陸銘

最近的新冠肺炎疫情讓很多人產(chǎn)生了對城市發(fā)展的疑惑。我們的城市怎么了？高密度的大城市發(fā)展是不是出錯(cuò)了？至少可以從兩個(gè)方面反思，一方面是城市之間，另一方面是城市內(nèi)部。

從城市之間的空間治理來說，我國長期以來未能充分順應(yīng)人口在地區(qū)之間的流動(dòng)趨勢。其中尤其有待解決的問題是，如何順應(yīng)人口向少數(shù)地區(qū)集中的客觀規(guī)律，科學(xué)的預(yù)測人口空間分布，從而在城市層面相應(yīng)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。長期以來，在中心城市及其周圍地區(qū)一直存在著兩種傾向，使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成為短板。一種情況是，一些大城市的地方政府常常不愿意接受人口增長背后的客觀規(guī)律，一邊試圖控制人口增長，一邊對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃，也按照人口控制的目標(biāo)來制定。結(jié)果使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供跟不上人口自由流動(dòng)導(dǎo)致的人口空間集聚。另一種情況是，一部分大城市歡迎外來人口來到本地，甚至在前兩年出現(xiàn)了地方之間的搶人大戰(zhàn)。但是，在傳統(tǒng)體制下，地方政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資非常有經(jīng)驗(yàn)，而對于人口增長所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求卻重視不夠，對于城市如何應(yīng)對人口增長所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)也經(jīng)驗(yàn)不足，甚至不愿意在那些短期并不帶來經(jīng)濟(jì)增長的方面進(jìn)行投資。這種現(xiàn)象也造成了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板。

再說回城市發(fā)展的趨勢。最近疫情到來的時(shí)候，社會(huì)上產(chǎn)生了很多質(zhì)疑人口高密度和大城市發(fā)展的聲音。實(shí)際上，自從人類城市誕生以來，各種城市病就一直伴隨著城市的發(fā)展。從歐洲中世紀(jì)的黑死病到現(xiàn)在美國的流感，傳染病從來沒有離開過城市。但是，如果把疾病的暴發(fā)也和城市規(guī)模聯(lián)系在一起，就多慮了。傳染病不僅會(huì)在大城市暴發(fā)，也會(huì)在小城市甚至農(nóng)村暴發(fā)。特別要強(qiáng)調(diào)的是，如果承認(rèn)經(jīng)濟(jì)和人口向少數(shù)地區(qū)集中的趨勢是客觀規(guī)律，那么認(rèn)識(shí)到當(dāng)前城市存在的短板，正確的選擇就只能是去補(bǔ)齊這個(gè)短板，并且改善城市的治理。

當(dāng)前大城市補(bǔ)短板本身又是一個(gè)城市內(nèi)部的空間治理問題。在大城市內(nèi)部，人口總量的增長伴隨著城市面積的擴(kuò)張。同時(shí)，大量新增的人口相對更多地集中在城市的外圍地區(qū)。這樣一來，由于歷史上優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源集中在中心城區(qū)，同時(shí)如前面所述，地方政府對于適應(yīng)常住人口增長的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供又重視不足，因此，城市的短板更加體現(xiàn)在城市的郊區(qū)。這樣一來，又會(huì)導(dǎo)致新增人口的居住地遠(yuǎn)離公共服務(wù)較為集中的中心城區(qū)，造成城市居民消費(fèi)公共服務(wù)時(shí)的長途通勤，加劇了城市的擁堵問題。由于這個(gè)原因，城市的補(bǔ)短板工作必須適應(yīng)人口增長的趨勢，在城市的郊區(qū)合理規(guī)劃和建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施。

最近疫情的暴發(fā)，可能會(huì)提醒地方政府加強(qiáng)對于醫(yī)療和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)。但另外一個(gè)容易被忽略的問題是學(xué)校，尤其是高中。隨著戶籍制度的不斷推進(jìn)，國家也要求在特大和超大城市順應(yīng)人口集中的趨勢，提高本地戶籍人口的比重，而且要改革積分落戶制度，以實(shí)際居住和就業(yè)的年限為主要標(biāo)準(zhǔn)，降低積分落戶的門檻。這樣一來，一定會(huì)帶來更多的教育需求。現(xiàn)狀卻是在特大和超大城市，非本地戶籍外來人口難以在本地接受普通高中教育和參加高考。因此，教育的短板在高中階段特別嚴(yán)重。這個(gè)問題如果不盡早在城市的規(guī)劃和建設(shè)中加以考慮，那么就將在未來形成制約城市戶籍制度改革的短板，并且不利于特大和超大城市增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口的承載力。