■王紹光

［內(nèi)容提要］本文介紹了我國(guó)“預(yù)防為主”衛(wèi)生工作方針的形成過(guò)程以及中國(guó)疾病預(yù)防控制體系的顯著特點(diǎn)，并顯示了其輝煌成就。然而，由于種種原因，“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針有時(shí)并未得到切切實(shí)實(shí)的貫徹。在過(guò)去70年，我國(guó)防疫／疾控體系曾出現(xiàn)過(guò)四次危機(jī)，這四次危機(jī)暴發(fā)的時(shí)代背景不同、具體原因不同、表現(xiàn)方式不同、嚴(yán)重程度不同、善后處置不同，但教訓(xùn)是同樣的：偏離預(yù)防為主，就會(huì)遭受懲罰；必須時(shí)刻謹(jǐn)守“預(yù)防為主”，筑牢公共衛(wèi)生的第一道關(guān)口——疾病預(yù)防控制體系。

2020 年春，一場(chǎng)“新冠肺炎”①危機(jī)肆虐中華大地。現(xiàn)在疫情已逐漸消退，但還沒(méi)有結(jié)束。與17 年前的“非典”②危機(jī)相比，這次疫情造成的損失足足高出一個(gè)數(shù)量級(jí)：死亡人數(shù)從數(shù)以百計(jì)到數(shù)以千計(jì)；確診人數(shù)從數(shù)以千計(jì)到數(shù)以萬(wàn)計(jì)；直接經(jīng)濟(jì)損失從千億級(jí)到萬(wàn)億級(jí)，而同期中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只增加了6.7 倍。面對(duì)如此慘痛的遭遇，人們不禁要問(wèn)，這類(lèi)疫情有沒(méi)有可能避免或減輕？需要做什么才更有可能避免或減輕這類(lèi)疫情？

可以試想一下，如果我們有這么一套體系，它可以通過(guò)國(guó)家健康教育與健康促進(jìn)項(xiàng)目，有效地減少甚至杜絕野生動(dòng)物交易；它可以通過(guò)食品衛(wèi)生安全、環(huán)境衛(wèi)生安全等公共衛(wèi)生危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)體系，及時(shí)地對(duì)重大疾病或突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警；它可以通過(guò)應(yīng)急處理隊(duì)伍，快速地開(kāi)展對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的調(diào)查與處置；它可以通過(guò)疾病預(yù)防控制信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，順暢地管理全國(guó)疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息，那么，新冠肺炎疫情還會(huì)不會(huì)發(fā)生？即使發(fā)生，我們能不能很快將它撲滅在萌芽期？其實(shí)，這套體系本應(yīng)該已經(jīng)存在，它正是2005 年衛(wèi)生部《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》設(shè)想的努力方向。③顯然，設(shè)想與現(xiàn)實(shí)之間還存在很大的差距。

2020 年2 月3 日，在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記指出：“這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)?！M(jìn)行徹底排查整治，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生短板。”④幾天后，在北京市朝陽(yáng)區(qū)疾病預(yù)防控制中心調(diào)研時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步指出：“這場(chǎng)疫情對(duì)全國(guó)各級(jí)疾控中心的應(yīng)急處置能力是一次大考?！┞冻鲈S多不足。要把全國(guó)疾控體系建設(shè)作為一項(xiàng)根本性建設(shè)來(lái)抓，加強(qiáng)各級(jí)防控人才、科研力量、立法等建設(shè)，推進(jìn)疾控體系現(xiàn)代化?！雹葜袊?guó)公共衛(wèi)生有哪些短板？中國(guó)疾病預(yù)防控制體系（以下簡(jiǎn)稱“疾控體系”）的不足體現(xiàn)在什么地方？這些短板與不足的危害到底有多大？出現(xiàn)這些短板與不足的根本原因是什么？通過(guò)梳理分析新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)疾控體系經(jīng)歷的四次危機(jī)，本文試圖從中汲取一些教訓(xùn)。

一、預(yù)防為主與疾控體系⑥

要了解公共衛(wèi)生的短板和疾控體系的不足，首先需要了解，什么是公共衛(wèi)生？為什么公共衛(wèi)生比醫(yī)療診治更重要？中國(guó)有什么樣的疾控體系？該體系是如何一步步演化到今天這個(gè)樣子的？

有人梳理過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)對(duì)“公共衛(wèi)生”至少存在18 種不同的定義。但所有公共衛(wèi)生學(xué)者恐怕都同意，最經(jīng)典的定義還是美國(guó)耶魯大學(xué)教授溫斯洛（Charles-Edward Amory Winslow，1877-1957）于1920年提出的：“公共衛(wèi)生是通過(guò)有組織的共同體進(jìn)行努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命、促進(jìn)身體健康和提高效率的科學(xué)和藝術(shù)，包括改善環(huán)境衛(wèi)生，控制傳染病，教育每個(gè)人注意個(gè)人衛(wèi)生，組織醫(yī)護(hù)人員為疾病的早期診斷和預(yù)防性治療提供服務(wù)，以及建立社會(huì)機(jī)制來(lái)確保共同體中的每個(gè)人都能達(dá)到適于保持健康的生活標(biāo)準(zhǔn)?！雹?951 年，世界衛(wèi)生組織幾乎完全采納了這個(gè)定義，只是在“身體健康”之外，加上了“心理健康”。⑧時(shí)間跳到2003 年，在“非典”疫情得到控制后召開(kāi)的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理兼衛(wèi)生部部長(zhǎng)吳儀給出了內(nèi)容近似但更精煉的定義：“公共衛(wèi)生就是組織社會(huì)共同努力，改善環(huán)境衛(wèi)生條件，預(yù)防控制傳染病和其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，達(dá)到預(yù)防疾病，促進(jìn)人民身體健康的目的?！雹?/p>

上述近乎一脈相承的定義揭示了公共衛(wèi)生的幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，是“大衛(wèi)生”概念，而不是“小衛(wèi)生”概念?！靶⌒l(wèi)生”的注意力集中在得了病如何處理；“大衛(wèi)生”的注意力集中在如何盡量使人們不生病、少生病。

第二，關(guān)注“群體健康”，而不是“個(gè)體健康”。臨床醫(yī)學(xué)與尋求治療的個(gè)體病人打交道；公共衛(wèi)生與所有人打交道，與大大小小的共同體打交道，小到居民社區(qū)，大到整個(gè)社會(huì)，甚至全球。

第三，需要整個(gè)共同體集體的、合作的、有組織的行動(dòng)，而不僅僅是依靠醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員的行動(dòng)。這意味著，國(guó)家正式公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、一般醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層政治與社會(huì)組織、普通民眾都應(yīng)動(dòng)員起來(lái)，通力協(xié)作。

第四，強(qiáng)調(diào)“預(yù)防”，而不是“診療”。臨床醫(yī)學(xué)意在為個(gè)體病人作出診斷、開(kāi)出藥方或制定診療方案；公共衛(wèi)生則關(guān)注預(yù)防控制疾病在共同體內(nèi)發(fā)生，促進(jìn)所有人的健康。

第五，屬于“公共物品”，而不是“私人物品”。醫(yī)生為病人提供的醫(yī)療服務(wù)，病人可以獨(dú)享，醫(yī)生可以排他，屬“私人物品”；公共衛(wèi)生服務(wù)，受益方不能獨(dú)享，提供方無(wú)法排他，是典型的“公共物品”。

第六，應(yīng)由政府提供，而不是由市場(chǎng)提供。公共衛(wèi)生必須由國(guó)家投入，以直接或間接的方式提供給共同體內(nèi)的所有成員，因?yàn)橐环矫?，作為公共物品，無(wú)法在提供公共衛(wèi)生服務(wù)時(shí)排除沒(méi)有付費(fèi)的人，付費(fèi)的人也無(wú)法獨(dú)享公共衛(wèi)生服務(wù)；另一方面，傳染病、流行病是“公害”，如果寄希望于病人自費(fèi)求治，會(huì)導(dǎo)致傳染病、流行病愈演愈烈。這就要求政府擔(dān)負(fù)起對(duì)整個(gè)衛(wèi)生系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)作用，并應(yīng)優(yōu)先保障公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，使之別無(wú)旁騖。

第七，必須向共同體內(nèi)所有部分、所有成員平等地提供，而不是向其中某些局部、某些人特供。人們常常借用“保護(hù)網(wǎng)”一詞來(lái)形容公共衛(wèi)生的覆蓋；如果保護(hù)網(wǎng)漏洞太多，它就毫無(wú)用處。

第八，必須持久連續(xù)地提供，而不是斷斷續(xù)續(xù)地提供。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的學(xué)者都知道美國(guó)前公共衛(wèi)生總監(jiān)庫(kù)普（C.Everett Koop）的一句名言：“對(duì)每個(gè)人而言，醫(yī)療診治有時(shí)性命攸關(guān)；但對(duì)所有人而言，公共衛(wèi)生時(shí)時(shí)刻刻都至關(guān)重要?！雹馊绻残l(wèi)生服務(wù)時(shí)斷時(shí)續(xù)，即使節(jié)省下來(lái)花費(fèi)也將得不償失。

大量研究發(fā)現(xiàn)，由于具有以上特點(diǎn)，公共衛(wèi)生的優(yōu)勢(shì)在于成本低、效益好、覆蓋面廣，在改善人民的健康水平方面，公共衛(wèi)生比診療醫(yī)治的貢獻(xiàn)更大。1999 年，美國(guó)疾控中心曾發(fā)表過(guò)一篇文章，歷數(shù)美國(guó)公共衛(wèi)生在20 世紀(jì)取得的十大成就。美國(guó)的人均預(yù)期壽命在20 世紀(jì)一共提高了30 歲，其中25 歲可歸因于公共衛(wèi)生的進(jìn)步。11本文后面將會(huì)提到，僅在20 世紀(jì)下半葉，中國(guó)人的人均預(yù)期壽命就增加了30 多歲，速度比美國(guó)快，而且公共衛(wèi)生，尤其是疾病預(yù)防控制的貢獻(xiàn)更大！

人民政府理應(yīng)比資本主義國(guó)家政府更重視公共衛(wèi)生。新中國(guó)一成立，就將公共衛(wèi)生放在極端重要的位置，盡管資源極度短缺，但仍在很短的時(shí)間里辦了四件大事：確立了衛(wèi)生工作方針，建立了衛(wèi)生防疫體系，建立了婦幼衛(wèi)生保健體系，建立了愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)體系。其中，確立衛(wèi)生工作方針具有奠基性的意義。

1950 年，第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議確定的總方針是：“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)”。1952年，第二屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議又在衛(wèi)生工作方針中增加了一條：“衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”，這樣就形成了“四大方針”。很明顯，除了“為什么人”的問(wèn)題，“預(yù)防為主”是最重要的方針。預(yù)防為主體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)“上醫(yī)治未病”的智慧，繼承了革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代人民軍隊(duì)、根據(jù)地、解放區(qū)衛(wèi)生工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1951 年9 月9 日，在為中央起草的《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》中，毛澤東告誡：“中央認(rèn)為各級(jí)黨委對(duì)于衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作的缺乏注意是黨的工作中的一項(xiàng)重大缺點(diǎn)，必須加以改正”。他特別提醒廣大干部，“就現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，每年全國(guó)人民因?yàn)槿狈πl(wèi)生知識(shí)和衛(wèi)生工作引起疾病和死亡所受人力、畜力和經(jīng)濟(jì)上的損失，可能超過(guò)每年全國(guó)人民所受水、旱、風(fēng)、蟲(chóng)各項(xiàng)災(zāi)荒所受的損失，因此至少要將衛(wèi)生工作和救災(zāi)防災(zāi)工作同等看待，而絕不應(yīng)該輕視衛(wèi)生工作”。為此，他明確提出要求，“今后必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，極力發(fā)展這項(xiàng)工作……在經(jīng)費(fèi)方面，除中央預(yù)算所列者外，應(yīng)盡其可能在地方上籌出經(jīng)費(fèi)”。12

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的變遷、物質(zhì)生活的改善，我國(guó)的衛(wèi)生工作方針三度進(jìn)行了調(diào)整。1991 年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年計(jì)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出的方針是：“預(yù)防為主、依靠科技進(jìn)步、動(dòng)員全社會(huì)參與、中西醫(yī)并重、為人民健康服務(wù)”。1997 年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》將它改為：“以農(nóng)村為重點(diǎn)，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，依靠科技教育，動(dòng)員全社會(huì)參與，為人民健康服務(wù)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”。2016 年，在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新時(shí)代的衛(wèi)生與健康工作方針做出了新的概括：“以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享”。13可以看到，不管衛(wèi)生方針怎么變，“預(yù)防為主”始終是我國(guó)衛(wèi)生工作最重要的方針，僅次于“為什么人”的問(wèn)題。14

為了貫徹“預(yù)防為主”的方針，新中國(guó)剛一成立就開(kāi)始致力于構(gòu)筑衛(wèi)生防疫體系。中華人民共和國(guó)成立時(shí)，百?gòu)U待興，而在1949 年10 月下旬，人民政府便成立了中央防疫總隊(duì)，先后組建9個(gè)防疫大隊(duì)，平時(shí)協(xié)助駐在地開(kāi)展防疫工作，一旦出現(xiàn)疫情便集中奔赴疫區(qū)，進(jìn)行撲滅工作。1949年11月1日，中央人民政府衛(wèi)生部正式成立，由公共衛(wèi)生局負(fù)責(zé)全國(guó)衛(wèi)生防疫工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。也就是說(shuō)，在衛(wèi)生部成立之前，政府已開(kāi)始部署建立防疫體系。由于當(dāng)時(shí)專業(yè)防疫機(jī)構(gòu)和專業(yè)防疫人員極少，尤其在基層更是如此，衛(wèi)生部下發(fā)的《關(guān)于1950年醫(yī)政工作的指示》明確要求：縣衛(wèi)生院要把全縣防疫工作當(dāng)作其首要任務(wù)。15到1952 年底，全國(guó)從無(wú)到有，已建立起各級(jí)、各類(lèi)衛(wèi)生防疫站147 個(gè)，共有衛(wèi)生防疫人員20504 人，其中衛(wèi)生技術(shù)人員15750 人，占比達(dá)76.8%；公共衛(wèi)生醫(yī)師532人，占全國(guó)醫(yī)師總數(shù)的1.0%。16

1953 年1 月，政務(wù)院第167 次會(huì)議正式批準(zhǔn)布局全國(guó)性衛(wèi)生防疫網(wǎng)絡(luò)，提出逐步建立各省、自治區(qū)、直轄市以及地市、縣旗、區(qū)衛(wèi)生防疫站的計(jì)劃。次年，衛(wèi)生部發(fā)布《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》，這是新中國(guó)衛(wèi)生防疫體系建設(shè)中的第一份規(guī)范性文件，明確了各級(jí)衛(wèi)生防疫站的任務(wù)。十年后，衛(wèi)生部發(fā)布《衛(wèi)生防疫站工作條例試行草案》，“暫行辦法”升級(jí)為“試行條例”，進(jìn)一步明確了衛(wèi)生防疫站的任務(wù)，即“組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、執(zhí)法”四個(gè)方面。同年，國(guó)家編委、衛(wèi)生部頒發(fā)了《衛(wèi)生防疫站機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》。到1965 年底，全國(guó)共設(shè)有衛(wèi)生防疫站2499 個(gè)，工作人員4.91 萬(wàn)人，其中衛(wèi)生技術(shù)人員4.1 萬(wàn)人，占比達(dá)83.5%。這樣，到“文革”前，全國(guó)大部分地方已建立起衛(wèi)生防疫站；同時(shí)，縣及縣以上級(jí)別醫(yī)院都建立了預(yù)防保健科，公社（鄉(xiāng)）衛(wèi)生院都建立了衛(wèi)生防疫組。17“文革”結(jié)束后，衛(wèi)生部于1979 年發(fā)布《全國(guó)衛(wèi)生防疫站工作條例》，“試行條例”又升級(jí)為正式“條例”，規(guī)范了省、地市、縣衛(wèi)生防疫站體制。1980年，全國(guó)已建立衛(wèi)生防疫站3501個(gè)，衛(wèi)生防疫人員增至10.4萬(wàn)人，其中衛(wèi)生技術(shù)人員增至8.09 萬(wàn)人，占比達(dá)78.1%。到此，中國(guó)已形成一個(gè)中央、省、地市、縣四級(jí)國(guó)家衛(wèi)生防疫體制（以下簡(jiǎn)稱“四級(jí)網(wǎng)”），其主體是各級(jí)衛(wèi)生防疫站，由國(guó)家財(cái)政全額撥付經(jīng)費(fèi)。

除了國(guó)家四級(jí)網(wǎng)以外，社會(huì)主義中國(guó)的一項(xiàng)創(chuàng)舉是，建成了另一個(gè)深入基層、投資不多、收效顯著、深受人民歡迎的防疫網(wǎng)絡(luò)，其雛形始見(jiàn)于20 世紀(jì)50 年代，到60 年代逐步與新生的合作醫(yī)療制度、赤腳醫(yī)生合成“三位一體”的“三級(jí)基層醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)”（以下簡(jiǎn)稱“三級(jí)網(wǎng)”）?；鶎尤?jí)網(wǎng)分布在廣大農(nóng)村，由縣級(jí)衛(wèi)生防疫站、公社（鄉(xiāng)）防保組（站）、大隊(duì)（村）衛(wèi)生室組成。這個(gè)農(nóng)村衛(wèi)生三級(jí)網(wǎng)有四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生組織機(jī)構(gòu)作為依托，按行政區(qū)劃設(shè)立，圍繞共同的目標(biāo)運(yùn)作；二是在共同的目標(biāo)下，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生組織在醫(yī)療、預(yù)防、保健方面的功能定位不盡相同；三是縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)衛(wèi)生組織的存在本身并不構(gòu)成三級(jí)網(wǎng)，將它們聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)的是三級(jí)組織在醫(yī)療、預(yù)防、保健功能方面相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互配合的有機(jī)關(guān)系；四是這種協(xié)調(diào)互補(bǔ)關(guān)系的基礎(chǔ)，是當(dāng)時(shí)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生組織都不以收益最大化為目標(biāo)，沒(méi)有相互沖突的經(jīng)濟(jì)利益。181980 年，這個(gè)三級(jí)網(wǎng)擁有約35.9 萬(wàn)名縣醫(yī)院醫(yī)務(wù)工作者，104 萬(wàn)名公社衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)工作者，146 萬(wàn)名不脫產(chǎn)的生產(chǎn)大隊(duì)赤腳醫(yī)生，還有236 萬(wàn)名生產(chǎn)隊(duì)衛(wèi)生員。19這520 多萬(wàn)人分布在中國(guó)廣大鄉(xiāng)村，他們不是專業(yè)的、全職的衛(wèi)生防疫人員，但衛(wèi)生防疫是他們重要的職責(zé)，是其日常工作的一部分，為基層預(yù)防保健服務(wù)提供了基本保障。

圖1：中國(guó)人均預(yù)期壽命的提高

以縣級(jí)為樞紐，國(guó)家四級(jí)網(wǎng)與基層三級(jí)網(wǎng)相互銜接，構(gòu)成了一個(gè)遍布全國(guó)邊邊角角，相當(dāng)嚴(yán)密的衛(wèi)生防疫體系。20

基于這個(gè)頗具中國(guó)特色的疾病防控體系，我國(guó)衛(wèi)生防疫事業(yè)很快便初見(jiàn)成效，取得了舉世矚目的成就。新中國(guó)成立后短短幾年，中國(guó)人的總體健康狀況就大幅改善。211956 年，毛澤東欣慰地說(shuō)：“過(guò)去說(shuō)中國(guó)是‘老大帝國(guó)’，‘東亞病夫’，經(jīng)濟(jì)落后，文化也落后，又不講衛(wèi)生……但是，經(jīng)過(guò)這六年的改革，我們把中國(guó)的面貌改變了。我們的成績(jī)是誰(shuí)也否認(rèn)不了的”。22新中國(guó)成立前，中國(guó)的人均預(yù)期壽命不到35 歲；1957 年，新中國(guó)的第一次大規(guī)模調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人均預(yù)期壽命已升至57 歲。在短短七年間，人均預(yù)期壽命增加了22歲，這在很大程度上應(yīng)歸功于嬰兒死亡率的快速下降，以及對(duì)傳染病的有效控制。新中國(guó)成立前，嬰兒死亡率高達(dá)200‰，1958 年已下降至80.8‰，跌了一半還多！新中國(guó)成立前，傳染病、流行病肆虐，早早地奪走很多人的性命，或大大降低人們的生活質(zhì)量。例如，1950 年前出生的不少人因患上天花病毒引起的烈性傳染病，變成“麻臉”；新中國(guó)從1950 年起大力推行全民種痘，到1961 年，已基本消滅天花，比全球最終消滅天花提早了將近20年。此后，我國(guó)又陸續(xù)有效控制了霍亂、鼠疫、回歸熱、黑熱病、脊髓灰質(zhì)炎、斑疹傷寒等嚴(yán)重危害人民健康的傳染病，在全國(guó)大多數(shù)地方基本控制了血吸蟲(chóng)病、瘧疾、絲蟲(chóng)病，使新中國(guó)成立初期居于全國(guó)人口死因第一位的寄生蟲(chóng)病基本得到控制。23

隨著健康水平提高，生活質(zhì)量改善，到1980年，我國(guó)人均預(yù)期壽命已提高到69歲。美國(guó)在整個(gè)20 世紀(jì)，人均預(yù)期壽命提高了30 歲，而新中國(guó)僅在成立后的頭30 年就提高了34 歲，平均每年提高1.1 歲，是人均預(yù)期壽命的快速提高期（見(jiàn)圖1）。一項(xiàng)跨院校、跨學(xué)科的研究表明，在1950 年—2010 年間，疾病預(yù)防控制對(duì)人均預(yù)期壽命提高的貢獻(xiàn)率高達(dá)80%，其余20%才是診療醫(yī)術(shù)的貢獻(xiàn)（見(jiàn)表1）。24如果對(duì)1950年—1980年的情況加以測(cè)算，疾病預(yù)防控制對(duì)人均預(yù)期壽命提高的貢獻(xiàn)率應(yīng)該更高。很顯然，不執(zhí)行“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針，沒(méi)有兩個(gè)衛(wèi)生防疫網(wǎng)絡(luò)，是無(wú)論如何都不可能取得如此輝煌成就的。

表1：主要時(shí)間段公共衛(wèi)生和醫(yī)療技術(shù)對(duì)人均預(yù)期壽命提升的貢獻(xiàn)

雖然“預(yù)防為主”一直都是我國(guó)的衛(wèi)生工作方針，但在執(zhí)行中，由于各種各樣的原因，該方針有時(shí)并未得到切切實(shí)實(shí)的貫徹。回首過(guò)去70年，我國(guó)防疫疾控體系曾出現(xiàn)過(guò)四次危機(jī)，每次都帶來(lái)相當(dāng)嚴(yán)重的后果，新冠肺炎疫情是最近的一次。

二、第一次危機(jī)（1958—1962）

本來(lái)到1957年底，全國(guó)的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)數(shù)量已從1952年的147個(gè)躍升至1626個(gè)；在一些省份（如河北），各級(jí)衛(wèi)生防疫站已全部建齊。25但“大躍進(jìn)”開(kāi)始后，剛組建起來(lái)不久的防疫體系便面臨定位變動(dòng)不居的問(wèn)題。由于在此之前，中國(guó)剛剛經(jīng)歷了一次大規(guī)模的權(quán)力下放，而“大躍進(jìn)”又是以“八仙過(guò)海各顯神通”的方式展開(kāi)的，因此這次危機(jī)在不同地區(qū)、不同時(shí)段，表現(xiàn)形式和影響程度并不完全一樣。不過(guò)，總體而言，在這幾年里，中國(guó)的衛(wèi)生防疫體系被嚴(yán)重削弱了。

例如，在1958 年最后一個(gè)季度的“全民大煉鋼鐵”熱潮中，相當(dāng)多的防疫人員不得不放下本職工作，積極參與其中。26又如，那幾年，行政區(qū)劃變動(dòng)頻繁，相鄰的區(qū)縣先合并、后分離的情況不少。行政區(qū)劃的合合分分必然帶來(lái)衛(wèi)生防疫站的合合分分，不可避免地耗費(fèi)了大量人力與物力。27即使行政區(qū)劃不變，1957年—1959年間，從中央到地方層層都在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；為此，很多地方政府將衛(wèi)生防疫站撤銷(xiāo)，或把它們并入別的衛(wèi)生部門(mén)（如衛(wèi)生局、地方病防治辦公室、婦幼保健站、紅十字會(huì)、醫(yī)院等），合署辦公，被稱作“三合一”“四合一”。哪怕名義上沒(méi)有撤銷(xiāo)，合并的后果是這些機(jī)構(gòu)的防疫職能被邊緣化。28更嚴(yán)重的是，1960年—1962年間，為了克服經(jīng)濟(jì)上的困難，全國(guó)上上下下開(kāi)始大規(guī)模進(jìn)行人員精減，全國(guó)文教衛(wèi)生系統(tǒng)減少了幾十萬(wàn)人，29其中包括相當(dāng)數(shù)量的衛(wèi)生防疫專業(yè)人員，他們大多數(shù)被迫改行或調(diào)走，還有些人被下放到農(nóng)村。

以河北為例，在這幾年，整個(gè)衛(wèi)生系統(tǒng)經(jīng)歷了幾輪合并、精簡(jiǎn)、精減。部分專署及縣甚至將衛(wèi)生部門(mén)與文教部門(mén)合并，稱為文教衛(wèi)生局（科）。同時(shí)，上到省衛(wèi)生廳，下到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，人員被大幅壓縮，80%以上的基層人員從拿國(guó)家工資轉(zhuǎn)為公社或醫(yī)生集體經(jīng)營(yíng)，有的專區(qū)轉(zhuǎn)員率甚至高達(dá)90%左右。這其中，衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)難以幸免。人員大量流失、機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整，嚴(yán)重削弱了防疫體系的能力。1959年—1963年，傷寒在全國(guó)各地廣泛流行達(dá)五年之久，發(fā)病率處于37.75／10 萬(wàn)—50.17／10 萬(wàn)的高位，而河北是重災(zāi)區(qū)，累積發(fā)病人數(shù)達(dá)20 余萬(wàn)人，死亡3000 多人，是新中國(guó)成立后最嚴(yán)重的一次傷寒疫情。30同樣也是在1959年—1963年間，瘧疾在全國(guó)大面積暴發(fā)，發(fā)病率較1958 年大幅度飆升。31這些都給人民健康和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)很大的影響。

直到1963年國(guó)民經(jīng)濟(jì)開(kāi)始恢復(fù)后，這次危機(jī)才劃上句號(hào)。1963 年，衛(wèi)生部衛(wèi)生防疫司組織一些省、市的衛(wèi)生防疫站站長(zhǎng)，開(kāi)始著手修改1954年發(fā)布的《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》，并于1964年正式頒布了《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》與《關(guān)于衛(wèi)生防疫站組織機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定（草案）》。這些措施，增加了衛(wèi)生防疫站的人員編制和經(jīng)費(fèi)，改善了他們的儀器、設(shè)備與房屋條件，對(duì)衛(wèi)生防疫站的迅速恢復(fù)和邁上正常發(fā)展軌道起到了重要的作用。到1965 年底，全國(guó)衛(wèi)生防疫站數(shù)量增加到2499個(gè)，人員有49079 人，其中衛(wèi)生防疫技術(shù)人員40527人，包括公共衛(wèi)生醫(yī)師（技師）6428人，占全國(guó)醫(yī)師（技師）總?cè)藬?shù)的4.5%；與1952年相比，機(jī)構(gòu)增加了16倍，醫(yī)師（技師）增加了11倍。32

三、第二次危機(jī)（1967—1970）

這次危機(jī)發(fā)生于“文化大革命”的早期。從1966 年秋冬開(kāi)始，全國(guó)各地各級(jí)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)開(kāi)始受到攻擊。到1967 年—1968 年，派斗不已，社會(huì)失序，政府與其職能部門(mén)已難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作陷入停頓。1969 年—1970 年，雖然公共權(quán)威機(jī)構(gòu)開(kāi)始重建，社會(huì)秩序逐步恢復(fù)，但新成立的各級(jí)“革命委員會(huì)”對(duì)原有的政府部門(mén)與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的改造?！按筌S進(jìn)”時(shí)期，衛(wèi)生防疫站往往名存實(shí)亡，即保留名稱，但并入其他機(jī)構(gòu)；而這時(shí)，很多衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)被正式撤銷(xiāo)，連“名”也不存了。如在安徽，1969 年，除蚌埠等個(gè)別地方的衛(wèi)生防疫站仍保留建制外，全省各級(jí)衛(wèi)生防疫站相繼撤銷(xiāo)。33同一年在河南，駐馬店率先撤銷(xiāo)了衛(wèi)生防疫站，其后別的市縣也緊隨其后，相繼撤銷(xiāo)了本地的衛(wèi)生防疫站。34本來(lái)在1966年，全國(guó)已建成2513個(gè)衛(wèi)生防疫站，達(dá)到新中國(guó)成立后的最高點(diǎn)；但接下來(lái)的三年里，防疫站數(shù)量持續(xù)下滑，降至1969年的1480 個(gè)，重回1956 年的水平，減幅達(dá)四成以上（見(jiàn)圖2）。隨著防疫站數(shù)目的大跌，防疫人員大量流失，相當(dāng)多地方的防疫工作已無(wú)法開(kāi)展，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的衛(wèi)生防疫體系支離破碎，疫情頻繁出現(xiàn)且大幅回升。

圖2：全國(guó)防疫站（疾控中心）數(shù)量及其與醫(yī)院的比例

1966年秋至1967年春，適逢流行性腦脊髓膜炎（簡(jiǎn)稱“流行性腦膜炎”，以下簡(jiǎn)稱“流腦”）暴發(fā)，幾百萬(wàn)人次的紅衛(wèi)兵跨域“大串聯(lián)”造成傳染源迅速擴(kuò)散，加劇了疫情的傳播。起初，流腦只出現(xiàn)在一些大城市，不久便沿鐵路、公路等運(yùn)輸線向中小城市蔓延，最后由返鄉(xiāng)的紅衛(wèi)兵擴(kuò)散到農(nóng)村甚至偏僻山區(qū)，引發(fā)疫情波及全國(guó)：在當(dāng)時(shí)全國(guó)的29個(gè)省、直轄市、自治區(qū)（除臺(tái)灣外）中，有23 個(gè)出現(xiàn)了集中發(fā)病現(xiàn)象。到1967 年2 月—4月，流腦發(fā)病規(guī)模達(dá)到有史以來(lái)的最高峰，發(fā)病人數(shù)達(dá)304.4 萬(wàn)人，發(fā)病率高達(dá)403／10 萬(wàn)，死亡16.7萬(wàn)人，病死率為5.49%。35

由于當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部已無(wú)法正常開(kāi)展工作，周恩來(lái)總理親自干預(yù)，于1967 年3 月19 日，以中共中央的名義徹底叫停“大串聯(lián)”；并于4 月20 日再次以中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委、中央文革小組的名義發(fā)出《重申停止全國(guó)大串連的通知》，力圖阻止人員的跨域流動(dòng)。同時(shí)，中央建立防治腦膜炎辦公室，疫情嚴(yán)重的地區(qū)也紛紛成立流腦防治指揮部。如此強(qiáng)有力的協(xié)同行動(dòng)很快收到成效，到1967年4月，發(fā)病率已快速、大幅下降。36

這次流腦疫情嚴(yán)重，但持續(xù)時(shí)間不算太長(zhǎng)。此后，其他一些傳染?。ㄈ缏檎睢⒓顾杌屹|(zhì)炎、流行性乙型腦炎、百日咳）的發(fā)病率也呈上升趨勢(shì)，有些傳染病（副霍亂、痢疾、傷寒、狂犬病、鉤端螺旋體病、血吸蟲(chóng)?。┑陌l(fā)病率達(dá)到1953 年以來(lái)的高位，其中瘧疾是一個(gè)突出的例子。瘧疾是一種傳播迅速、易于反復(fù)的傳染病。新中國(guó)成立前，瘧疾是嚴(yán)重危害人民身體健康的疾病，每年至少有3000 萬(wàn)以上的病人。本來(lái)在1966 年前后，瘧疾疫情已處于下降態(tài)勢(shì)，然而，1968 年，瘧疾的年發(fā)病率開(kāi)始在一些省份明顯上升；1969年，江蘇、山東、河南、安徽和湖北五省出現(xiàn)暴發(fā)流行，全國(guó)發(fā)病人數(shù)迅速超過(guò)1000 萬(wàn)例；至1970 年，疫情擴(kuò)展到廣東、廣西、湖南、福建等地，發(fā)病人數(shù)達(dá)2411.5萬(wàn)例，年發(fā)病率2961.1／10萬(wàn)，為新中國(guó)成立后的最高年份。1971 年，江蘇、浙江、福建、湖南、廣西、貴州、云南等地發(fā)病人數(shù)繼續(xù)增加，全國(guó)年發(fā)病人數(shù)仍在2000 萬(wàn)例以上。這是新中國(guó)成立以來(lái)面積最廣、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一次瘧疾暴發(fā)流行。為什么會(huì)出現(xiàn)這次瘧疾暴發(fā)流行，業(yè)內(nèi)專家歸因于“文革”初期“動(dòng)亂的影響，整個(gè)預(yù)防醫(yī)學(xué)戰(zhàn)線陷入癱瘓，瘧疾防治工作無(wú)人過(guò)問(wèn)”。37

“文革”頭幾年，同樣無(wú)人過(guò)問(wèn)的還有血吸蟲(chóng)病的防治。與衛(wèi)生防疫站體系一樣，本已建立起來(lái)的“各級(jí)血防領(lǐng)導(dǎo)小組、辦事機(jī)構(gòu)、血研會(huì)被迫解散，血防所（站）撤并，血防工作處于停頓狀態(tài)，病情、螺情嚴(yán)重回升”。38在1969 年底，這種失控的局面引起了毛澤東的關(guān)注，他重提要消滅血吸蟲(chóng)病。當(dāng)年的最后幾天，中央召開(kāi)了南方十三省、市、區(qū)血吸蟲(chóng)病防治工作會(huì)議；次年初，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這次會(huì)議的情況報(bào)告，重新組建了中共中央南方十三省、市、區(qū)血防領(lǐng)導(dǎo)小組，恢復(fù)了辦事機(jī)構(gòu)和血吸蟲(chóng)病研究委員會(huì)。39以此為契機(jī)，湖北、安徽、河北、河南等地在1970年、1971年恢復(fù)了衛(wèi)生防疫站建制。401972 年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《健全衛(wèi)生防疫工作的通知》，其他地方曾被撤銷(xiāo)的防疫和防治機(jī)構(gòu)也開(kāi)始恢復(fù)或重建，41當(dāng)年全國(guó)衛(wèi)生防疫站的數(shù)目已恢復(fù)到1966 年的水平。到1976年，防疫站數(shù)目達(dá)到2973個(gè)，比1969年的低點(diǎn)高出一倍多。

“文革”后期（1970年—1976年），在四級(jí)國(guó)家衛(wèi)生防疫體制逐步恢復(fù)的同時(shí)，廣大農(nóng)村地區(qū)逐步形成了衛(wèi)生防疫、合作醫(yī)療與赤腳醫(yī)生“三位一體”的三級(jí)基層醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)，第二次危機(jī)漸告終結(jié)。這兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)各有側(cè)重、相互銜接，構(gòu)成了一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、深入基層的公共衛(wèi)生網(wǎng)，有效地促進(jìn)了疾病預(yù)防控制工作的廣泛開(kāi)展，“為20 世紀(jì)70 年代實(shí)施冬春季預(yù)防接種降低白喉等疫苗針對(duì)的傳染病發(fā)病，整治環(huán)境衛(wèi)生控制血吸蟲(chóng)病、黑熱病等提供了重要的技術(shù)人力保障，也為1976 年唐山大地震災(zāi)后無(wú)大疫立下了汗馬功勞”。42

為了有效地預(yù)防和控制疾病，專業(yè)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍的建立與維持是必不可少的。第一次、第二次危機(jī)告訴我們，機(jī)構(gòu)穩(wěn)定是隊(duì)伍穩(wěn)定的前提，隊(duì)伍穩(wěn)定是事業(yè)發(fā)展的前提。任何情況下，只要防疫疾控機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)或并入其他部門(mén)，防疫疾控隊(duì)伍就必然會(huì)被削弱，其后果往往是疫情暴發(fā)與失控。這是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)，應(yīng)該牢牢記取。

四、第三次危機(jī)（1985—2003）

這次危機(jī)從孕育、惡化到暴發(fā)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)近20 年。在孕育階段，人們對(duì)它幾乎沒(méi)有察覺(jué)，甚至對(duì)它的到來(lái)表示歡迎。隨著時(shí)間的推移，其嚴(yán)重性逐漸顯現(xiàn)，業(yè)內(nèi)人士不斷發(fā)出警訊。最后，它表現(xiàn)為造成巨大損失的“非典”疫情，震驚了全國(guó)與世界。

這次危機(jī)產(chǎn)生的根本原因是，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的過(guò)程中，政府當(dāng)時(shí)誤以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是唯一的“硬道理”，只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，餅越做越大，其他一切問(wèn)題都會(huì)迎刃而解，從而忽略了衛(wèi)生事業(yè)。43其最初的苗頭是，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重急劇、大幅下滑。從新中國(guó)成立之初開(kāi)始，到20 世紀(jì)80 年代中期，政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重一直呈上升趨勢(shì)。1986 年，這個(gè)比重達(dá)38.6%，處于歷史最高位。但此后它就開(kāi)始快速下滑：兩年后跌破30%；1993 年跌破20%；2000 年降至15.5%，是新中國(guó)歷史上的最低位（見(jiàn)圖3）。

政府衛(wèi)生支出份額縮減的負(fù)面影響，公共衛(wèi)生部門(mén)（包括衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)）首當(dāng)其沖。20 世紀(jì)80 年代中期以前，各級(jí)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)屬于全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位，其機(jī)構(gòu)發(fā)展、人員費(fèi)用、設(shè)備添置和業(yè)務(wù)開(kāi)支均由國(guó)家支付；反過(guò)來(lái)，這些機(jī)構(gòu)免費(fèi)為社會(huì)提供防疫服務(wù)。1985 年是醫(yī)療衛(wèi)生體制的“改革元年”，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了衛(wèi)生部起草的《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問(wèn)題的報(bào)告》，正式啟動(dòng)一場(chǎng)“只給政策不給錢(qián)”的醫(yī)療改革。“不給錢(qián)”是指，會(huì)削減衛(wèi)生系統(tǒng)的財(cái)政撥款份額；“給政策”是指，為彌補(bǔ)財(cái)政撥款的缺口，允許、鼓勵(lì)，甚至要求所有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“多方集資”，允許衛(wèi)生防疫部門(mén)收取公共衛(wèi)生服務(wù)的“勞務(wù)費(fèi)”與“成本費(fèi)”。441988 年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部《關(guān)于全面深入貫徹預(yù)防為主方針，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防保健工作的若干意見(jiàn)》，正式提出要“積極推行預(yù)防保健多種形式的有償服務(wù)和保償制度”。451992年，衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，進(jìn)一步要求預(yù)防保健機(jī)構(gòu)“擴(kuò)大預(yù)防保健有償服務(wù)的范圍和覆蓋面，合理確定有償服務(wù)收入的分配比例，并大力推廣各種形式的預(yù)防保健保償制”。46

圖3：衛(wèi)生總費(fèi)用與政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重

此后，由于防疫部門(mén)得到財(cái)政撥款份額越來(lái)越小，讓其別無(wú)旁騖地履行預(yù)防控制傳染病和流行病的職責(zé)，實(shí)在是勉為其難。由于經(jīng)費(fèi)短缺，很多防疫機(jī)構(gòu)多年未更新化驗(yàn)儀器，有些機(jī)構(gòu)甚至連給職工發(fā)基本工資都十分困難。在這種條件下，為了生存，許多衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)不得不各顯神通，想方設(shè)法擴(kuò)大服務(wù)范圍，將有償服務(wù)從防疫擴(kuò)展到更容易賺錢(qián)的診療，把主要精力用于開(kāi)展門(mén)診、住院等有償服務(wù)，或以“衛(wèi)生監(jiān)督”的名義靠罰款收入度日。久而久之，有償服務(wù)逐步演變?yōu)榉酪邫C(jī)構(gòu)的主要籌資渠道，成為該部門(mén)維持、更新和發(fā)展的支柱，但其本職工作卻被拋到一邊。這種情況在國(guó)際上極為罕見(jiàn)，其后果是預(yù)防和控制大規(guī)模疫情的能力急劇下降。47

2002 年，衛(wèi)生部推動(dòng)“兩項(xiàng)體制改革”，將各級(jí)衛(wèi)生防疫站原有的衛(wèi)生執(zhí)法、監(jiān)督職能剝離，只保留其疾病預(yù)防控制、公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)等職能，整體更名為各級(jí)“疾病預(yù)防控制中心”（以下簡(jiǎn)稱“疾控中心”）。與改制前的衛(wèi)生防疫站不同，改制后的疾控中心是單純的事業(yè)單位，而不再是具有行政執(zhí)法權(quán)的政府部門(mén)。這一年，全國(guó)各級(jí)疾控中心的收入中，財(cái)政補(bǔ)助與上級(jí)補(bǔ)助加在一起，占比不過(guò)只有區(qū)區(qū)24%，而有償服務(wù)占比卻高達(dá)72%（見(jiàn)圖4）。只有不務(wù)疾病預(yù)防控制這個(gè)“正業(yè)”，才可能出現(xiàn)這樣不正常的局面。

圖4：全國(guó)各級(jí)疾控中心收入構(gòu)成（2002年）

在整個(gè)第三次危機(jī)的發(fā)展過(guò)程中，防疫（或疾控）機(jī)構(gòu)的數(shù)量從3400 余個(gè)上升到了3800 余個(gè)（見(jiàn)圖2），人員數(shù)量也略有增加。這次危機(jī)顯然與前兩次危機(jī)的表現(xiàn)形式并不相同，但實(shí)質(zhì)卻大同小異，因?yàn)椴粍?wù)正業(yè)也是一種名存實(shí)亡。進(jìn)一步分析防疫（或疾控）人員的構(gòu)成，還可發(fā)現(xiàn)危機(jī)的另一表征：雖然人員總數(shù)沒(méi)有減少，但其中衛(wèi)生技術(shù)人員的占比下降了，尤其是醫(yī)師或助理醫(yī)師的占比下降更快，從1990 年的53.4%跌到2003 年的45.7%（見(jiàn)表2）。究其原因，很簡(jiǎn)單，即使衛(wèi)生防疫站可以行醫(yī)，患者還是更愿意去正規(guī)醫(yī)院看??；如此一來(lái)，在醫(yī)院當(dāng)大夫比在防疫站當(dāng)大夫的收入往往高得多，導(dǎo)致防疫站具有醫(yī)師資格的人員不斷外流。

在四級(jí)國(guó)家衛(wèi)生防疫體制出現(xiàn)巨大裂縫的同時(shí)，三級(jí)基層醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)面臨著更為嚴(yán)峻的局面。到2000 年前后，研究者幾乎形成了共識(shí)：這個(gè)網(wǎng)絡(luò)正在或已經(jīng)瓦解。翻閱當(dāng)時(shí)的相關(guān)文獻(xiàn)，映入眼簾的隨處都是這樣的句子：“三級(jí)網(wǎng)出現(xiàn)了斷裂帶”，48“重醫(yī)輕防、重有償輕無(wú)償、重收益多輕收益少”，“預(yù)防保健職能難以切實(shí)落到位或流于形式”，49“底破線斷”，50“名存實(shí)亡”51……2002 年，衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康透露，當(dāng)時(shí)全國(guó)縣級(jí)以下公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)只有三分之一較為正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，另外三分之一處于瓦解的邊緣，還有三分之一已經(jīng)垮了。52直到“非典”疫情結(jié)束之后的2005 年，衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)對(duì)此仍憂心忡忡。他一方面指出，“中國(guó)的農(nóng)村居民基本上都住在鄉(xiāng)、村，而我們疾病預(yù)防控制體系只建設(shè)到縣級(jí)，鄉(xiāng)、村基層沒(méi)有專人負(fù)責(zé)疾控工作”；另一方面又問(wèn)道，“現(xiàn)在傳染病防治和地方病防治的主要任務(wù)在農(nóng)村，農(nóng)村疾病控制工作沒(méi)有人負(fù)責(zé)怎么辦？”53

表2：疾控機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量與人員結(jié)構(gòu)變化

圖5：甲類(lèi)和乙類(lèi)法定報(bào)告?zhèn)魅静“l(fā)病率、死亡率

當(dāng)四級(jí)國(guó)家網(wǎng)與三級(jí)基層網(wǎng)都千瘡百孔時(shí)，中國(guó)的衛(wèi)生防疫體系真的是不堪一擊了。這個(gè)體系的脆弱性在“非典”危機(jī)之前已顯露無(wú)疑。1970 年以后，我國(guó)甲類(lèi)、乙類(lèi)法定報(bào)告?zhèn)魅静“l(fā)病率、死亡率持續(xù)下降，但從20 世紀(jì)90 年代初到“非典”疫情發(fā)生之前的十余年間，兩者一直徘徊不前（見(jiàn)圖5）。拿2000 年的嬰兒死亡率（32.2‰）與1990 年的（32.9‰），甚至1980 年的（34.7‰）相比，幾乎沒(méi)有下降多少。相應(yīng)的，人均預(yù)期壽命從1980 年到2002 年間年均增長(zhǎng)僅為0.09 歲，進(jìn)入慢速增長(zhǎng)期（見(jiàn)圖1），與新中國(guó)成立后的頭30年形成鮮明對(duì)比。也許有人會(huì)說(shuō)，20世紀(jì)80年代以后進(jìn)步之所以緩慢，是因?yàn)槿司A(yù)期壽命的基數(shù)已經(jīng)比較高，不像以前基數(shù)低時(shí)那么容易取得顯著的成果。但實(shí)際情況并非如此。在1980年，澳大利亞、日本、新西蘭、新加坡、斯里蘭卡、中國(guó)香港的人均預(yù)期壽命要么基數(shù)比中國(guó)內(nèi)地高，要么與之持平，但其后20 年，這些國(guó)家和地區(qū)人均預(yù)期壽命的提高幅度都比中國(guó)內(nèi)地高不少，說(shuō)明那些年中國(guó)內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，忽略了衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)的嚴(yán)重問(wèn)題，包括日漸脆弱的衛(wèi)生防疫體系。54最終，在2002年冬至2003年春暴發(fā)了“非典”危機(jī)：累計(jì)臨床診斷病例5327 例，死亡349例，造成短期經(jīng)濟(jì)損失上千億元。55

痛定思痛，損失慘重的“非典”一役在全國(guó)上下引起了深刻反思和檢討，其中作為公共衛(wèi)生關(guān)鍵環(huán)節(jié)的疾病預(yù)防控制體系是一個(gè)重點(diǎn)?！胺堑洹睍r(shí)期，應(yīng)科技部和衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)邀請(qǐng)回國(guó)參與防控工作的流行病學(xué)專家黃建始（后任北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院院長(zhǎng)）一針見(jiàn)血地指出，出現(xiàn)“非典”危機(jī)并不是偶然的，因?yàn)椤?003 年以前，中國(guó)的公共衛(wèi)生沒(méi)有恢復(fù)到1966 年以前的水平”。56國(guó)務(wù)院副總理吳儀在“非典”疫期臨危受命，兼任衛(wèi)生部部長(zhǎng)。疫情剛結(jié)束，她在全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)，必須“認(rèn)真總結(jié)非典防治工作的基本經(jīng)驗(yàn)”，并特別點(diǎn)出：“疾病預(yù)防控制體系能力差，目前，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)都建立了疾病預(yù)防控制中心，但定位不準(zhǔn)，職責(zé)不清；機(jī)構(gòu)不少，功能不強(qiáng)；隊(duì)伍龐大，素質(zhì)不高；設(shè)施陳舊，條件落后；防治脫節(jié)，缺乏合力；經(jīng)費(fèi)不足，忙于創(chuàng)收”，57可謂觸到了病根。

第三次危機(jī)結(jié)束以后，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都將注意力轉(zhuǎn)到了公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防控制上。在2003年7 月召開(kāi)的全國(guó)防治“非典”工作會(huì)議上，胡錦濤總書(shū)記指示：要“有效整合衛(wèi)生資源，增加政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入，加大公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。要加強(qiáng)疾病預(yù)防控制，健全全國(guó)疫情信息網(wǎng)絡(luò)，建立和完善疾病預(yù)防控制體系和醫(yī)療救治體系……提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力”。58溫家寶總理把公共衛(wèi)生建設(shè)的目標(biāo)說(shuō)得更具體：“爭(zhēng)取用3 年左右的時(shí)間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系；用更長(zhǎng)一段時(shí)間，完善我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生體系、城市基本醫(yī)療服務(wù)體系、環(huán)境衛(wèi)生體系和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體系”。59吳儀更是指出了健全疾病預(yù)防控制體系的“當(dāng)務(wù)之急”，即“針對(duì)存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)明確職能、落實(shí)責(zé)任、深化改革、優(yōu)化隊(duì)伍、定員定編和保障經(jīng)費(fèi)等措施，盡快提高各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的能力”。60

為了落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的3 年內(nèi)建立健全疾病預(yù)防控制體系的要求，在中央財(cái)政的引導(dǎo)下，全國(guó)各級(jí)財(cái)政投入116 億元，完成了2448個(gè)縣級(jí)及以上疾控機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；其中6.34 億元用于總建筑面積達(dá)7.6 萬(wàn)平方米的國(guó)家疾病預(yù)防控制中心一期工程。61同時(shí)，各級(jí)疾控中心房屋建筑總面積增加了478.7 萬(wàn)平方米；每個(gè)工作人員人均建筑面積達(dá)63.3 平方米，比2002年提高了66.9%。除了房屋外，儀器設(shè)備配置明顯改善。2012 年全國(guó)疾控中心平均每機(jī)構(gòu)設(shè)備資產(chǎn)總值為304.4 萬(wàn)元，比2002 年增長(zhǎng)了226.9%，10 年來(lái)累計(jì)增加了約71.3 億元；實(shí)驗(yàn)室萬(wàn)元以上儀器設(shè)備配置達(dá)25.4 萬(wàn)臺(tái)，增加了16.7萬(wàn)臺(tái)，增幅為192.6%。62尤其引人注目的是，由中央和地方共同投資約7.3 億元，建起了全球最大、縱向到底（鄉(xiāng)級(jí)以上）、橫向到邊（所有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)）的“全國(guó)傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，疫情信息從基層發(fā)現(xiàn)到國(guó)家疾控中心接報(bào)，時(shí)間從5天縮短為4小時(shí)。63

圖6：2002年—2018年各級(jí)疾控中心的財(cái)政投入

在對(duì)疾控機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障方面，進(jìn)展同樣讓人印象深刻?！胺堑洹币咔榘l(fā)生前一年，即2002 年，全國(guó)各級(jí)疾控中心的年度財(cái)政性投入（包括“財(cái)政補(bǔ)助收入”與“上級(jí)補(bǔ)助收入”）為55.4億元；“非典”疫情結(jié)束后一年，即2004年，這類(lèi)投入翻了一番，達(dá)117.5 億元。此后，財(cái)政性投入的增幅沒(méi)有2002年—2004年間那么大，但增速還是很快。到2018年，該年度對(duì)全國(guó)各級(jí)疾控中心的年度財(cái)政性投入已高達(dá)511.3 億元，幾乎是2002年水平的10 倍（見(jiàn)圖6）。同期，與財(cái)政性投入快速增加形成對(duì)比，全國(guó)各級(jí)疾控中心的有償服務(wù)（包括“醫(yī)療收入”與“事業(yè)收入”）不升反降，2018年的該項(xiàng)收入只相當(dāng)于2002 年的八成左右。這一升一降，徹底改變了各級(jí)疾控中心經(jīng)費(fèi)來(lái)源的結(jié)構(gòu)。2002 年，國(guó)家財(cái)政性投入只占各級(jí)疾控中心總收入的24.9%，有償服務(wù)收入占72%；64而到了2018 年，財(cái)政性投入占比升至74.4%，有償服務(wù)收入占比降至19%，確有云泥之分。換句話說(shuō)，到2018 年，中國(guó)的各級(jí)疾控中心雖然仍有大約兩成的收入來(lái)自有償服務(wù)，還可能扭曲其宗旨，但與“非典”疫情發(fā)生之前那些年相比，情況已大為改善，且改善的趨勢(shì)仍在繼續(xù)。

各級(jí)疾控中心硬件改善了，經(jīng)費(fèi)比以前充裕了，這是否意味著中國(guó)的疾控體系就萬(wàn)事大吉了呢？

五、第四次危機(jī)（2007—2020）

第四次危機(jī)是在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)蓬勃興盛的背景下發(fā)生的。如果用前三次危機(jī)的指標(biāo)檢測(cè)，中國(guó)疾控體系似乎沒(méi)有任何問(wèn)題：機(jī)構(gòu)沒(méi)有被撤并，政府撥付的經(jīng)費(fèi)越來(lái)越充裕。因此，與第三次危機(jī)一樣，這次危機(jī)的潛伏期相當(dāng)長(zhǎng)，直到最近幾年，業(yè)內(nèi)人士才開(kāi)始討論疾控體系所面臨問(wèn)題的嚴(yán)重性，而絕大多數(shù)行外人士卻對(duì)此毫無(wú)察覺(jué)，直到出現(xiàn)“新冠肺炎”危機(jī)。

回想起來(lái)，“非典”疫情發(fā)生以來(lái)的17 年，的確是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)大發(fā)展的17 年。衛(wèi)生總費(fèi)用從2002 年的5790 億元增至2018 年的57998.3 億元，后者足足是前者的10 倍。在整個(gè)衛(wèi)生總費(fèi)用中，政府衛(wèi)生支出所占的比重也逆轉(zhuǎn)了此前16 年的下降趨勢(shì)，開(kāi)始快速攀升，從2002年的低點(diǎn)（15.7%）增至2015 年的高點(diǎn)（30.4%），近幾年有些許下滑（見(jiàn)圖3），表明政府對(duì)人民群眾的健康給予了更多的重視。資金的大量流入給衛(wèi)生部門(mén)帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的變化，醫(yī)院的數(shù)量從2002 年的17844 個(gè)增加到2018 年的33009 個(gè)，幾乎翻了一番，其中，?？漆t(yī)院發(fā)展最快，數(shù)量增至3.5 倍。隨著新設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，醫(yī)療衛(wèi)生工作者的數(shù)量同步快速增長(zhǎng)，從2002年的約650萬(wàn)人增至2018年的1230萬(wàn)人，也將近翻了一番；其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師的數(shù)量增速更快，翻了不止一番。

問(wèn)題在于，蒸蒸日上的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是否落實(shí)了“預(yù)防為主”的方針？如果從這個(gè)角度檢視，隱憂就浮出水面了。

“非典”疫情發(fā)生的當(dāng)年，我國(guó)啟動(dòng)了疾病預(yù)防控制體系三年建設(shè)。到2007年，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺宣布，“全國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)已取得階段性進(jìn)展”。陳竺使用“階段性進(jìn)展”可謂用心良苦，他很清楚，中國(guó)“疾控體系建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)”，決不能止步于“階段性進(jìn)展”，因?yàn)椤凹膊☆A(yù)防控制工作是中國(guó)衛(wèi)生工作的第一關(guān)口。我國(guó)當(dāng)前的衛(wèi)生工作必須‘關(guān)口前移’，預(yù)防為主”，否則“再富有的國(guó)家也支付不起昂貴的醫(yī)療費(fèi)用”。為此，他敦促全國(guó)各級(jí)疾控部門(mén)“要抓住我國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)大發(fā)展的有利時(shí)機(jī)，找準(zhǔn)疾控工作定位”，“不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)疾控能力建設(shè)，以推動(dòng)我國(guó)疾病預(yù)防控制工作進(jìn)一步發(fā)展”。他強(qiáng)調(diào)，“人才隊(duì)伍建設(shè)是疾控能力建設(shè)的基礎(chǔ)”，比硬件建設(shè)更重要。他還特別指出，“疾病預(yù)防控制工作是社區(qū)衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的重要組成內(nèi)容，脫離了疾病預(yù)防控制工作來(lái)搞社區(qū)衛(wèi)生和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，我國(guó)‘預(yù)防為主’的衛(wèi)生工作方針就無(wú)法落實(shí)”。65

然而，遺憾的是，2007 年恰恰是我國(guó)公共衛(wèi)生與疾控體系在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域里相對(duì)地位開(kāi)始下降的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

衡量公共衛(wèi)生在政府衛(wèi)生政策中的分量，可以用公共衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重作指標(biāo)。2002 年，該比重為5.41%，低于1990 年時(shí)的6.88%?！胺堑洹币咔榻Y(jié)束后，這個(gè)比重迅速上升，到2007 年達(dá)到8.84%。但好景不長(zhǎng)，此后該比重一路下滑，跌至2017 年的5.85%，幾乎回到了“非典”疫情發(fā)生前的水平（見(jiàn)圖7）。

疾病預(yù)防控制是公共衛(wèi)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。衡量疾控工作在政府衛(wèi)生政策中的分量，可以用疾控支出占政府衛(wèi)生支出的比重作指標(biāo)。在“非典”疫情剛剛過(guò)去那幾年，這個(gè)比重比較高，在2004 年—2007 年間平均為13.23%。但2007 年后，它也是一路下滑，近三年跌到歷史低點(diǎn)4%左右（見(jiàn)圖7）。

不僅政府對(duì)疾病預(yù)防控制的重視程度下降了，就連學(xué)術(shù)界對(duì)這方面議題的關(guān)注度也下降了?！爸袊?guó)知網(wǎng)”上以“疾病預(yù)防控制”作為關(guān)鍵詞的論文數(shù)量在2002 年后大幅增加，到2007 年達(dá)到頂點(diǎn)，當(dāng)年發(fā)表這類(lèi)論文1351篇。但此后，“疾病預(yù)防控制”對(duì)學(xué)術(shù)界的吸引力減弱，到2019年，這類(lèi)論文只有574篇，相當(dāng)于2007年的42%。

政府與社會(huì)對(duì)疾控事業(yè)的忽略，必然產(chǎn)生削弱疾控機(jī)構(gòu)的后果。陳竺在2007 年說(shuō)，“人才隊(duì)伍建設(shè)是疾控能力建設(shè)的基礎(chǔ)”，但恰恰是這個(gè)基礎(chǔ)遭到了嚴(yán)重的侵蝕。2003 年以來(lái)，中國(guó)的疾控人員數(shù)量不但沒(méi)有增加，反倒減少了一成。中國(guó)的疾控人員本來(lái)就不多，2003 年只有20.8 萬(wàn)人；減少10%，到2018 年才剩下18.8 萬(wàn)人。這發(fā)生在中國(guó)整體醫(yī)療衛(wèi)生工作者數(shù)量翻了一番的大背景下，足以顯示疾控機(jī)構(gòu)人員流失的嚴(yán)重程度（見(jiàn)圖8）！

圖7：衛(wèi)生總費(fèi)用中公共衛(wèi)生費(fèi)用占比及政府衛(wèi)生支出中疾控支出占比

圖8：疾控機(jī)構(gòu)的人員變動(dòng)情況

更為嚴(yán)重的是，從疾控機(jī)構(gòu)外流的主要是衛(wèi)生技術(shù)人才，而不是其他普通工作人員。在2002年—2018 年間，全國(guó)疾控中心的普通工作人員數(shù)目略降1.4%，而衛(wèi)生技術(shù)人員下降11.5%，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師與助理醫(yī)師大降近27%，導(dǎo)致在全部疾控人員中，執(zhí)業(yè)醫(yī)師與助理醫(yī)師所占的比重從46.4%跌至37.3%（見(jiàn)圖9）。

圖9：疾控機(jī)構(gòu)的人才流失情況

圖10：每萬(wàn)人擁有疾控人員數(shù)量

哪怕不計(jì)質(zhì)量，僅就人員數(shù)量而言，中國(guó)的疾控機(jī)構(gòu)也是嚴(yán)重缺員。為有效落實(shí)疾病預(yù)防控制職能，2014 年，中央編辦、財(cái)政部和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。它規(guī)定，疾控中心的人員編制以省、自治區(qū)、直轄市為單位，按其常住人口每萬(wàn)人1.75人的比例核定；地域面積在50萬(wàn)平方公里以上且人口密度小于25 人／平方公里的省、自治區(qū)，則按不高于本地區(qū)常住人口每萬(wàn)人3人的比例核定。66如果用這個(gè)指標(biāo)衡量，從2002年到2018年，中國(guó)疾控機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量從來(lái)沒(méi)有滿足過(guò)編制要求（見(jiàn)圖10），與其他政府部門(mén)、事業(yè)單位不斷突破編制上限形成強(qiáng)烈反差。2018年，中國(guó)有13.95 億人口，如果按每萬(wàn)人1.75 人配置，全國(guó)需要有24.4 萬(wàn)名疾控人員，而當(dāng)年中國(guó)每萬(wàn)人只有1.35名疾控人員，缺編5.64萬(wàn)人。

表3：各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）疾控機(jī)構(gòu)缺編情況（2017年）

表4：中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯疾控人員數(shù)量比較

如果以省為單位來(lái)檢視，全國(guó)所有省、自治區(qū)、直轄市的疾控機(jī)構(gòu)都缺編。如按每萬(wàn)人1.75人配置，幾個(gè)少數(shù)民族聚居的省、自治區(qū)看似超編，其實(shí)不然，因?yàn)樗鼈兊娜丝诿芏葞缀醵夹∮?5人／平方公里；如按每萬(wàn)人3人配置，它們的疾控人員也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠（見(jiàn)表3）。

如果進(jìn)行國(guó)際比較的話，中國(guó)疾控人員的短缺就更顯得觸目驚心了。中國(guó)人口是美國(guó)的四倍多，是俄羅斯的近十倍，但美國(guó)與俄羅斯的疾控人員都比中國(guó)多。換算為每萬(wàn)人疾控人員占比，美國(guó)是9.3，俄羅斯更高達(dá)13.8，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)的1.35（見(jiàn)表4）。中國(guó)的國(guó)家疾控中心有2200多名工作人員，67在很多國(guó)人看來(lái)，仿佛是個(gè)龐然大物。殊不知，美國(guó)的聯(lián)邦疾控中心（CDC）除了1.4 萬(wàn)名正式雇員外，還有約1 萬(wàn)名合同制工作人員，兩者相加足足是中國(guó)的10倍！

現(xiàn)在，全國(guó)絕大多數(shù)疾控中心都有編制空缺，國(guó)家財(cái)政已在相當(dāng)大程度上負(fù)擔(dān)起各級(jí)疾控中心的費(fèi)用，疾控人員不必再像以前那樣忙于有償服務(wù)。那么，在什么意義上，中國(guó)的疾控體系處于危機(jī)之中呢？

第四次危機(jī)最突出的表現(xiàn)是疾控部門(mén)在整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生體制中的相對(duì)地位持續(xù)下降，主要原因在于第三次危機(jī)剛過(guò)不久，“重醫(yī)療，輕預(yù)防”的頑疾便再次復(fù)發(fā)。目前，我國(guó)疾控工作仍存在以下問(wèn)題：

首先，法律地位低。關(guān)于中國(guó)現(xiàn)行疾控體系的法規(guī)，以前只有一個(gè)2005 年1 月5 日以衛(wèi)生部第40號(hào)部長(zhǎng)令發(fā)布的《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》，曾被業(yè)內(nèi)人士稱為“我國(guó)疾控體系建設(shè)與管理的‘綱領(lǐng)性’文件”。68但這個(gè)“規(guī)定”屬于部門(mén)規(guī)章，在中國(guó)法律體系中位階不高。問(wèn)題是，連這個(gè)規(guī)定現(xiàn)在也失效了：國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2016 年第1 號(hào)公告宣布它“不再作為部門(mén)規(guī)章”。69值得注意的是，與這個(gè)規(guī)定同一天以衛(wèi)生部第39號(hào)部長(zhǎng)令發(fā)布的《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》并未失效。對(duì)比新中國(guó)成立后的頭30 年，衛(wèi)生防疫站剛創(chuàng)建不久，衛(wèi)生部便于1954年10月頒布了《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》。1964 年，衛(wèi)生部又頒發(fā)《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》，明確了衛(wèi)生防疫站的性質(zhì)、任務(wù)和工作內(nèi)容，并規(guī)定了衛(wèi)生防疫站的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。1979 年，衛(wèi)生部出臺(tái)了正式的《全國(guó)衛(wèi)生防疫站工作條例》。這三個(gè)文件雖然也屬部門(mén)規(guī)章，但在當(dāng)時(shí)的法規(guī)體系中，“條例”的重要性顯然高于“規(guī)定”。1987 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政法規(guī)制定程序暫行條例》后，部門(mén)規(guī)章不得再稱作“條例”。但對(duì)疾病預(yù)防控制這樣一套涉及全國(guó)上上下下的重要體系居然連個(gè)專門(mén)的“規(guī)定”也沒(méi)有，實(shí)在是說(shuō)不過(guò)去。

其次，權(quán)責(zé)地位低。衛(wèi)生防疫站時(shí)期，它的定位一直是“衛(wèi)生事業(yè)單位”，但同時(shí)它也一直是“國(guó)家授權(quán)的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。70當(dāng)時(shí)，中國(guó)的衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法，一直都是由衛(wèi)生行政部門(mén)依照衛(wèi)生法律、法規(guī)，委托各級(jí)衛(wèi)生防疫站實(shí)施的，后者成為最主要的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“五大衛(wèi)生”方面的監(jiān)管，即食品、保健品、化妝品、公共衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生。711985 年以后，尤其是20 世紀(jì)90 年代，由于財(cái)政撥款減少，衛(wèi)生防疫站不得不想方設(shè)法擴(kuò)大有償服務(wù)的范圍，其手段之一便是利用其執(zhí)法主體身份，以“衛(wèi)生監(jiān)督”的名義增加罰款收入。為了避免“衛(wèi)生監(jiān)督與有償技術(shù)服務(wù)行為不分”，衛(wèi)生部于2000年頒布《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見(jiàn)》，決定剝離衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生監(jiān)管職能，將它轉(zhuǎn)移到衛(wèi)生行政內(nèi)部的衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2001年4月，衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能與任務(wù)，將原來(lái)賦予衛(wèi)生防疫站的衛(wèi)生執(zhí)法、監(jiān)督功能整體劃出，移交給衛(wèi)生監(jiān)督體系。現(xiàn)在，雖然疾控系統(tǒng)與衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)都定位為事業(yè)單位，但前者是“從事基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公益性事業(yè)單位”，72后者是“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，73屬參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。74不管怎么說(shuō)，從編制上來(lái)看，我國(guó)疾控中心的定位為事業(yè)單位，而不是政府部門(mén)，不具備行政權(quán)與執(zhí)法權(quán)?！肮嫘允聵I(yè)單位”這種定位使得各級(jí)疾控中心在同級(jí)政府機(jī)構(gòu)中地位很低。以中國(guó)疾控中心為例，它不過(guò)是國(guó)家衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)直屬技術(shù)性部門(mén)，當(dāng)出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，它只能向上逐級(jí)通報(bào)，無(wú)法直通最高決策機(jī)構(gòu)。由于中國(guó)疾控中心沒(méi)有決策權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)，可能會(huì)造成控制傳染病暴發(fā)的整個(gè)決策過(guò)程出現(xiàn)不必要的延遲。75作為對(duì)比，俄羅斯的衛(wèi)生防疫法規(guī)明確規(guī)定，其防疫體系是政府的組成部分，對(duì)衛(wèi)生防疫部門(mén)的工作人員和專家實(shí)行聯(lián)邦國(guó)家公務(wù)員制，其經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦預(yù)算資金撥付。76在美國(guó)，聯(lián)邦疾控中心是政府部門(mén)，具有執(zhí)法權(quán)（law enforcement）、規(guī)管權(quán)（regulatory authorities），以及制定相關(guān)法規(guī)的權(quán)力，其主任由總統(tǒng)任命，會(huì)定期就重大的疾病預(yù)防控制問(wèn)題向總統(tǒng)當(dāng)面作簡(jiǎn)要匯報(bào)。77除此之外，美國(guó)還有一支由6500 多人組成的，穿軍裝、帶軍銜的“公共衛(wèi)生服務(wù)軍官團(tuán)”（United States Public Health Service Commissioned Corps，USPHS），78聯(lián)邦疾控中心將為其招聘人員列為本系統(tǒng)的工作范圍，79而且該中心核心領(lǐng)導(dǎo)層中有多位軍官團(tuán)成員，必要時(shí)軍官團(tuán)可以應(yīng)疾控中心請(qǐng)求進(jìn)行緊急支援部署。80

第三，薪酬待遇低。盡管2002 年以來(lái)，財(cái)政性投入已逐漸成為各級(jí)疾控中心經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，但這類(lèi)投入仍無(wú)法完全滿足疾控機(jī)構(gòu)的開(kāi)支需求，還有約兩成的缺口，必須依賴有償服務(wù)填補(bǔ)。2016 年，國(guó)務(wù)院修改了《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》；812017年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》。82這兩個(gè)舉措，取消或停征了一批原本由疾控機(jī)構(gòu)收取的費(fèi)用。按照文件要求，收費(fèi)項(xiàng)目取消后，疾控機(jī)構(gòu)依法履行職能所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由同級(jí)財(cái)政予以統(tǒng)籌安排，從而保障其工作正常開(kāi)展。但據(jù)一項(xiàng)2017 年底對(duì)江蘇省102 個(gè)市、縣的調(diào)查，原來(lái)創(chuàng)收的資金來(lái)源被切斷后，僅16個(gè)市、縣的疾控中心得到財(cái)政補(bǔ)償，且都不是全額補(bǔ)償。收入減少給疾控機(jī)構(gòu)帶來(lái)沉重的打擊。該調(diào)查表明，83.2%的機(jī)構(gòu)相關(guān)儀器設(shè)備的更新和維護(hù)受到影響；58.4%的機(jī)構(gòu)人員職業(yè)發(fā)展受到影響；57.4%的機(jī)構(gòu)人員績(jī)效獎(jiǎng)金得不到保障，收入下降；25.7%的機(jī)構(gòu)存在人員流出部門(mén)或單位的現(xiàn)象。83江蘇省是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入比較充裕的省份。如此豐腴富饒之地尚且如此，其他地方疾控機(jī)構(gòu)受到的沖擊恐怕更劇烈。目前，一般而言，疾控機(jī)構(gòu)的薪酬待遇只是同級(jí)醫(yī)院同職稱人員的三分之一左右。84近年來(lái)，全國(guó)各地、各級(jí)疾控中心均出現(xiàn)人才快速流失，且招不到合適人員的情況，與此有極大關(guān)系。就連帶有金字招牌的國(guó)家疾控中心也留不住人，在2015 年—2018 年四年間，有214 位工作人員離開(kāi)了，包括“百千萬(wàn)人才工程”國(guó)家級(jí)人選、有突出貢獻(xiàn)專家、國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家等頂尖人才，導(dǎo)致多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域和學(xué)科缺乏帶頭人。省、市、縣級(jí)疾控中心面臨的情況更為嚴(yán)峻。85這種全國(guó)性的、持續(xù)性的“失血”，嚴(yán)重威脅著中國(guó)公共衛(wèi)生的安全保障。而在俄羅斯，即使在蘇聯(lián)解體后最困難的時(shí)期，三個(gè)來(lái)源的資金還是為衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)提供了經(jīng)費(fèi)保障：由最高蘇維埃審批的國(guó)家預(yù)算資金，由俄聯(lián)邦政府審批的衛(wèi)生防疫備用基金，以及明確規(guī)定有償收費(fèi)、罰款收入項(xiàng)目的預(yù)算外基金。86在美國(guó)，聯(lián)邦疾控中心的一般工作人員拿公務(wù)員的工資，對(duì)其中的專業(yè)人士則支付高于政府標(biāo)準(zhǔn)工資的、有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬，872015年，該中心所有工作人員的平均工資超過(guò)十萬(wàn)美元，專業(yè)人士的工資可以高達(dá)約27.9萬(wàn)美元，外加令一般美國(guó)人羨慕的福利待遇。88

第四，職業(yè)評(píng)價(jià)低。這里所說(shuō)的“職業(yè)評(píng)價(jià)”是指在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)部的地位，而不是泛指在整個(gè)社會(huì)中的地位。在整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)里，與疾病預(yù)防控制相關(guān)的公共衛(wèi)生學(xué)科是不被人重視的。各級(jí)、各地在發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)時(shí)，重點(diǎn)都是面向個(gè)體服務(wù)的臨床醫(yī)學(xué)，而不是面向大眾的公共衛(wèi)生學(xué)科。中國(guó)有幾百所醫(yī)學(xué)院，但只有80 余所公共衛(wèi)生學(xué)院。相當(dāng)多進(jìn)入預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)的學(xué)生是由于未被臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)錄取而被調(diào)劑過(guò)去的。只要有可能，多數(shù)醫(yī)學(xué)類(lèi)學(xué)生會(huì)選擇臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)，而不會(huì)主動(dòng)選擇公共衛(wèi)生專業(yè)。一些預(yù)防醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生學(xué)科的學(xué)生，在就讀期間就想轉(zhuǎn)專業(yè)，希望轉(zhuǎn)到臨床醫(yī)學(xué)或其他學(xué)科。為了防止這類(lèi)受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的人才流失，國(guó)家對(duì)預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)報(bào)考臨床執(zhí)業(yè)醫(yī)師資質(zhì)進(jìn)行了限制，對(duì)預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)本科生考取臨床專業(yè)研究生也加以限制。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個(gè)重要原因是從事疾病預(yù)防控制之類(lèi)公共衛(wèi)生方面的工作，待遇比臨床醫(yī)學(xué)或者其他醫(yī)學(xué)專業(yè)的人要低。89進(jìn)入疾控機(jī)構(gòu)工作，馬上又會(huì)面臨系統(tǒng)內(nèi)一道又一道晉級(jí)評(píng)價(jià)關(guān)。與針對(duì)個(gè)體患者的臨床診療不同，疾病預(yù)防控制服務(wù)的是群體而不是個(gè)體，很難找到衡量單個(gè)工作人員短期貢獻(xiàn)的客觀指標(biāo)。目前，疾控機(jī)構(gòu)往往照搬高?；蚩蒲性核脑u(píng)價(jià)方式，主要考核課題和論文，導(dǎo)致其工作人員把大量精力花在爭(zhēng)取項(xiàng)目，發(fā)表高影響因子的論文上，偏離了設(shè)立疾控機(jī)構(gòu)的初衷。與薪酬待遇低一樣，評(píng)價(jià)機(jī)制不健全、職業(yè)發(fā)展空間狹窄也是導(dǎo)致人員外流的重要原因之一。90

早在2015年前后，業(yè)內(nèi)人士已用大量調(diào)研數(shù)據(jù)呼吁政府與社會(huì)關(guān)注險(xiǎn)象環(huán)生的疾控體系。到2018年，來(lái)自貴州省疾控中心的全國(guó)人大代表何琳向兩會(huì)提交了《關(guān)于穩(wěn)定疾控人才隊(duì)伍的建議》。但相關(guān)部門(mén)給出的答復(fù)，并不能讓何琳滿意。于是，何琳在2019 年的兩會(huì)上再次提交提案，并發(fā)出警告：如果不重視疾控隊(duì)伍建設(shè)，當(dāng)“非典”再來(lái)的時(shí)候，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的沖擊，對(duì)百姓健康的沖擊，其損失都不是拿錢(qián)能衡量的。912919 年4 月，已擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的陳竺也開(kāi)始發(fā)聲。他注意到，“疾控機(jī)構(gòu)人員薪酬明顯低于同級(jí)公立醫(yī)院，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重”。特別讓他憂心的是，2018 年新一輪機(jī)構(gòu)改革以后，一些省份對(duì)包括疾控中心在內(nèi)的各類(lèi)事業(yè)單位進(jìn)行優(yōu)化整合，還有個(gè)別省份將大部分地級(jí)市及所有縣級(jí)疾控中心與其他事業(yè)單位加以整合，打破了自上而下的疾控服務(wù)體系鏈條。在他看來(lái)，這一切都與“預(yù)防為主”的方針不匹配，是“重醫(yī)療，輕疾控”傾向的回潮。為此，陳竺呼吁：“要高度重視疾病預(yù)防控制體系職能在事業(yè)單位改革中被弱化的風(fēng)險(xiǎn)，盡快明晰各級(jí)疾控中心功能定位，穩(wěn)定公共衛(wèi)生醫(yī)生隊(duì)伍。”92

其實(shí)，除了現(xiàn)有四級(jí)國(guó)家疾控體系存在的種種問(wèn)題外，更大的缺口在基層。中國(guó)有14億多人口，盡管城鎮(zhèn)化水平不斷提高，迄今仍有5.6 億人口分布在廣大農(nóng)村，不要說(shuō)區(qū)區(qū)19 萬(wàn)疾控人員，即便疾控體系滿編，人員達(dá)到25 萬(wàn)，數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)，平均每?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）有4500 萬(wàn)人口，但只有6150 名疾控人員，實(shí)在難以有效實(shí)施公共衛(wèi)生應(yīng)急處置、傳染病防控、疾病監(jiān)測(cè)、健康教育與健康促進(jìn)等疾控工作。因此，在國(guó)家、省、市、縣（區(qū)）四級(jí)疾控系統(tǒng)之外，還需要構(gòu)筑一個(gè)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）基層疾控網(wǎng)。據(jù)估算，基層疾病預(yù)防控制人力需按每萬(wàn)人3—6 人作為配置標(biāo)準(zhǔn)。93這樣一來(lái)，全國(guó)基層還需要42萬(wàn)—84萬(wàn)從事疾病預(yù)防控制工作的人力，才能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。94問(wèn)題是，20世紀(jì)80 年代中期以前曾經(jīng)為中國(guó)的衛(wèi)生防疫事業(yè)立下汗馬功勞的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)早已不復(fù)存在。熟悉這方面文獻(xiàn)的人都知道，就連“農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)”的提法也在90 年代后期逐漸銷(xiāo)聲匿跡。進(jìn)入21世紀(jì)后，文獻(xiàn)中討論的只剩下“農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)”。雖然還是三級(jí)網(wǎng)，但其名稱已發(fā)生根本性的變化：“預(yù)防”二字不見(jiàn)了！2008 年10 月，中共十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確了建立健全“農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)”的要點(diǎn)，即“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源……重點(diǎn)辦好縣級(jí)醫(yī)院并在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦好一所衛(wèi)生院，支持村衛(wèi)生室建設(shè)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)”。95到2018年底，全國(guó)已有縣級(jí)醫(yī)院15474所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.6 萬(wàn)個(gè)，村衛(wèi)生室62.2 萬(wàn)個(gè)，可以說(shuō)，由它們構(gòu)成的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，已經(jīng)基本覆蓋了全國(guó)農(nóng)村。96按照《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的定義，“基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”包括含疾病預(yù)防控制在內(nèi)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。97問(wèn)題是，這張網(wǎng)絡(luò)中的那些醫(yī)院、衛(wèi)生院、衛(wèi)生室在多大程度上有意愿與能力履行公共衛(wèi)生的職責(zé)？如果無(wú)法落實(shí)三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的疾病預(yù)防控制功能，我國(guó)“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針恐怕就難以得到貫徹。令人擔(dān)憂的恰恰是，研究者發(fā)現(xiàn)，與過(guò)去的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)相比，現(xiàn)在的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)無(wú)論在名稱上、形式上，還是在內(nèi)容上都發(fā)生了巨大的變化。公共衛(wèi)生服務(wù)需要縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)通力協(xié)作，但在現(xiàn)在的三級(jí)網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)行中，縣級(jí)醫(yī)院往往忽視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的指導(dǎo)監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院往往缺乏對(duì)村衛(wèi)生室的指導(dǎo)。不僅如此，“縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室三者之間協(xié)調(diào)關(guān)系己名存實(shí)亡，存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”，它們?cè)诩膊☆A(yù)防控制方面的職能實(shí)際上往往被束之高閣。98

在這樣的背景下，從2002 年到2018 年，我國(guó)甲類(lèi)、乙類(lèi)法定報(bào)告?zhèn)魅静〉陌l(fā)病率沒(méi)有下降，死亡率則不降反升（見(jiàn)圖5）；人均預(yù)期壽命的年增長(zhǎng)速度雖然快于第三次危機(jī)時(shí)期，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新中國(guó)成立后的頭30 年，屬于中速增長(zhǎng)期（見(jiàn)圖1），明顯與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、衛(wèi)生總費(fèi)用節(jié)節(jié)攀升不相匹配。也是在這樣的背景下，新冠肺炎疫情暴發(fā)，成為“新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。99

六、小結(jié)

新中國(guó)成立以來(lái)，“預(yù)防為主”一直是我國(guó)的衛(wèi)生方針。為什么要把預(yù)防為主放在如此重要的位置？中國(guó)最早的醫(yī)學(xué)典籍之一《黃帝內(nèi)經(jīng)》已給出了精辟的回答：“圣人不治已病，治未病，不治已亂，治未亂……夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井，斗而鑄兵，不亦晚乎？”100其實(shí)，這也是各大文明的共識(shí)，101例如，英文中就有“預(yù)防勝于治療”（prevention is better than cure）的成語(yǔ)。世界衛(wèi)生組織一直在其文件中引用這個(gè)成語(yǔ)。2019 年底，曾長(zhǎng)期擔(dān)任美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部副助理部長(zhǎng)，現(xiàn)任兩黨政策中心首席醫(yī)學(xué)顧問(wèn)的阿南德·帕雷克出版了一本新書(shū)，為決策者謀劃美國(guó)未來(lái)的衛(wèi)生政策，其書(shū)名就叫《預(yù)防第一》。102

然而，認(rèn)識(shí)到“預(yù)防為主”的必要性與重要性是一回事，會(huì)不會(huì)切切實(shí)實(shí)、一以貫之地落實(shí)這個(gè)方針是另一回事。決策者時(shí)時(shí)刻刻都會(huì)面臨無(wú)數(shù)棘手的挑戰(zhàn)，而應(yīng)付每一項(xiàng)挑戰(zhàn)都涉及有限資源（包括決策者的注意力資源）的選擇性配置。疾病預(yù)防要求在危害發(fā)生前主動(dòng)作為，而決策通常是對(duì)正在發(fā)生的“緊急”情況的被動(dòng)回應(yīng)。103問(wèn)題是，無(wú)論是決策者還是公眾，記憶力都是有限的。危機(jī)發(fā)生時(shí)或稍后，他們傾向于過(guò)度重視風(fēng)險(xiǎn)；但隨著時(shí)間流逝，他們又會(huì)傾向于低估風(fēng)險(xiǎn)，幾乎沒(méi)有中間地帶。104更麻煩的是，疾病預(yù)防本身有三個(gè)特征。一是不可知：被預(yù)防的疾病不一定是已知的疾病，如2003 年的“非典”和2020 年的“新冠肺炎”。二是耗時(shí)：即便是已知的疾病，也不一定確切地知道它何時(shí)暴發(fā)；從開(kāi)始預(yù)防到疾病暴發(fā)，也許要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間，既不太可能快刀斬亂麻，也未必能一勞永逸地消滅病源。三是成效難判：采取預(yù)防措施之后，如果疾病沒(méi)有暴發(fā)，這既可能是預(yù)防有成效的結(jié)果，也可能是預(yù)防無(wú)成效的結(jié)果，決策者與公眾難以判斷。由于存在這三個(gè)特征，在公共資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源給定的情況下，決策者更傾向于將資源用于可見(jiàn)的問(wèn)題（如“看病難、看病貴”）及可見(jiàn)的受惠者（如“保障貧窮的人看得起病、看得好病”），而不是不可知、耗時(shí)、成效難判的公共衛(wèi)生問(wèn)題、疾病預(yù)防控制問(wèn)題，直到暴發(fā)下一次損失巨大的疫情。

其實(shí)，疾病預(yù)防控制有點(diǎn)像國(guó)防。不能因?yàn)椴淮蛘叹头艞墖?guó)防。“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”。一旦有了敵情，平時(shí)國(guó)防投入的意義就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。既使沒(méi)有敵情，也不意味著國(guó)防投入沒(méi)有必要。很可能正是因?yàn)閲?guó)防堅(jiān)實(shí)，敵人才不敢貿(mào)然進(jìn)犯。同樣的道理，日常的防疫工作看起來(lái)要花些錢(qián)、養(yǎng)些人、添置些裝備，但這總比疫情暴發(fā)后不得不投入巨額資金要合算得多。預(yù)防、控制、消滅疾病是長(zhǎng)期的、無(wú)終止的斗爭(zhēng)。必須依靠一支遍布全國(guó)、人手充足、人心穩(wěn)定、經(jīng)費(fèi)充裕、別無(wú)旁騖、訓(xùn)練有素、常備不懈的專業(yè)隊(duì)伍，外加一個(gè)觸端四通八達(dá)、相互聯(lián)通協(xié)調(diào)的基層防疫網(wǎng)絡(luò)。很多流行病在發(fā)病初期，往往僅限于某個(gè)節(jié)點(diǎn)或局部地區(qū)，好比星星之火。這就要求基層防疫網(wǎng)與各級(jí)專業(yè)疾控機(jī)構(gòu)“加強(qiáng)疫情監(jiān)測(cè)，做好疫情報(bào)告，及時(shí)掌握疫情變化，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就組織力量加以撲滅；如果疏于防范，貽誤戰(zhàn)機(jī)，病害就會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速蔓延擴(kuò)展，以致釀成大火，后患無(wú)窮”。還有一些流行病、傳染病，雖經(jīng)反復(fù)防治，取得一定成效，卻未能根除傳染源，在一定條件下，還可能死灰復(fù)燃，切不可停停打打，中斷防治。105這次“新冠肺炎”危機(jī)結(jié)結(jié)實(shí)實(shí)給了我們一個(gè)忽視“預(yù)防為主”的教訓(xùn)。

過(guò)去70年，雖然“預(yù)防為主”的衛(wèi)生工作方針從未改變，我國(guó)疾控體系還是發(fā)生了四次危機(jī)。這四次危機(jī)暴發(fā)的時(shí)代背景不同、具體原因不同、表現(xiàn)方式不同、嚴(yán)重程度不同、善后處置不同，但相同的都是未能真正堅(jiān)持預(yù)防為主?！爸刂屋p防”似乎是根深蒂固的頑癥，每當(dāng)現(xiàn)實(shí)危機(jī)銷(xiāo)退，它就會(huì)不聲不響地卷土重來(lái)。與“重治輕防”如影隨形的是“財(cái)神跟著瘟神走”：“瘟神”到了，“財(cái)神”就會(huì)跟來(lái)；“瘟神”一離開(kāi)，“財(cái)神”就轉(zhuǎn)向別處了。以上四次危機(jī)，總結(jié)起來(lái)最重要的教訓(xùn)只有一個(gè)：預(yù)防為主，筑牢公共衛(wèi)生的第一關(guān)口——疾病預(yù)防控制體系?！邦A(yù)防為主”對(duì)于所有中國(guó)人都耳熟能詳，雖是老生常談，卻是金科玉律：如果忽略群體，只對(duì)個(gè)體進(jìn)行干預(yù)，忽略預(yù)防，只注重臨床診療，終將付出沉重代價(jià)?！邦A(yù)防為主”不能停留在口號(hào)上，必須落實(shí)到具體的政策舉措中，落實(shí)到疾控體系的建設(shè)與維持，落實(shí)到人員與資金的配置上。70年里，這樣的教訓(xùn)已經(jīng)有了四次，不可謂不深刻。但愿這次“新冠肺炎”危機(jī)也是最后一次危機(jī)。

注釋：

①新型冠狀病毒肺炎（COVID-19），以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”。

②重癥急性呼吸綜合征（SARS），在發(fā)現(xiàn)之初也被稱為傳染性非典型肺炎，簡(jiǎn)稱“非典”。

③《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_752 19.htm。

④習(xí)近平：《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0216/c64094-31589177.html。

⑤《習(xí)近平在北京市調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)以更堅(jiān)定的信心更頑強(qiáng)的意志更果斷的措施堅(jiān)決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/10/c_1125555826.htm。

⑥2002 年，中國(guó)原有的各級(jí)“衛(wèi)生防疫站”轉(zhuǎn)型為各級(jí)“疾病預(yù)防控制中心”。本文中“疾控體系”與“防疫體系”交替使用，其意義大致相同。

⑦C.-E.A.Winslow，“The Untilled Fields of Public Health，”Science，Vol.51，Issue 1306，Jan.9，1920，p.30.

⑧WHO Expert Committee on Public Health Administration &World Health Organization，Expert Committee on Public-Health Administration：First Report（of a Meeting Held in Geneva from 3 to 7 December 1951），World Health Organization，1952，https://apps.who.int/iris/handle/10665/40192.

⑨吳儀：《加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)開(kāi)創(chuàng)我國(guó)衛(wèi)生工作新局面——在全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上的講話》（2003 年7 月28日），載《中國(guó)中醫(yī)藥報(bào)》2003年8月21日。

⑩Richard A.Crosby，Michelle C.Kegler and Ralph J.Di-Clemente，“Theory in Health Promotion Practice and Research，”in Ralph J.DiClemente，Richard A.Crosby and Michelle C.Kegler（eds.），Emerging Theories in Health Promotion Practice and Research，2ndedition，New York：Wiley，2009，p.6.

11 CDC，“Ten Great Public Health Achievements：United States，1900-1999，”Morbidity and Mortality Weekly Report，Vol.48，No.12，April 2，1999，pp.241-243.

12 毛澤東：《為中共中央起草的關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》，轉(zhuǎn)引自《毛澤東、周恩來(lái)關(guān)于衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的文獻(xiàn)選載》，載《黨的文獻(xiàn)》2003年第5期。

13 姚力：《衛(wèi)生工作方針的演進(jìn)與健康中國(guó)戰(zhàn)略》，載《當(dāng)代中國(guó)史研究》2018年第3期。

14 戴志澄：《中國(guó)實(shí)施“預(yù)防為主”衛(wèi)生工作方針的歷史經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)艾滋病性病》2003年第5期。

15 胡克夫：《新中國(guó)社會(huì)主義衛(wèi)生事業(yè)和防疫體系的創(chuàng)立與發(fā)展》，載《當(dāng)代中國(guó)史研究》2003年第5期。

16 除非另加注明，本文所引用的數(shù)據(jù)、圖表主要來(lái)源于《中國(guó)衛(wèi)生年鑒》（1983年—2013年）、《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》（2003 年—2019 年），以及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1981年—2019年），見(jiàn)“中國(guó)知網(wǎng)”提供的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)”。

17 鄧峰、呂菊紅、高建民：《中國(guó)疾病預(yù)防控制體系發(fā)展與改革情況綜述》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》2019 年第4期。

18 郝模等：《我國(guó)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的焦點(diǎn)問(wèn)題、作用機(jī)制和發(fā)展戰(zhàn)略研究課題概述》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2000年第6期。

19 《中國(guó)衛(wèi)生年鑒》編輯委員會(huì)（編）：《中國(guó)衛(wèi)生年鑒1983》，北京：人民衛(wèi)生出版社1984年版，第52—62頁(yè)。

20 戴志澄：《中國(guó)衛(wèi)生防疫工作回顧與展望——紀(jì)念全國(guó)衛(wèi)生防疫站成立四十周年》，北京：衛(wèi)生部衛(wèi)生防疫司，1993年，第1—10頁(yè)。

21 國(guó)際科學(xué)委員會(huì)：《新中國(guó)保健事業(yè)和衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)之備忘錄》，載《科學(xué)通報(bào)》1952 年“反細(xì)菌戰(zhàn)特刊”；劉?。骸缎轮袊?guó)、新衛(wèi)生：上篇（1949—1965）》，載《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》2009年第19期。

22 毛澤東：《增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)，繼承黨的傳統(tǒng)》（1956年8月30 日），載《毛澤東文集》第7 卷，北京：人民出版社1999年版，第87頁(yè)。

23 梁萬(wàn)年：《衛(wèi)生事業(yè)管理學(xué)》，北京：人民衛(wèi)生出版社2007年版，第7頁(yè)；楊維中：《中國(guó)傳染病防治70年成效顯著》，載《中華流行病學(xué)雜志》2019年第12期。

24 李程躍等：《疾病預(yù)防控制對(duì)人群期望壽命提升貢獻(xiàn)的測(cè)算思路》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2015年第2期；劉鵬程等：《疾病預(yù)防控制對(duì)人群期望壽命提升貢獻(xiàn)的測(cè)算結(jié)果》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2015年第2期。

25 河北省地方志編纂委員會(huì)（編）：《河北省志·衛(wèi)生志》，北京：中華書(shū)局1995年版，第148頁(yè)。

26 同上。

27 同上，第15頁(yè)。

28 遼寧省地方志編纂委員會(huì)辦公室（主編）：《遼寧省志·衛(wèi)生志》，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社1999 年版，第15頁(yè)；湖北省地方志編纂委員會(huì)（編）：《湖北省志·衛(wèi)生》上冊(cè)，武漢：湖北人民出版社2000年版，第185頁(yè)。

29 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步精減職工和減少城鎮(zhèn)人口的決定》（1962年5月27日），載中共中央文獻(xiàn)研究室（編）：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第15 冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第462—472頁(yè)。

30 王勝：《國(guó)家缺位的防疫——1958—1964 年河北傷寒疫情的政府應(yīng)對(duì)》，載《醫(yī)療社會(huì)史研究》2017年第2期；王勝：《新中國(guó)最大一次傷寒疫情及其社會(huì)成因——以河北省為例》，載《河北學(xué)刊》2013 年第4 期；《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》編委會(huì)（編）：《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》第3卷，北京：人民衛(wèi)生出版社1988年版，第49—50頁(yè)。

31 《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》編委會(huì)（編）：《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》第3卷，第290—292頁(yè)。

32 《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》編委會(huì)（編）：《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》第1 卷，北京：人民衛(wèi)生出版社1991年版，第293—294頁(yè)。

33 安徽省地方志編纂委員會(huì)（編）：《安徽省志·衛(wèi)生志》，合肥：安徽人民出版社1996年版，第167—172頁(yè)。

34 許昌市衛(wèi)生防疫站站志編纂組（編）：《許昌市衛(wèi)生防疫站志》，1985年，第8頁(yè)。

35 張曉麗、陳東林：《1966～1967 年全國(guó)性“流腦”的暴發(fā)與防治》，載《中共歷史與理論研究》總第6 輯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版。

36 同注31，第33—34頁(yè)。

37 《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》編委會(huì)（編）：《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》第1 卷，第281—282 頁(yè)；《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》編委會(huì)（編）：《新中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史經(jīng)驗(yàn)》第3卷，第291—292頁(yè)。

38 呂山等：《我國(guó)血吸蟲(chóng)病防治70 年歷程與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)寄生蟲(chóng)學(xué)與寄生蟲(chóng)病雜志》2019年第5期。

39 《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于南方十三省、市、區(qū)血吸蟲(chóng)病防治工作會(huì)議的情況報(bào)告〉的通知》（1970 年1 月31 日），https://ccradb.appspot.com/post/609。關(guān)于當(dāng)時(shí)從中央到地方各級(jí)血吸蟲(chóng)病防治機(jī)構(gòu)的設(shè)置，見(jiàn)呂山等：《我國(guó)血吸蟲(chóng)病防治70 年歷程與經(jīng)驗(yàn)》，載《中國(guó)寄生蟲(chóng)學(xué)與寄生蟲(chóng)病雜志》2019年第5期。

40 湖北省地方志編纂委員會(huì)（編）：《湖北省志·衛(wèi)生》上冊(cè)，第185 頁(yè)；安徽省地方志編纂委員會(huì)（編）：《安徽省志·衛(wèi)生志》，第168頁(yè)；河北省地方志編纂委員會(huì)（編）：《河北省志·衛(wèi)生志》，第4頁(yè)；許昌市衛(wèi)生防疫站站志編纂組（編）：《許昌市衛(wèi)生防疫站志》，第8頁(yè)。此前，因傳染病流行，遼寧省革委會(huì)已于1969 年決定從干校抽調(diào)30名技術(shù)干部，恢復(fù)省衛(wèi)生防疫站建制，見(jiàn)遼寧省地方志編纂委員會(huì)辦公室（主編）：《遼寧省志·衛(wèi)生志》，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社1999年版，第15頁(yè)。

41 同注32，第282頁(yè)。

42 楊維中：《中國(guó)傳染病防治70 年成效顯著》，載《中華流行病學(xué)雜志》2019年12期。

43 王紹光：《中國(guó)公共衛(wèi)生的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)》，載《比較》第7輯（2003年7月），第52—88頁(yè)。

44 國(guó)務(wù)院（1985）第62 號(hào)文件批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問(wèn)題的報(bào)告的通知》，1985 年4 月25日，載《中國(guó)醫(yī)院管理》1985 年第8 期；戴志澄：《中國(guó)衛(wèi)生防疫工作回顧與展望——紀(jì)念全國(guó)衛(wèi)生防疫站成立四十周年》，第12—13頁(yè)。

45 國(guó)務(wù)院（1988）第611號(hào)文件批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部《關(guān)于全面深入貫徹預(yù)防為主方針，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防保健工作若干意見(jiàn)的通知》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/shuju/1988/gwyb198822.pdf。

46 衛(wèi)生部：《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)》（1992 年9月23日），載《中國(guó)農(nóng)村醫(yī)學(xué)》1993年第12期。

47 張斌：《貫徹預(yù)防為主是衛(wèi)生工作長(zhǎng)期的戰(zhàn)略方針》，載《中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理》1988 年第10 期；郝模等：《〈重塑中國(guó)疾病預(yù)防控制體系政策研究〉課題概述》，載《衛(wèi)生研究》2005年第1期。

48 章濱云等：《我國(guó)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的歷史沿革和存在問(wèn)題》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2000年第6期。

49 陳政等：《意向論證我國(guó)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)存在的焦點(diǎn)問(wèn)題》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2000年第6期。

50 李士雪等：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)存在的問(wèn)題及建議》，載《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》1996 年第7期。

51 章濱云等：《文獻(xiàn)論證我國(guó)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)存在的焦點(diǎn)問(wèn)題》，載《中國(guó)衛(wèi)生資源》2000年第6期。

52 《張文康在中國(guó)科學(xué)院創(chuàng)新戰(zhàn)略論壇上的講演》，2002 年1 月31 日，http://www.cas.ac.cn/html/Dir/2002/01/31/5616.htm。

53 高強(qiáng)：《在全國(guó)疾病預(yù)防控制中心主任座談會(huì)上的講話》，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)站，http://www.chinacdc.cn/zxdt/200507/t20050714_30935.html。

54 同注43。

55 Wen Hai，Zhong Zhao，Jian Wang and Zhen-Gang Hou，“The Short-Term Impact of SARS on the Chinese Economy，”Asian Economic Papers，Vol.3，No.1，Winter 2004，pp.57-61.

56 黃建始：《公共衛(wèi)生簡(jiǎn)史》，載曾光、黃建始、張勝年（主編）：《中國(guó)公共衛(wèi)生：理論卷》第2 章，北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社2013年版。

57 《加強(qiáng)疾病預(yù)防控側(cè)體系建設(shè)工作》，載《中國(guó)衛(wèi)生年鑒》編輯委員會(huì)（編）：《中國(guó)衛(wèi)生年鑒2004》，北京：人民衛(wèi)生出版社2004年版，第166—167頁(yè)。

58 胡錦濤：《在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上的講話》，宣講家網(wǎng)，http://www.71.cn/2013/0729/723619.shtml。

59 《全國(guó)防治非典工作會(huì)議舉行胡錦濤發(fā)表重要講話》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2003-07-28/2236459574s.shtml。

60 吳儀：《加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)開(kāi)創(chuàng)我國(guó)衛(wèi)生工作新局面——在全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上的講話》，載《中國(guó)衛(wèi)生質(zhì)量管理》2003年第4期。

61 于競(jìng)進(jìn)：《我國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究：困境、策略、措施》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年4月；國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)：《中國(guó)疾病預(yù)防控制工作進(jìn)展（2015 年）》，載《首都公共衛(wèi)生》2015 年第3 期。于競(jìng)進(jìn)曾任國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)疾病預(yù)防控制局局長(zhǎng)。

62 郝模、陳政、李程躍：《我國(guó)疾控體系的蝶變與隱憂》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年4月24日，第5版，轉(zhuǎn)引自光明網(wǎng)，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2015-04/24/nw.D110000 gmrb_20150424_1-05.htm。

63 李微敖：《正常運(yùn)行16 年的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，為何武漢疫情沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)？》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2020年2月4 日，轉(zhuǎn)引自新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/wm/2020-02-04/doc-iimxyqvz0286265.shtml。

64 除這兩類(lèi)收入外，還可能有“其他收入”。

65 《陳竺：全國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)取得階段性進(jìn)展》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2007-10/06/content_769207.htm。

66 《中央編辦財(cái)政部國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（中央編辦發(fā)〔2014〕2 號(hào)），鄭州威馳外資企業(yè)服務(wù)中心網(wǎng)站，http://www.waizi.org.cn/law/16006.html。

67 張學(xué)清等：《中國(guó)疾病預(yù)防控制中心高層次人才建設(shè)的現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志》2015年第5期。

68 同注62。

69 《國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)公告（2016年第1號(hào)）》，北大法寶網(wǎng)，http://pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=263776。

70 杜培榮、屠云人（主編）：《衛(wèi)生防疫事業(yè)管理》，成都：四川科學(xué)技術(shù)出版社1991年版，第136頁(yè)。

71 李珍、王保真、周蕓：《中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析》，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織網(wǎng)站，https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/39459593.pdf。

72 中央編辦、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委：《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》。不過(guò)，廣東省疾控中心自2010 年起開(kāi)始實(shí)行“參照公務(wù)員管理”，見(jiàn)陳浩、王林：《我國(guó)疾病預(yù)防控制中心管理運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)查》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》2013年第1期。

73 《衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2006〕223 號(hào)），中國(guó)網(wǎng)，http://www.china.com.cn/law//flfg/txt/2006-08/08/content_7056715.htm。

74 方明珠、許國(guó)章：《中國(guó)省市兩級(jí)疾控機(jī)構(gòu)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》2018年第5期。

75 《鐘南山：CDC 特殊地位并沒(méi)有得到足夠重視》，環(huán)球網(wǎng)，https://china.huanqiu.com/article/3xCVSAcl1Oi。

76 李甡（譯）：《俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生防疫法規(guī)》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》1994年第2期。

77 CDC Regulations，https://www.cdc.gov/regulations/index.html.

78 見(jiàn)其官方網(wǎng)站，https://usphs.gov/。

79 CDC，https://jobs.cdc.gov/commissioned-corps.

80 CDC，https://www.cdc.gov/about/leadership.htm；https://www.cdc.gov/about/organization/orgchart.htm.

81 國(guó)務(wù)院：《關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的決定》（國(guó)令第668 號(hào)），中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/25/content_5067597.htm。

82 《財(cái)政部 發(fā)展改革委關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》（財(cái)稅〔2017〕20 號(hào)），中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5227 827.htm。

83 朱立國(guó)、陸耀良、程宗明、周明浩：《取消行政事業(yè)性收費(fèi)對(duì)疾控機(jī)構(gòu)服務(wù)開(kāi)展和運(yùn)行的影響研究——基于江蘇102 市縣的調(diào)查數(shù)據(jù)》，載《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2018年第8期。

84 安曉雙：《全國(guó)人大代表何琳：應(yīng)穩(wěn)定疾控人才隊(duì)伍》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/299048605_456029。

85 郝模、陳政、李程躍：《我國(guó)疾控體系的蝶變與隱憂》；陳浩等：《我國(guó)疾病預(yù)防控制中心人員流動(dòng)情況分析》，載《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》2017年第1期。

86 湯雙振：《俄羅斯衛(wèi)生防疫工作財(cái)物保障體系值得借鑒》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》1994 年第2 期；李甡（譯）：《俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生防疫法規(guī)》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》1994年第2期。

87 Tom Frieden，“A Strong Public Health System：Essential for Health and Economic Progress，”China CDC Weekly，Vol.2，No.8，2020，pp.128-130，http://weekly.chinacdc.cn/en/article/id/3e28e552-63fd-4bc7-976b-6c67a35c9c33.

88 FederalPay.org.，https://www.federalpay.org/employees/centers-for-disease-control-and-preventn；Monster，https://www.monster.com/career-advice/article/cdc-careers.

89 李想俁：《專訪美國(guó)公共衛(wèi)生專家：要把疾控系統(tǒng)變成一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)》，載《中國(guó)新聞周刊》2020年2月27日，轉(zhuǎn)引自騰訊網(wǎng)，https://wxn.qq.com/cmsid/20200227A0EV-0H00；袁一雪：《公共衛(wèi)生學(xué)：有多少“短板”等待“補(bǔ)齊”》，載《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2020年2月26日，轉(zhuǎn)引自科學(xué)網(wǎng)，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2020/2/436212.shtm。

90 同注67。

91 戴小巍、高先虎、鄭博超、周蔚：《全國(guó)人大代表：一線戰(zhàn)疫，建言防疫》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020年2月17日，轉(zhuǎn)引自最高人民檢察院網(wǎng)站，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202002/t20200217_454629.shtml。

92 王姝：《陳竺：高度重視疾病預(yù)防控制體系職能被弱化的風(fēng)險(xiǎn)》，載《新京報(bào)》2019 年4 月23 日，轉(zhuǎn)引自新京報(bào)網(wǎng)，http://www.bjnews.com.cn/news/2019/04/23/571074.html。

93 于競(jìng)進(jìn)：《我國(guó)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究：困境、策略、措施》，第3頁(yè)。

94 這些不必是專職工作人員，但在其本職之外，必須承擔(dān)疾病預(yù)防控制方面的工作。

95 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)網(wǎng)，http://www.china.com.cn/policy/txt/2008-10/20/content_16635093.htm。

96 國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)規(guī)劃發(fā)展與信息化司：《2018 年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站，http://www.nhc.gov.cn/guihuaxxs/s10748/201905/9b8d52727cf346049de8acce25ffcbd0.shtml。

97 《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/29/content_5464861.htm。

98 李強(qiáng)：《農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)問(wèn)題與對(duì)策探析》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》2012年第1期；魏來(lái)：《連續(xù)-碎片-整合——我國(guó)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供模式的歷史演變及啟示》，載《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2014年第12期。

99 《習(xí)近平同智利總統(tǒng)皮涅拉通電話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/29/c_1125641370.htm。

100 王冰：《黃帝內(nèi)經(jīng)素問(wèn)》，北京：人民衛(wèi)生出版社1963年版，第14頁(yè)。

101 Dorothy Porter，Health，Civilization and the State：A History of Public Health from Ancient to Modern Times，London：Routledge，1999，p.12，p.14.

102 Anand K.Parekh，Prevention First：Policymaking for a Healthier America，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2019.

103 Ann K.Richardson，“Investing in Public Health：Barriers and Possible Solutions，”Journal of Public Health，Vol.34，No.3（June 2012），pp.322-327.

104 ［美］卡尼曼：《思考：快與慢》，第13章“焦慮情緒與風(fēng)險(xiǎn)政策的設(shè)計(jì)”，胡曉姣、李?lèi)?ài)民、何夢(mèng)瑩譯，北京：中信出版社2012年版。

105 同注31，第1—4頁(yè)。