。