張婷婷

摘要 隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量土地資源被浪費(fèi)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用已刻不容緩。針對目前土地利用存在的具體問題，必須要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識和可持續(xù)發(fā)展理念、完善城市發(fā)展和土地利用規(guī)劃、深化征地制度改革和完善土地稅收制度、清理整頓工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的閑置土地、建立健全土地節(jié)約集約利用的長效管理機(jī)制，以便促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，有效提高土地的利用效率。

關(guān)鍵詞 土地;節(jié)約集約利用;新型城鎮(zhèn)化;問題;對策

Abstract With the advancement of China's urbanization process，a large amount of land resources are wasted， and it is imperative to promote land conservation and intensive use.In view of the specific problems in the current land use，it is necessary to strengthen the awareness of land conservation and intensive use and the concept of sustainable development，improve urban development and land use planning，deepen the reform of land acquisition system and improve the land tax system，clean up the idle land of industrial parks and development zones，establish and improve a longterm management mechanism for land conservation and intensive use，in order to promote land conservation and intensive use， effectively improve land use efficiency.

Key words Land;Conservation and intensive use;New urbanization;Problems;Countermeasures

土地資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是生產(chǎn)關(guān)系中的關(guān)鍵要素，對土地進(jìn)行有效管理和利用涉及到很多行業(yè)，與國家的生存發(fā)展緊密相連[1]。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，需要消耗大量的土地資源，在我國人多地少的基本國情下，城市過度擴(kuò)張和土地利用效率低下的問題尤為凸顯，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的用地矛盾不斷加劇[2]。學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者對新型城鎮(zhèn)化過程中的土地利用問題進(jìn)行了研究，郭稷桁等[3]指出，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一、二、三線城市需要大量的建設(shè)用地供應(yīng)，導(dǎo)致耕地面積不斷減少;李明月等[4]研究表明，地方政府要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，讓城鎮(zhèn)化回歸到市場，以便提高土地利用效率。還有研究者認(rèn)為城鎮(zhèn)化與耕地的非農(nóng)化有直接的關(guān)系，土地利用變化主要是受到社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和人口等因素的影響[5-6]。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中有效解決土地節(jié)約集約利用問題至關(guān)重要。

1 土地節(jié)約集約利用的特征

土地節(jié)約集約利用的含義是要求人們節(jié)約、集中、高效地利用土地，提高土地的利用效率，并獲得更高效益。由于土地利用方式存在多樣性，對土地的利用效率不能僅僅用單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量，而是要從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和生活等多維度綜合衡量[7]。因此，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵較為復(fù)雜。

1.1 以提升土地利用的效益和效率為核心

土地節(jié)約集約利用就是通過在土地上增加投入獲得更多產(chǎn)出的經(jīng)營方式，因此可以多維度、多層次地利用土地立體空間，達(dá)到一地多用的目的。從土地節(jié)約集約利用的含義和發(fā)展來看，土地節(jié)約集約利用的核心是通過有效投入，實(shí)現(xiàn)土地效益和效率的最大化，主要還是涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，是為了充分挖掘出土地利用的潛力，節(jié)約土地資源。因此，土地節(jié)約集約利用的基本屬性為經(jīng)濟(jì)問題。

1.2 不可簡單地理解為提高建筑密度

土地節(jié)約集約利用的最終目的是要節(jié)約土地，表面上是高強(qiáng)度開發(fā)土地，但是過度開發(fā)也會導(dǎo)致公共安全、交通、住房、環(huán)境等一系列問題，因此土地節(jié)約集約利用必須同時兼顧社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者效益。節(jié)約集約用地并非意味著無限制地提高建筑密度，更加不能以減少綠地為代價。很多研究都證明，如果城市的布局和用地結(jié)構(gòu)不合理，即使土地利用的強(qiáng)度再高、投入再多也無法達(dá)到理想的效果，甚至有可能會出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)。因此，土地節(jié)約集約利用務(wù)必要考慮到城市的總體安排和綜合布局。

1.3 要合理區(qū)分土地利用的方式和目標(biāo) 由于各地區(qū)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等條件存在差異，因此不同地區(qū)的土地節(jié)約集約利用具有差異性。在具體的實(shí)踐過程中，要根據(jù)各地區(qū)的特色、發(fā)展目標(biāo)和定位，如有的地區(qū)偏重工業(yè)發(fā)展，有的偏重于生態(tài)旅游發(fā)展，合理地選擇節(jié)約集約利用方式。土地節(jié)約集約利用是一種趨勢，但利用方式并不是固定不變的，要堅(jiān)持因地制宜的原則。

1.4 利用過程具有動態(tài)性 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，很多城市都得到了快速發(fā)展，對土地節(jié)約集約利用的程度也發(fā)生了較大變化。一般情況下，城鎮(zhèn)化規(guī)模與土地節(jié)約集約利用的程度呈正相關(guān)，因此，土地節(jié)約集約利用是一個動態(tài)的過程，土地利用狀況會隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特征。所以，土地節(jié)約集約利用要考慮到城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的功能變化和動態(tài)發(fā)展趨勢，土地節(jié)約集約利用的標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，并非絕對標(biāo)準(zhǔn)。

2 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國土地節(jié)約集約利用存在的問題

2.1 發(fā)展理念錯位 隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，很多地方的政府部門只是熱衷于原有單位的外延式擴(kuò)張，并非致力于進(jìn)城農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，走進(jìn)了一種城市擴(kuò)張?jiān)娇煸侥苷蔑@政績的誤區(qū)，他們一味地在求大規(guī)模、求全結(jié)構(gòu)上下功夫，急功近利，將城鎮(zhèn)化演變成一種造城運(yùn)動。有的地區(qū)明明可以采用內(nèi)涵式發(fā)展方式來解決空間的問題，但還是進(jìn)行圈地?cái)U(kuò)張。我國很多大學(xué)校區(qū)都存在土地利用效率低下的問題，為了擴(kuò)大辦學(xué)的規(guī)模，一味地追求建新校區(qū)，忽視了本身具有很大潛力的內(nèi)涵式發(fā)展[8]。而政府部門也為了擴(kuò)大城市的框架，竟然也給予支持，有的地方甚至將機(jī)關(guān)單位也遷到新區(qū)重建，從而將城鎮(zhèn)化演變成一種原有單位的外延式擴(kuò)張，耗費(fèi)了大量土地。

2.2 開發(fā)區(qū)粗放式擴(kuò)張 我國目前很多市縣都有工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)，其中部分工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)無法投入建設(shè)和運(yùn)行，有的地方由于缺乏項(xiàng)目就盲目批出土地，導(dǎo)致超過30%的開發(fā)區(qū)土地處于閑置狀態(tài)，這就造成了土地的閑置性浪費(fèi)。有的地方開發(fā)區(qū)數(shù)量較多，但是投入資金較小，單位土地的投資密度小、產(chǎn)出少，土地利用率低。工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)用地應(yīng)該主要為工業(yè)用地、道路交通用地、倉儲用地，再適當(dāng)配置公共設(shè)施用地和生活用地，但是目前的實(shí)際情況是很多開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地、道路交通用地和倉儲用地僅占全區(qū)的30%左右，非生產(chǎn)性用地占到全區(qū)的70%左右，這勢必會造成投資傾斜于非生產(chǎn)性項(xiàng)目。

2.3 土地市場機(jī)制作用發(fā)揮得不好 我國部分地方政府在對土地資源進(jìn)行配置時，沒有發(fā)揮好市場機(jī)制，存在市場化不足和盲目市場化的問題。原本需要采用招標(biāo)拍賣的土地卻沒有實(shí)行招標(biāo)，而是采用劃撥的方式，土地劃撥范圍較寬，劃撥的用地量也過大。還有的土地只是進(jìn)行簡單的拍賣，導(dǎo)致有的地價非常高，產(chǎn)生了負(fù)面的社會影響。此外，還有部分城市的土地僅集中于少數(shù)開發(fā)商手中，造成土地的壟斷和嚴(yán)重閑置，無法進(jìn)行有效地開發(fā)和利用。

2.4 “兩棲”占地嚴(yán)重 隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多農(nóng)村人口都在城市購買了住宅，而農(nóng)村的房屋和宅基地依然保留著，這既形成“兩棲”占地，也加速形成“空心村”，從而造成土地資源的浪費(fèi)。還有的地方在建成新型農(nóng)村社區(qū)后，并沒有及時拆掉老社區(qū)進(jìn)行復(fù)耕，這就將節(jié)約土地變成了浪費(fèi)土地。理論上城鎮(zhèn)化水平越高，農(nóng)村的建設(shè)用地面積應(yīng)該越少，但是我國很多地方的實(shí)際情況卻是隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，占地不斷增多，而農(nóng)村建設(shè)用地非但沒有減少卻還在不斷增加。

3 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)我國土地節(jié)約集約利用的路徑

3.1 強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識和可持續(xù)發(fā)展理念 我國各地方領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的意識和可持續(xù)發(fā)展理念，樹立正確的城鎮(zhèn)化理念和政績觀，要深刻認(rèn)識到土地的稀缺性，及時從片面追求GDP的誤區(qū)走出來，樹立科學(xué)發(fā)展觀;要將粗放型、重?cái)?shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型、重質(zhì)量發(fā)展，致力于提升發(fā)展?jié)摿?要注重經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重民生;要將傳統(tǒng)的依靠人力和投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠萍紕?chuàng)新和優(yōu)化結(jié)構(gòu)[9]。各地方政府要把土地的管理工作納入重要議事日程，建立健全政府負(fù)責(zé)、公眾參與、上下聯(lián)動的良好格局。同時各界新聞媒體要加大對土地節(jié)約集約利用的宣傳和報(bào)道，利用“世界地球日”和“全國土地日”組織開展多種形式的宣傳活動，普及土地節(jié)約集約利用的知識，增強(qiáng)全社會節(jié)約集約用地的意識，并實(shí)時監(jiān)督浪費(fèi)土地資源行為[10]。

3.2 完善城市發(fā)展和土地利用規(guī)劃 針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)要不斷完善城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。要加大對土地資源的整合力度，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，有效促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。通過不斷完善城鎮(zhèn)和區(qū)域規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與用地的對接，減少基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)用地。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理，避免工業(yè)郊區(qū)朝著無序化方向發(fā)展;對于基礎(chǔ)設(shè)施好的城鄉(xiāng)郊區(qū)要加大建設(shè)力度，適量接納一部分城市中心區(qū)人口;要嚴(yán)格控制郊區(qū)的外延式擴(kuò)張和盲目圈地。此外，還要發(fā)揮建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃總量、空間分布和實(shí)施的時序，合理確定用地比例和用地布局。

3.3 深化征地制度改革，完善土地稅收制度 通過改革征地制度，將公益性土地和經(jīng)營性土地嚴(yán)格區(qū)分開來，逐步提高占用耕地的成本。完善土地價格政策，充分發(fā)揮市場機(jī)制對土地的配置作用。合理提高工業(yè)用地和公益性用地的價格，對于工業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)格的招拍掛。此外，要逐步推動集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地的需求量日益增加，這就要求實(shí)時調(diào)整土地關(guān)系，以提高土地利用效率。同時還要完善土地稅收制度，優(yōu)化土地稅收結(jié)構(gòu)，合理降低土地流轉(zhuǎn)的增值稅稅率，提高土地財(cái)產(chǎn)稅稅率。對于高流轉(zhuǎn)和低保有的稅賦現(xiàn)狀，要開征土地閑置稅[11]。這樣有助于促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，從而達(dá)到提高土地利用效率的目的。

3.4 清理整頓工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的閑置土地 對于未經(jīng)審批和各部門私自設(shè)立的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)予以撤銷，對于未經(jīng)批準(zhǔn)和擅自擴(kuò)建的部分要及時核減，多占用的土地要依法收回，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用土地。對于符合規(guī)定的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)要控制規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)劃管理，工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定權(quán)必須由行政主管部門行使，不允許下放。其次，要充分挖掘工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的用地潛力，要科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置、合理布局，充分發(fā)揮土地的潛在價值。明令禁止建設(shè)“花園式工廠”，對于工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)閑置的土地要及時清理，收回的土地若在短期內(nèi)不能開發(fā)的必須要恢復(fù)耕種。

3.5 建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū) 要在尊重群眾意愿、因地制宜的原則下，對符合條件的地方建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)要采用多種建設(shè)模式，可以將其納入新型城鎮(zhèn)化的范疇，讓農(nóng)民進(jìn)廠不進(jìn)城、離土不離鄉(xiāng)，形成舊村完善、服務(wù)共享、整體搬遷的建設(shè)模式。在新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的過程中要做到土地的節(jié)約集約利用，對于從事第二、三產(chǎn)業(yè)的居民可以合理提高社區(qū)的容積率，規(guī)劃建設(shè)多層或高層住宅。此外，社區(qū)建設(shè)要充分利用荒地、山地和廢棄地，按照占補(bǔ)平衡的原則有效解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地問題。對于整體搬遷的村莊，在拆除后要及時復(fù)耕，不可將土地長期閑置。

3.6 建立健全土地節(jié)約集約利用的長效管理機(jī)制

3.6.1 建立約束機(jī)制。在城鄉(xiāng)建設(shè)過程中要嚴(yán)格控制用地的規(guī)模，可以采取城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制，強(qiáng)化用地規(guī)模的剛性約束，避免過度開發(fā)和土地的低效利用。對城市各類新增建設(shè)用地的規(guī)模要嚴(yán)格核定，達(dá)到逐步減少新增用地的目的[12]。

3.6.2 建立考核評價機(jī)制。要定期對土地節(jié)約集約利用情況進(jìn)行評價和考核，同時將評價和考核的結(jié)果納入干部綜合評價體系中，根據(jù)綜合考核結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎罰。此外，還要建立土地節(jié)約集約利用的模范獎勵機(jī)制，可以從用地計(jì)劃和稅收等方面給予適當(dāng)?shù)莫剟睢?/p>

3.6.3 健全監(jiān)管機(jī)制。要以綜合監(jiān)管的平臺為基礎(chǔ)，對土地的布局、結(jié)構(gòu)和利用等情況進(jìn)行全面監(jiān)管，要將項(xiàng)目開工、項(xiàng)目竣工、土地閑置、改變用途和利用強(qiáng)度作為重點(diǎn)，動態(tài)開展土地利用的巡查。

4 結(jié)語

我國生態(tài)文明建設(shè)的根本之策是節(jié)約集約利用土地，這也是發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，土地的供求矛盾加劇，而土地利用仍存在諸如發(fā)展理念錯位、粗放式擴(kuò)張等很多問題，導(dǎo)致土地利用效率低下。因此，需要繼續(xù)加強(qiáng)和促進(jìn)對土地資源的節(jié)約集約利用，達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

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