修嘵波

中國(guó)古代監(jiān)察制度是封建社會(huì)國(guó)家機(jī)器中的一個(gè)重要“部件”。隨著歷史的發(fā)展，它也在不斷調(diào)整和變化，具有以下一些基本特征。

一、監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨著皇權(quán)的加強(qiáng)而不斷強(qiáng)化

中國(guó)古代監(jiān)察制度形成于秦朝，最高監(jiān)察長(zhǎng)官是御史大夫，地方上有監(jiān)郡御史。機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況，史書(shū)中沒(méi)有記載，大約比較簡(jiǎn)單。漢承秦制，但也有變化，御史大夫和丞相、太尉合稱(chēng)三公，三公處于國(guó)家政權(quán)的核心地位。東漢光武帝把御史的官署從皇宮里搬了出來(lái)，并入蘭臺(tái)（收藏和管理宮中典籍的機(jī)構(gòu)），御史的長(zhǎng)官叫御史中丞，他辦公的地方叫御史臺(tái)，也叫憲臺(tái)，因?yàn)橛坟?fù)責(zé)觀民風(fēng)、正吏治，也稱(chēng)風(fēng)憲官或蘭臺(tái)，但習(xí)慣上還是叫御史臺(tái)。御史臺(tái)也成為古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的代名詞。東漢御史臺(tái)名義上隸屬于九卿之一的少府（掌管宮中服務(wù)性事務(wù)的部門(mén)）。三國(guó)曹魏時(shí)，御史臺(tái)脫離了少府，這是體制上的重大改革，從此御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地位更重要了。唐承隋制，在中央設(shè)三省六部，三省的長(zhǎng)官都是宰相。同時(shí)在御史臺(tái)下設(shè)三院，即臺(tái)院（御史臺(tái)本部，處理臺(tái)內(nèi)日常事務(wù)）、殿院（在宮廷舉行重大儀式的時(shí)候負(fù)責(zé)糾察）和察院（主管負(fù)責(zé)彈劾百官），監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善。到了明代，朱元璋廢除宰相制度，改御史臺(tái)為都察院，突出了唐代察院的職能，這說(shuō)明御史的工作重點(diǎn)更加明確。六科的設(shè)置是對(duì)中央主要部門(mén)監(jiān)察工作的細(xì)化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。中國(guó)封建社會(huì)政治的一大特點(diǎn)是相權(quán)不斷被削弱、皇權(quán)不斷加強(qiáng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)正是為適應(yīng)這一趨勢(shì)而不斷被強(qiáng)化的。

二、監(jiān)察官是皇帝的“御用工具”

《欽定臺(tái)規(guī)》明確指出，監(jiān)察機(jī)構(gòu)是“天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”。監(jiān)察官是皇帝的耳目，他們的根本任務(wù)是為了維護(hù)和保障皇權(quán)。東漢末年，掌權(quán)的曹操為了樹(shù)立威信，特設(shè)了校事一職，執(zhí)行監(jiān)察和軍事執(zhí)法的任務(wù)。校事的職位很低，權(quán)力卻很大，完全聽(tīng)從曹操的旨意行事，是典型的鷹犬與爪牙。此外，在反腐敗的問(wèn)題上，也能體現(xiàn)出這一點(diǎn)。古代官吏的貪污腐化是一個(gè)普遍現(xiàn)象，那么，反誰(shuí)不反誰(shuí)呢？最終的權(quán)力不在監(jiān)察官而在君主手里。封建帝王對(duì)臣下的要求首先是忠，其次才是廉。而忠與廉的標(biāo)準(zhǔn)是由皇帝說(shuō)了算的，就像雍正帝說(shuō)的那樣，“朕說(shuō)你好，你就好”。這樣，監(jiān)察官的工作就失去了客觀評(píng)判的依據(jù)，一切都要以帝王的是非為標(biāo)準(zhǔn)。說(shuō)到底，古代監(jiān)察官是為皇帝提供政治保障的。到了封建社會(huì)中后期，監(jiān)察官在工作關(guān)系上往往直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。宋代中央的御史臺(tái)直屬于皇帝，地方的監(jiān)司和通判也是如此。明代的都察院和六科都?xì)w皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)。清代以法律的形式規(guī)定：監(jiān)察官的考選、差遣、內(nèi)升以及外轉(zhuǎn)都由皇帝決定。這些都體現(xiàn)了監(jiān)察官御用的性質(zhì)。這種御用性質(zhì)從根本上決定了古代監(jiān)察官在一定程度上不可能站在公正的立場(chǎng)上去履行職責(zé)。

三、一般監(jiān)察官秩低權(quán)重，以小監(jiān)大

古代統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官職級(jí)的設(shè)定是十分微妙的，顯著的特點(diǎn)是高級(jí)監(jiān)察官的職級(jí)越來(lái)越高，而一般監(jiān)察官（負(fù)責(zé)具體工作的監(jiān)察官）的職級(jí)不高，但卻可以監(jiān)督、彈劾高級(jí)干部，即所謂以小監(jiān)大。高級(jí)監(jiān)察官指御史大夫和御史中丞。前者在隋代為從三品，宋時(shí)為從二品，到了元代為從一品;后者在隋代為從五品，宋時(shí)為從三品，到了元代為正二品。明代的左、右都御史均為正二品。但負(fù)責(zé)具體工作的監(jiān)察官，其職級(jí)卻一直不高。漢武帝派出的刺史，論職級(jí)只有六百石（當(dāng)時(shí)沒(méi)有品），只相當(dāng)于一個(gè)中下等縣令的級(jí)別，卻能監(jiān)察職級(jí)二千石的郡國(guó)守相，權(quán)力很大。漢成帝即位后，有人上奏說(shuō)，按照祖宗之法應(yīng)該以貴治賤，不能以卑督尊。幾經(jīng)爭(zhēng)論后，終于將刺史升格為州牧（職級(jí)提高了）。可后世的帝王們卻沒(méi)有這么做，隋代的監(jiān)察人員為從七品，宋時(shí)為從七品，元代為正七品，明代的十三道監(jiān)察御史也是正七品，而他們彈劾的對(duì)象則是從一般官吏到宰相。

這種設(shè)計(jì)可謂用心良苦。清人趙翼的一句話(huà)道破了其中的奧秘，他說(shuō)“官輕則愛(ài)惜身家之念輕，而權(quán)重則整飭吏治之威重”，也就是說(shuō)官位低則顧忌少，可以大膽工作，同時(shí)也聽(tīng)從命令，便于管理。至于他們手中的權(quán)力，皇帝說(shuō)它有多大就可以有多大，這是由監(jiān)察官的御用性質(zhì)決定的。

監(jiān)察御史的職級(jí)是較低的，但他們的領(lǐng)導(dǎo)（如御史大夫、御史中丞，以及明清的左、右都御史等）的職級(jí)卻很高，部門(mén)的級(jí)別也很高，比如元朝的御史臺(tái)與中書(shū)省、樞密院并列，明清時(shí)的都察院與六部并重。監(jiān)察長(zhǎng)官的地位也很尊貴，東漢的御史中丞、司隸校尉在朝會(huì)時(shí)與尚書(shū)令單獨(dú)坐在一起，被稱(chēng)為“三獨(dú)坐”。南朝的御史中丞出門(mén)時(shí)有供自己行走的專(zhuān)道。當(dāng)然，監(jiān)察御史干得好，提升得也快，這是配套的激勵(lì)機(jī)制。封建社會(huì)等級(jí)森嚴(yán)，以小監(jiān)大違背了這一原則，但古代帝王就是用這種非常規(guī)的方式，維護(hù)著常規(guī)的統(tǒng)治。從實(shí)踐效果看，還是較為有效的。

四、對(duì)地方官的監(jiān)察，割裂了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利害關(guān)系

這種做法始于漢武帝，他把全國(guó)分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱(chēng)十三部，每部派一名刺史進(jìn)行巡察。巡察時(shí)“乘傳（公家驛站和馬車(chē)）周流”，年底回京匯報(bào)。刺史工作的特點(diǎn)是流動(dòng)式的，這樣可以割斷刺史與地方官在利害關(guān)系上的聯(lián)系，保證監(jiān)察工作具有實(shí)效。唐代在地方劃分十道（監(jiān)察區(qū)），由中央派出十道巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡視，擔(dān)任巡按使的可以是監(jiān)察御史，也可以是行政官員。明代在地方設(shè)十三道（按省劃分），配置十三道監(jiān)察御史，再?gòu)乃麄冎虚g選派巡按御史出巡地方。

中國(guó)古代對(duì)地方的監(jiān)察，這種巡視方式實(shí)行的時(shí)間最長(zhǎng)，影響也最大，它的成功之處就是把監(jiān)察官與行政官的利害關(guān)系割裂開(kāi)來(lái)，使監(jiān)察官能夠妥善履行職責(zé)。這個(gè)理論的創(chuàng)始者是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的商鞅，他說(shuō)過(guò)一段很經(jīng)典的話(huà)，意思是：雖然官員很多，但他們擔(dān)任同一類(lèi)職務(wù)，站在同一個(gè)立場(chǎng)，讓他們彼此監(jiān)督是不可能的，他們的利害關(guān)系一致，容易互相包庇，比如讓馬夫監(jiān)督馬夫就行不通。假如馬兒能夠說(shuō)話(huà)，就可以監(jiān)督馬夫，因?yàn)轳R兒與馬夫的利益關(guān)系是相矛盾的。按照他的觀點(diǎn)，只有確立利益的鉗制關(guān)系，才能使監(jiān)督真正發(fā)揮作用。我們概括成一個(gè)公式，就是“流動(dòng)的方式一割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利害關(guān)系一馬兒說(shuō)話(huà)”。這里“馬兒說(shuō)話(huà)”是關(guān)鍵，讓馬兒開(kāi)口，機(jī)制是割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利害關(guān)系，而割斷這一層關(guān)系的途徑是采用流動(dòng)的方式。漢、唐、明等朝代的統(tǒng)治者是商鞅監(jiān)察理論的踐行者，并且在實(shí)踐中又有所發(fā)展。比如監(jiān)察官要定期輪換，漢代刺史任期為九年，唐代巡按使縮短為兩年，明代巡按御史一年一輪換。這些做法所包含的合理內(nèi)容，至今仍有借鑒意義。

五、在府縣一級(jí)不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)

元代以前，地方上沒(méi)有固定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。到了元代，先后在行省這一級(jí)設(shè)立了幾個(gè)行御史臺(tái)（如江南行臺(tái)和陜西行臺(tái)）。行臺(tái)之下有諸道肅政廉訪司，是地方正式的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。元代的地方建置，行省之下依次為路、府、州、縣，道是在中央的中書(shū)省、地方的行省和路府之間設(shè)置的監(jiān)察區(qū)劃。也就是說(shuō)，在州縣（大致和今天的縣相當(dāng)）一級(jí)是不設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的。

明代地方行政建置是承宣布政使司（習(xí)慣上仍稱(chēng)行?。?，其下是府、縣兩級(jí)地方區(qū)劃。明朝初年，朱元璋只在行省一級(jí)設(shè)置了提刑按察司，主管監(jiān)察工作。洪武十五年（1382）九月，有人反映府、縣長(zhǎng)官貪污不法的現(xiàn)象很?chē)?yán)重，于是朱元璋又在府、縣設(shè)立了按察分司，他一次派出了儒士王存中等531人為試僉事（按察分司的長(zhǎng)官），安排他們每一個(gè)人負(fù)責(zé)兩個(gè)縣的監(jiān)察工作。這在當(dāng)時(shí)是一支龐大的監(jiān)察隊(duì)伍，朱元璋把監(jiān)察全國(guó)府、縣官吏的希望都寄托在了他們身上?？闪钪煸巴葱牡氖?，這些試僉事沒(méi)有履行好自己的職責(zé)，有些人甚至有違法亂紀(jì)的行為?；实垡慌?，將王存中等人統(tǒng)統(tǒng)召回，府、縣一級(jí)的按察分司全部撤銷(xiāo)，此后再也沒(méi)有恢復(fù)。按察分司存在的時(shí)間前后不過(guò)半年左右，可謂曇花一現(xiàn)。

到了清代，地方機(jī)關(guān)有省、道、府、縣四級(jí)。省一級(jí)保留了明代的按察司，道（包括守道和巡道）這一級(jí)是個(gè)創(chuàng)新，有點(diǎn)像現(xiàn)代行政區(qū)劃中的地區(qū)行署，因與監(jiān)察有關(guān)，勉強(qiáng)可以算是監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但道以下的府、縣卻沒(méi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

這種現(xiàn)象值得深思。我國(guó)封建社會(huì)后期的元、明、清三代，都是版圖遼闊的大一統(tǒng)國(guó)家。由于疆域廣袤，在地方上設(shè)置固定、專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)成為必然之舉，但問(wèn)題是地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)在哪一級(jí)更為合適。在省一級(jí)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的必要性無(wú)須贅言，省以下或者確切地說(shuō)在府、縣一級(jí)是否要設(shè)立呢？朱元璋曾試圖這樣做，但很快就打消了這個(gè)念頭。朱元璋為什么撤回了府、縣的試僉事？因?yàn)樗麄儧](méi)能履行好自己的職責(zé)。朱元璋為什么在撤人的同時(shí)廢除了按察分司？因?yàn)樗X(jué)得根本問(wèn)題不是出在531個(gè)試僉事身上，而在于按察分司本身。朱元璋并不一定有多么成熟的理性認(rèn)識(shí)，但他在實(shí)踐中看到此法是行不通的。他給后人留下了這樣一個(gè)問(wèn)題：為什么在古代府、縣一級(jí)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)不能達(dá)到預(yù)期目的？按照商鞅的理論，有效監(jiān)察的前提是割斷監(jiān)察者與被監(jiān)察者的利害關(guān)系。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中央的監(jiān)察官與省一級(jí)行政官員的利害相異，中央監(jiān)察官在省里是“置身事外”的，易于行使監(jiān)察權(quán);省一級(jí)監(jiān)察官與同級(jí)行政官員雖然藕絲難斷，但對(duì)下一級(jí)的行政官員卻是“置身事外”的，也能較好地發(fā)揮作用;但作為地方行政建制最低一級(jí)的府、縣監(jiān)察官來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有“置身事外”的余地。中國(guó)古代監(jiān)察的一個(gè)突出特點(diǎn)是自上而下的單向監(jiān)督。如果一個(gè)監(jiān)察官無(wú)法擺脫與監(jiān)察對(duì)象的利害關(guān)系，就不能指望他會(huì)卓有成效地完成工作。明初在府、縣設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以失敗，原因就在這里。

（作者為青島大學(xué)歷史學(xué)院教授）