傅晉華，李燕

（1.中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；2.江蘇省無(wú)錫市自然資源和規(guī)劃局）

黨的十八大以來(lái)，伴隨國(guó)家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的大力推行，農(nóng)村“雙創(chuàng)”逐漸成為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的新動(dòng)能。十九大報(bào)告中明確提出“促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，表明中央對(duì)農(nóng)村“雙創(chuàng)”在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中寄予厚望。但是由于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新本身均帶有極大的不確定性，全面認(rèn)識(shí)農(nóng)村“雙創(chuàng)”為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施大有裨益。

一、農(nóng)村“雙創(chuàng)”為鄉(xiāng)村振興帶來(lái)三大收益

改革開(kāi)放以來(lái)，以農(nóng)民企業(yè)家農(nóng)村創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的偉大創(chuàng)造，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)“三分天下有其一”的局面。近年來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村“雙創(chuàng)”逐漸成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)能，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民增收致富帶來(lái)了許多實(shí)實(shí)在在的收益，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）農(nóng)村“雙創(chuàng)”重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)興旺是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的首要目標(biāo)。要想實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，不僅要著力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，更要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。從當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引發(fā)的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)大多數(shù)屬于農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)范疇。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，2018年我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營(yíng)業(yè)收入超過(guò)8000億元，吸引30億人次到鄉(xiāng)村休閑度假；農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額達(dá)1.3萬(wàn)億元，吸納2800萬(wàn)農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)正在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)蓬勃興起。未來(lái)在農(nóng)村“雙創(chuàng)”和各種政策利好的驅(qū)動(dòng)下，以各類農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為主要增長(zhǎng)點(diǎn)的農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)勢(shì)必獲得更大快速發(fā)展。同時(shí)，按照增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和提高農(nóng)業(yè)綜合效益的要求，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將在農(nóng)村地區(qū)獲得長(zhǎng)足發(fā)展。因此，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村將形成一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和融合發(fā)展的良性互動(dòng)局面，有效支撐鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造鄉(xiāng)村就業(yè)新空間

“生活富裕”是十九大報(bào)告“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”總要求中和農(nóng)民息息相關(guān)的一個(gè)目標(biāo)。而要想實(shí)現(xiàn)生活富裕，最重要的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭的充分就業(yè)。傳統(tǒng)上，土地是農(nóng)民的第一就業(yè)空間。但是，截至2016年底，已有大約7000多萬(wàn)農(nóng)戶將自己家承包的土地進(jìn)行了全部流轉(zhuǎn)或部分流轉(zhuǎn)，總流轉(zhuǎn)面積占到農(nóng)民承包土地總面積的35%，說(shuō)明農(nóng)民無(wú)法依靠土地實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。相對(duì)于第一就業(yè)空間，農(nóng)民到城鎮(zhèn)進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)是第二就業(yè)空間。但是，近年來(lái)新增外出農(nóng)民工數(shù)量明顯減少，自2010年已連續(xù)6年增長(zhǎng)下降，2016年新增外出農(nóng)民工數(shù)量為50萬(wàn)人，增長(zhǎng)率僅為0.3%，可見(jiàn)第二就業(yè)空間也增長(zhǎng)乏力。而由農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造形成的鄉(xiāng)村就業(yè)新空間則為第三就業(yè)空間。從當(dāng)前發(fā)展態(tài)勢(shì)看，這一新就業(yè)空間容量巨大而且極具彈性。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)“雙創(chuàng)”主體已達(dá)到700萬(wàn)人，而且有測(cè)算表明，一個(gè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可帶動(dòng)近4個(gè)人就業(yè)，估算下來(lái)由農(nóng)村“雙創(chuàng)”創(chuàng)造形成的新就業(yè)崗位可達(dá)到近3000萬(wàn)個(gè)。

（三）農(nóng)村“雙創(chuàng)”矯正城鄉(xiāng)資源配置

新中國(guó)成立以來(lái)，特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”積累了大量建設(shè)資金，研究表明，從1953年實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷到1985年取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷期間，農(nóng)民對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)大約是6000～8000億元。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)化“閘門(mén)”開(kāi)啟，但是在市場(chǎng)力量的作用下，各類資源要素自發(fā)地流向高回報(bào)率的工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在和城市的資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)中往往落于下風(fēng)。以農(nóng)村人力資本流失為例，1978—2016年我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外流26414萬(wàn)人，而且這些外留勞動(dòng)力大多是農(nóng)村“精英”，留下的大多是老弱婦孺。盡管從21世紀(jì)初開(kāi)始，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免，國(guó)家層面不斷強(qiáng)調(diào)要對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村“多予，少取，放活”，但是事實(shí)上，反哺農(nóng)村大多靠行政手段推動(dòng)，并未形成有效的長(zhǎng)效機(jī)制。近年來(lái)，農(nóng)村“雙創(chuàng)”以市場(chǎng)化機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)促進(jìn)現(xiàn)代生產(chǎn)要素“倒流”農(nóng)村，有效矯正城鄉(xiāng)資源配置。從技術(shù)要素角度看，50%以上的農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體在創(chuàng)業(yè)實(shí)踐中運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)；從人力資本要素角度看，各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員已達(dá)700萬(wàn)人，其中返鄉(xiāng)農(nóng)民工比例為68.5%，農(nóng)村“雙創(chuàng)”人員平均年齡44.3歲，91.4%為男性，學(xué)歷為高中、職高或者大專的比例為40.7%；從資金要素角度看，農(nóng)村“雙創(chuàng)”帶動(dòng)資金回流。以山東聊城為例，該市2010—2016年底共有16.33萬(wàn)名農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，累計(jì)注冊(cè)各類市場(chǎng)主體約15萬(wàn)個(gè)，累計(jì)投資30多億元。

二、農(nóng)村“雙創(chuàng)”在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中可能帶來(lái)的四類風(fēng)險(xiǎn)

相較于以往的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)浪潮，本輪農(nóng)村“雙創(chuàng)”最大的特征之一就是創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新緊密結(jié)合。創(chuàng)業(yè)中的創(chuàng)新性提高，一方面能夠增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是另一方面也使得創(chuàng)業(yè)具有更大的不確定性，會(huì)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)，需要提前預(yù)防。

（一）“地”的風(fēng)險(xiǎn)

本輪農(nóng)村“雙創(chuàng)”帶動(dòng)了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。這些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)“落地”都需要土地空間，涉及到農(nóng)村要素配置關(guān)系、農(nóng)村土地權(quán)益與利益格局以及農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，可能帶來(lái)的用地風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，給耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)帶來(lái)新的壓力。包括鄉(xiāng)村休閑旅游等在內(nèi)的各類農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展都不可避免地會(huì)依托耕地和基本農(nóng)田來(lái)發(fā)展，特別是在一些大城市周邊，快速發(fā)展的農(nóng)村新業(yè)態(tài)“圈地”行為將會(huì)與城市周邊調(diào)整劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)形成較強(qiáng)烈的沖突。第二，農(nóng)區(qū)空間復(fù)合利用增多，給現(xiàn)行農(nóng)村土地用途管制制度帶來(lái)挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)融合是當(dāng)前農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的典型特征，大量為休閑觀光等用途服務(wù)的非農(nóng)用途設(shè)施建造在農(nóng)田或農(nóng)區(qū)，農(nóng)地復(fù)合用途增多，不按規(guī)定用途利用的現(xiàn)象隨之增多，給土地用途監(jiān)管帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“人”的風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體以返鄉(xiāng)農(nóng)民工為主，其人數(shù)比例占到68.5%。相對(duì)于下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的涉農(nóng)企業(yè)、科技人員、高校畢業(yè)生等主體，返鄉(xiāng)農(nóng)民工盡管熟悉農(nóng)村情況，但是在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)信息搜尋、創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)用等方面均處于劣勢(shì)，創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目多為規(guī)模小、技術(shù)水平低、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的微利項(xiàng)目，初創(chuàng)企業(yè)受市場(chǎng)波動(dòng)和自然災(zāi)害的影響較大，創(chuàng)業(yè)面臨較高的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一旦創(chuàng)業(yè)失敗，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者往往無(wú)力開(kāi)展“二次創(chuàng)業(yè)”，只能選擇再次外出打工，甚至有的創(chuàng)業(yè)者會(huì)因此而背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）“錢(qián)”的風(fēng)險(xiǎn)

在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，隨著農(nóng)業(yè)功能的不斷拓展，鄉(xiāng)村價(jià)值凸顯，各類社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)的積極性高漲，這種由社會(huì)資本帶動(dòng)的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)也是目前農(nóng)村“雙創(chuàng)”的一種重要模式。但是，資本下鄉(xiāng)不同于一般的商業(yè)活動(dòng)，其涉及到農(nóng)民賴以生存的各類資源和最后的生計(jì)屏障，包括承包地、宅基地等，操作不當(dāng)很容易造成下鄉(xiāng)企業(yè)與農(nóng)民之間的矛盾與對(duì)抗，引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。還有另外一種極端情況，就是下鄉(xiāng)資本不能與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建立利益共享關(guān)系，和農(nóng)戶只是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)雇傭關(guān)系和產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，這類資本下鄉(xiāng)對(duì)振興鄉(xiāng)村益處不大，甚至對(duì)鄉(xiāng)村資源會(huì)帶來(lái)一定破壞。

（四）“環(huán)境”的風(fēng)險(xiǎn)

改革開(kāi)放后的首輪農(nóng)村創(chuàng)業(yè)帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是也給農(nóng)村環(huán)境造成了破壞性影響。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所涉行業(yè)大多為煉焦、造紙、水泥、印染等重污染行業(yè)，加之企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)落后，導(dǎo)致1989年到1994年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染物排放量迅速增長(zhǎng)，主要污染物在全國(guó)工業(yè)污染物排放量中的比重快速上升，有些農(nóng)村地區(qū)污染狀況甚至處于失控狀態(tài)。對(duì)比當(dāng)前，由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引領(lǐng)的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，盡管產(chǎn)業(yè)形式以鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等第三產(chǎn)業(yè)為主，但是由此帶來(lái)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題亦不可忽視。以鄉(xiāng)村旅游為例，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，目前一些地方在開(kāi)發(fā)過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題，比如，由修建旅游配套設(shè)施引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)破壞問(wèn)題；由野炊等各類鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目造成的農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題等等。上述由農(nóng)村“雙創(chuàng)”引發(fā)的新的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)如果不能提前管控，將對(duì)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)是非常不利的。

三、政策建議

作為鄉(xiāng)村振興的重要源動(dòng)力，農(nóng)村“雙創(chuàng)”在形成新產(chǎn)業(yè)、增加農(nóng)村就業(yè)、提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力等方面表現(xiàn)出了良好績(jī)效，但是也在“地”“人”“錢(qián)”“環(huán)境”等方面帶來(lái)一些問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村“雙創(chuàng)”正確服務(wù)鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略，建議有關(guān)部門(mén)從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面制定和出臺(tái)政策。

從微觀角度，政策制定應(yīng)著眼于提升農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體的創(chuàng)業(yè)能力和企業(yè)家素質(zhì)，使之在振興鄉(xiāng)村中能擔(dān)當(dāng)重任；同時(shí)，探索建立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供“后盾”。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村“雙創(chuàng)”主體仍以返鄉(xiāng)農(nóng)民工為主，知識(shí)結(jié)構(gòu)等自身能力素質(zhì)缺陷導(dǎo)致農(nóng)村創(chuàng)業(yè)失敗率較高。因此，建議一要加大對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)主體的培訓(xùn)力度，由中央和省級(jí)財(cái)政出資設(shè)立專門(mén)的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼計(jì)劃，通過(guò)培訓(xùn)切實(shí)提高農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者自身創(chuàng)業(yè)能力；二要探索建立返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，將創(chuàng)業(yè)失敗者納入就業(yè)援助、社會(huì)保險(xiǎn)和救助體系，防止因創(chuàng)業(yè)負(fù)債致貧而導(dǎo)致新的社會(huì)問(wèn)題。

從中觀角度，政策制定應(yīng)在提升農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)持續(xù)創(chuàng)新能力和風(fēng)險(xiǎn)管控方面有所作為，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)正處于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“風(fēng)口”，各種新模式不斷涌現(xiàn)，各類政策、資本聚焦于此，很容易形成產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)以及相應(yīng)的在用地、投資管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)。建議農(nóng)業(yè)、國(guó)土、科技等相關(guān)部門(mén)組成聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興總要求，針對(duì)農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村休閑旅游等目前快速發(fā)展且潛力巨大的農(nóng)村新業(yè)態(tài)，制定國(guó)家層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在土地使用、社會(huì)資本投資管理等關(guān)鍵領(lǐng)域嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)，防止產(chǎn)業(yè)過(guò)熱和侵害農(nóng)民利益的不良事件發(fā)生。同時(shí)，政策應(yīng)積極引導(dǎo)新技術(shù)和新商業(yè)模式在農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展中的有效應(yīng)用，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈和深化產(chǎn)業(yè)融合，提升新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的持續(xù)創(chuàng)新能力。

從宏觀角度，政策制定應(yīng)重視農(nóng)村“雙創(chuàng)”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，既要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”，還要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”。和之前新農(nóng)村建設(shè)的要求不同，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的發(fā)展要求提到了很高的位置，這使得新時(shí)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展再不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)期以犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。建議政府相關(guān)部門(mén)在出臺(tái)農(nóng)村“雙創(chuàng)”引導(dǎo)政策和做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先扶持對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)有益的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)“落地”，同時(shí)嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。