林佩珊

摘 要：廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型開放大學(xué)幾年來，有了新的發(fā)展機(jī)遇，但也遇到了一些困難。特別是基層開放大學(xué)，由于地方政府僅將基層開放大學(xué)看作一般事業(yè)單位，就財(cái)務(wù)管理方面來說，許許多多區(qū)別于一般事業(yè)單位而具有明顯高等學(xué)校特色的工作難以正常開展，困難重重。本文分析了基層開放大學(xué)財(cái)務(wù)管理工作遇到的問題，提出了在新形勢(shì)下基層開放大學(xué)做好財(cái)務(wù)管理工作的一些建議。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì);財(cái)務(wù)管理;成人高校;建議

自2012年廣東廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、面向成人開展遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)校——廣東開放大學(xué)——以來，全廣東省廣播電視大學(xué)系統(tǒng)逐漸成功轉(zhuǎn)型升級(jí)為開放大學(xué)系統(tǒng)。作為地方政府舉辦的成人高等學(xué)校，各市縣基層開放大學(xué)也獲得了新的發(fā)展機(jī)遇，呈現(xiàn)出蓬勃興旺、再創(chuàng)輝煌的發(fā)展趨勢(shì)。

同時(shí)，2012年頒布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和2013年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（以下將兩者合并簡(jiǎn)稱為新制度）的實(shí)施，對(duì)完善高校財(cái)務(wù)管理制度、加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督、提高預(yù)算績(jī)效管理、確保財(cái)政資金合理使用等方面都起到了十分重要的作用。但從幾年來的具體執(zhí)行情況來看，情況并不樂觀。比如：我們對(duì)新制度一知半解，致使無法按照新制度的要求進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，使得報(bào)表數(shù)據(jù)不能完全真實(shí)反映高校的財(cái)務(wù)狀況。還有，基層開放大學(xué)作為成人高等學(xué)校，不同于普通高等學(xué)校，有些財(cái)務(wù)管理工作無法按新制度進(jìn)行操作。因此，需要我們繼續(xù)對(duì)新制度進(jìn)行深入研讀，同時(shí)加大業(yè)務(wù)層面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)力度，確保新制度更好地推廣與實(shí)施，從而促進(jìn)基層開放大學(xué)持續(xù)而穩(wěn)定的發(fā)展。

一、新形勢(shì)、新制度帶來的發(fā)展機(jī)遇

轉(zhuǎn)型升級(jí)為開放大學(xué)以來，整個(gè)系統(tǒng)具有更大的辦學(xué)自主權(quán)。教育部和廣東省教育廳的文件指出：“廣東開放大學(xué)要堅(jiān)持非學(xué)歷繼續(xù)教育和學(xué)歷繼續(xù)教育并舉”、“廣東開放大學(xué)可以設(shè)置本科專業(yè)”、“可授予學(xué)士學(xué)位”。這為基層開放大學(xué)吸引求學(xué)者到開放大學(xué)來讀書，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中更好地生存和發(fā)展，注入了新的活力。

因此，適應(yīng)新形勢(shì)，按照新制度認(rèn)真做好學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作，保障地方政府投入的財(cái)政資金合理使用和學(xué)校的穩(wěn)定發(fā)展，是學(xué)校必須重視的工作。

首先，我們要仔細(xì)研讀新制度。通過仔細(xì)研讀，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)新制度的一些亮點(diǎn)。

其一：新制度中最大的亮點(diǎn)就是全面采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。所謂權(quán)責(zé)發(fā)生制，就是對(duì)收入和費(fèi)用的確認(rèn)是以權(quán)利和義務(wù)是否在本期實(shí)際發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，而不管其款項(xiàng)是否在本期收到或支付。權(quán)責(zé)發(fā)生制能客觀公正地反映絕對(duì)會(huì)計(jì)期間的收入和費(fèi)用水平，是國際公認(rèn)的會(huì)計(jì)核算的一般原則。而修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制是原則上以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)進(jìn)行的會(huì)計(jì)核算，將高校的會(huì)計(jì)核算與企業(yè)趨同。權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠準(zhǔn)確反映高等學(xué)校的資產(chǎn)負(fù)債狀況、收入支出水平、償債能力與風(fēng)險(xiǎn)等等，最終還是服務(wù)預(yù)算管理這個(gè)總目標(biāo)。而高等學(xué)校一直執(zhí)行的以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，與當(dāng)今公共財(cái)政預(yù)算管理體制改革的目標(biāo)不相適應(yīng)。

其二：新制度中確定了高校教育成本核算的內(nèi)容框架。新制度根據(jù)高校的職能和特點(diǎn)，設(shè)定了相應(yīng)的支出科目，具體可以歸納為六個(gè)方面，即教育、科研、行政管理、后勤保障、離退休及其他方面。不再籠統(tǒng)地放入教育和科研支出項(xiàng)目?jī)?nèi)，為后續(xù)的高等學(xué)校績(jī)效成本的核算提供數(shù)據(jù)支持。學(xué)?？梢越Y(jié)合支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)（如：人員支出比率、公用支出比率、人均基本支出）來對(duì)本校進(jìn)行成本核算管理，從而提升財(cái)務(wù)發(fā)展能力。

其三：新制度中為滿足預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理雙重需要，創(chuàng)新性地引入固定資產(chǎn)計(jì)提折舊和無形資產(chǎn)進(jìn)行攤銷的核算模式。從新制度中的“累計(jì)折舊”和“累計(jì)攤銷 ”兩個(gè)會(huì)計(jì)科目的賬務(wù)處理表述中，我們看到，高等學(xué)校的這種核算模式，還不完全與企業(yè)雷同，其折舊和攤銷時(shí)不是形成支出或費(fèi)用，而是沖減“非流動(dòng)資產(chǎn)基金”，其賬務(wù)處理方法實(shí)為“虛提”，最終的目的就是在不影響高校預(yù)算支出口徑的同時(shí)，如實(shí)反映高校資產(chǎn)的賬面價(jià)值，從而為內(nèi)部成本核算提供相對(duì)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

其四：新制度要求“加強(qiáng)資產(chǎn)管理，按照科學(xué)規(guī)范、從嚴(yán)控制、保障事業(yè)發(fā)展需要的原則合理配置資產(chǎn)，建立資產(chǎn)共享、共用制度，提高資產(chǎn)使用效率”。要求高校內(nèi)部結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，制定科學(xué)的設(shè)備采購規(guī)劃;從資產(chǎn)管理的制度設(shè)計(jì)方面要體現(xiàn)學(xué)校的統(tǒng)籌安排的職能，對(duì)共享共用予 以指導(dǎo)協(xié)調(diào);對(duì)價(jià)值大、可共享程度高的設(shè)備建立責(zé)任中心，利用內(nèi)部結(jié)算價(jià)格全面核算成本和收益;對(duì)績(jī)效顯著的，要從收益分配、設(shè)備更新維護(hù)、間接費(fèi)用補(bǔ)償?shù)确矫嬗枰灾С?。這樣，對(duì)學(xué)校的國有資產(chǎn)管理一方面實(shí)施政府采購，從源頭上加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益;另一方面借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)管理理念，采取了對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，對(duì)無形資產(chǎn)取得費(fèi)用按期進(jìn)行攤銷等有效舉措，既能真正反映國有資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，又能為管理者合理配置國有資產(chǎn)提供依據(jù)，提高國有資產(chǎn)回報(bào)率和保值增值率，真實(shí)還原高校的資產(chǎn)負(fù)債率。

這些都使得高等學(xué)校能夠更好地開展財(cái)務(wù)管理工作，確保合理使用財(cái)政資金，促進(jìn)學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展。

二、基層開放大學(xué)財(cái)務(wù)管理工作遇到的困難

新制度的頒布和實(shí)施是我國高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理模式的進(jìn)步，但同時(shí)也對(duì)財(cái)務(wù)管理提出了新的要求，對(duì)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理來說是機(jī)遇同時(shí)也是挑戰(zhàn)。新制度給高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的發(fā)展指明了新的方向。但基層開放大學(xué)的財(cái)務(wù)管理工作仍然存在一些問題，實(shí)施新制度時(shí)遇到許多困難。

首先，是學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度不夠健全，財(cái)務(wù)管理職能沒有得到充分有效的發(fā)揮，難以為學(xué)校的管理和決策提供服務(wù)。主要表現(xiàn)為： 財(cái)務(wù)崗位設(shè)置過于籠統(tǒng)或者沒有根據(jù)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的要求設(shè)置，財(cái)務(wù)管理的職能不能得到充分體現(xiàn); 在會(huì)計(jì)核算方面監(jiān)督不嚴(yán)，財(cái)務(wù)報(bào)銷過于注重領(lǐng)導(dǎo)的簽字，沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)進(jìn)行審核，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理的信息基礎(chǔ)不可靠。這些都影響了學(xué)校財(cái)務(wù)管理功能的發(fā)揮。

其次，是預(yù)算管理體系不完善。主要表現(xiàn)在：預(yù)算制定不夠科學(xué)，缺乏彈性，沒有考慮成人高校的特點(diǎn);預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)格;預(yù)算效益評(píng)估不夠健全，大多數(shù)學(xué)校尚未建立起系統(tǒng)的預(yù)算效益評(píng)估體系，因此在評(píng)估中缺乏科學(xué)性，同時(shí)也比較缺乏評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。目前我國高校的預(yù)算管理大多都較為注重其編制與執(zhí)行，而忽視了對(duì)執(zhí)行結(jié)果的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中存在的問題，也沒有明確的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰手段，致使預(yù)算不能被有效地管理與控制，從而使管理的效率較為低下，對(duì)學(xué)校的發(fā)展造成影響。

第三，內(nèi)部控制體系不夠完善。主要表現(xiàn)在：高校領(lǐng)導(dǎo)層和具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知有限，意識(shí)淡薄;缺乏具體可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件。截至目前，我國有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度，主要聚焦于盈利性組織——企業(yè)，還沒有專門針對(duì)高校內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制規(guī)范。對(duì)于行政事業(yè)單位，直到2012年11月我國才發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并且到2014年才開始執(zhí)行。這一規(guī)范是針對(duì)所有行政事業(yè)單位的，而不是專門針對(duì)高校的，并且這一規(guī)范對(duì)各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)僅僅作出了原則性的規(guī)定，屬于基本規(guī)范性質(zhì)，各類行政事業(yè)單位具體執(zhí)行時(shí)，還必須要結(jié)合自身所在行政事業(yè)單位特殊性質(zhì)和特殊業(yè)務(wù)，與具體的內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行指引配套。由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)，每個(gè)高校的財(cái)務(wù)管理只能根據(jù)眾多規(guī)章中的相關(guān)零星規(guī)定摸索前行，高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)性很難得到保障。導(dǎo)致很多高校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常認(rèn)為自己可以凌駕于單位內(nèi)部控制規(guī)章之上，各具體財(cái)務(wù)人員在日常工作中也不注意內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行，經(jīng)常敷衍了事，流于形式，由此導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)管理容易出現(xiàn)各種各樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)改進(jìn)基層開放大學(xué)財(cái)務(wù)管理工作的幾點(diǎn)建議

新制度明確指出，高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的基本原則是：執(zhí)行國家的有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度;堅(jiān)持勤儉辦學(xué)方針;正確處理事業(yè)發(fā)展需要和資金供給的關(guān)系、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系、國家、學(xué)校和個(gè)人三者利益的關(guān)系。高校財(cái)務(wù)管理首先是為教學(xué)、科研和師生員工服務(wù)，財(cái)務(wù)管理的好壞直接關(guān)系到合格人才培養(yǎng)及廣大師生員工的切身利益。因此，高校財(cái)務(wù)工作必須堅(jiān)持為教學(xué)、科研和師生員工服務(wù)的原則。財(cái)務(wù)管理的改革和完善也必須從這個(gè)原則出發(fā)。為此，我們提出基層開放大學(xué)加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作的幾點(diǎn)建議：

（一）提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)以及教職員工對(duì)財(cái)務(wù)管理規(guī)范化的認(rèn)識(shí)。

財(cái)務(wù)管理是高校管理的一項(xiàng)極其重要的內(nèi)容，因此加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理對(duì)提高高校管理建設(shè)具有非常重要的意義。具體的來說，高校財(cái)務(wù)管理需要嚴(yán)格的實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，最大程度地發(fā)揮學(xué)校各級(jí)部門的職能，堅(jiān)持以為教職工的切身利益服務(wù)為基本原則，積極地組織開展開源增收、減少浪費(fèi)，形成系統(tǒng)的規(guī)范化財(cái)務(wù)管理機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)學(xué)校事業(yè)穩(wěn)定、快速的發(fā)展。與此同時(shí)，學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門要積極地組織管理人員學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，提高自身乃至整個(gè)部門的整體素質(zhì)以及工作能力，從而使財(cái)務(wù)管理應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步提高。這也就使學(xué)校的財(cái)務(wù)部門在開展財(cái)務(wù)管理的工作時(shí)，既要考慮學(xué)校的發(fā)展情況和規(guī)律，又要考慮市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從而在學(xué)校資源配置中發(fā)揮市場(chǎng)的作用，在考慮財(cái)務(wù)效益的同時(shí)注重提高財(cái)務(wù)管理的水平，既充分利用市場(chǎng)為學(xué)校的發(fā)展籌措資源，又需要提高財(cái)務(wù)分析，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)性。此外，更要準(zhǔn)確地把握財(cái)務(wù)管理與高校發(fā)展之間的關(guān)系，加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度的改革和創(chuàng)新，最終將學(xué)校發(fā)展和財(cái)務(wù)管理結(jié)合成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，確保學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作有序、高效運(yùn)行。

（二）規(guī)范化財(cái)務(wù)管理體制，建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。

建立健全財(cái)務(wù)管理制度是規(guī)范財(cái)務(wù)管理里工作、確保財(cái)務(wù)管理安全、確保財(cái)政資金合理使用和學(xué)校辦學(xué)效益的根本保障。首先，學(xué)校財(cái)務(wù)部門要按照現(xiàn)行法規(guī)制度的要求，結(jié)合成人高校的實(shí)際情況，建立健全符合學(xué)校發(fā)展要求的財(cái)務(wù)管理制度，從而保證學(xué)校經(jīng)營(yíng)發(fā)展到哪里，財(cái)務(wù)管理就落實(shí)到哪里。其次，學(xué)校財(cái)務(wù)部門要在保證財(cái)務(wù)核算質(zhì)量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)務(wù)信息的主渠道作用，實(shí)施跟蹤學(xué)校的動(dòng)態(tài)化管理，及時(shí)提出財(cái)務(wù)管理建議，使核算型財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾頉Q策型財(cái)務(wù)管理，為學(xué)校決策者提供有效的決策信息。再次，有效的內(nèi)部控制制度必須能夠切合學(xué)校管理結(jié)構(gòu)，為整個(gè)學(xué)校發(fā)展服務(wù)。在相關(guān)制度的制定過程中，應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)防控制為主，事后檢查為輔”的初衷，依靠程序制約，部門人員配置真正做到職務(wù)相互分離、相互制約、相互監(jiān)督，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。要進(jìn)一步改進(jìn)和完善財(cái)務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制，逐步建立績(jī)效考核和追蹤問效制度，提高資金的使用效益。最后，要重視內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮。內(nèi)部審計(jì)區(qū)別于外部和政府審計(jì)有其優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部問題的幾率更大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范和控制意義重大。

（三）有效加強(qiáng)預(yù)算管理、切實(shí)提高預(yù)算執(zhí)行效率。

高校的預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理中不可或缺的重要組成部分之一，對(duì)高校的預(yù)算編制和執(zhí)行等方面的工作有著極其重要的作用。高校在組織開展各種活動(dòng)之前必須要經(jīng)過合理、嚴(yán)格的預(yù)算。在一定程度上來說，預(yù)算管理是高校各種活動(dòng)的基礎(chǔ)與保障。在進(jìn)行實(shí)際的編制預(yù)算時(shí)，學(xué)校要根據(jù)其現(xiàn)有的財(cái)務(wù)狀況，堅(jiān)持為教職工的切身利益服務(wù)的原則，與此同時(shí)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)還要舉行相關(guān)會(huì)議，對(duì)預(yù)算的情況進(jìn)行進(jìn)一步的分析，再進(jìn)行集體的討論，才能開展下一步的工作。

為了保證預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性，學(xué)校還應(yīng)該建立完善的預(yù)算管理制度，并根據(jù)學(xué)校的發(fā)展情況做出合理的調(diào)整。在進(jìn)行實(shí)際的預(yù)算時(shí)，學(xué)校應(yīng)該保證預(yù)算嚴(yán)格的執(zhí)行，保障預(yù)算的權(quán)威性。

學(xué)校要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、收支平衡”的原則，科學(xué)合理編制預(yù)算，建立科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機(jī)制。要根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展和綜合能力科學(xué)編制學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)年度工作重點(diǎn)對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求編制財(cái)務(wù)預(yù)算，并將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任分解到校內(nèi)各部門各單位，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制與分析，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算支出。學(xué)校一切收入都要納入預(yù)算管理，將預(yù)算管理貫穿于財(cái)務(wù)活動(dòng)的所有領(lǐng)域，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)謹(jǐn)性，充分發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的杠桿作用。支出預(yù)算要統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)，根據(jù)“重點(diǎn)突出，效率優(yōu)先，勤儉節(jié)約”的原則從緊安排各項(xiàng)支出。學(xué)校要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大內(nèi)涵建設(shè)支出。

基層開放大學(xué)還要與地方財(cái)政主管部門溝通，在預(yù)算的編制與執(zhí)行中，要考慮學(xué)校開展的成人教育和社區(qū)教育的特點(diǎn)，增強(qiáng)預(yù)算管理的彈性。因?yàn)檫@兩類學(xué)生的招生，缺少事前的確定性，無法像普通高校那樣按指標(biāo)招生，使得每年學(xué)費(fèi)收入和相關(guān)支出有極大的不確定性，從而需要彈性編制預(yù)算，并在執(zhí)行時(shí)能靈活調(diào)整支出。