關(guān)鍵詞 公共用公物致害 法律保護(hù) 國家賠償

作者簡介：麥雅詩，暨南大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.254

隨著我國公共用公物致害案件數(shù)量增加和公眾維權(quán)意識的提升，公共用公物致害的問題引起了學(xué)界的關(guān)注。當(dāng)發(fā)生公共用公物致害事件時，受害人救濟(jì)的途徑之一就是國家賠償。在我國司法實(shí)踐中，公共用公物致害一般通過民事訴訟走民事賠償解決的，但公共用公物是“公法”屬性的物，對其權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)尋求行政救濟(jì)途徑，究其原因就在于公共用公物致害沒有被納入國家賠償。

一、公共用公物致害法律保護(hù)現(xiàn)狀

在當(dāng)前的法律體系下，對公共用公物致害的救濟(jì)主要規(guī)定有《民法通則》第一百二十六條、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條和《侵權(quán)責(zé)任法》第八十五條和八十六條。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，這種依賴于民事救濟(jì)的做法主要有以下兩個缺陷：

第一， 適用范圍的局限性?，F(xiàn)有規(guī)定并不能涵蓋公共用公物的全部范圍，僅規(guī)定了建（構(gòu)）筑物及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生墜落或者建（構(gòu)）筑物發(fā)生坍塌造成的損害可以通過以上法律進(jìn)行救濟(jì)。但公共用公物的外延廣闊包含但不限于有形的建（構(gòu)）筑物，甚至還包括一些無形的公物。故現(xiàn)有的規(guī)定不能對所有的公共用公物致害均適用，實(shí)踐中仍然會出現(xiàn)無法可依的情形。

第二，以民法形式規(guī)定國家所有的公共用公物的賠償責(zé)任不妥。我國的法律體系明確區(qū)分了公法體系和私法體系，具體在賠償制度上也劃分為國家賠償和民事賠償，劃分的標(biāo)準(zhǔn)就在于行為所造成損害是否是國家基于其公共服務(wù)和管理職能實(shí)施的。對于公共用公物，上述條文都沒有區(qū)分建（構(gòu)）筑物的所有權(quán)人是公有還是私有，將公共用公物和私人財產(chǎn)混淆在一起進(jìn)行規(guī)定。國家提供公共用公物是基于其公共服務(wù)職能，國家所有的公共用公物就具備了完全的公法上要素，通過民法的形式規(guī)定國家作為賠償主體對國家所有的公共用公物致害進(jìn)行賠償，并不符合我國現(xiàn)下公私法劃分的法律體系的要求。公共用公物的利用本身就具有特殊性，不像私人財產(chǎn)是可以排除他人使用的，現(xiàn)行的民事救濟(jì)制度并沒有突出公共用公物救濟(jì)的特殊性。

公共用公物一詞本身就不是一個法律術(shù)語上的概念，我國《國家賠償法》并沒有對公共用公物致害的相關(guān)規(guī)定，即公共用公物致害并沒有被納入到國家賠償?shù)姆懂牎Ｔ谏蟼€世紀(jì)90年代我國的《國家賠償法》就出臺實(shí)施了，在當(dāng)時，針對公共用公物致害的問題學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)在于國有公共設(shè)施致害賠償，全國人大法工委副主任胡康生對該問題的回應(yīng)是：“關(guān)于郵電、醫(yī)院等國有企業(yè)、事業(yè)單位，橋梁、道路等國有公共設(shè)施，因設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問題，不屬違法行使職權(quán)的問題，不納入國家賠償?shù)姆秶?，受害人可以依照民法通則等有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求賠償。”由此可以看出兩個問題：一是判斷是否屬于國家賠償范圍的標(biāo)準(zhǔn)在于“行使職權(quán)的合法性”;二是將設(shè)置和管理欠缺發(fā)生的賠償問題明確排除在外。這樣的解釋其實(shí)內(nèi)容上是矛盾的，因?yàn)閲泄苍O(shè)施的設(shè)置主體和管理主體是國家，國家對這些公共設(shè)施的設(shè)置和管理就是一種行使職權(quán)的行為，既然屬于一種行使職權(quán)的行為，但是卻被排除在國家賠償范圍之外，從邏輯上來說是矛盾的?！秶屹r償法》出臺于1995年，當(dāng)時的國家治理觀念仍是注重“權(quán)力”，強(qiáng)調(diào)國家從上到下的治理觀念，現(xiàn)代行政法學(xué)的一些權(quán)利本位觀念還沒有得到學(xué)界和社會的重視。到了2010年《國家賠償法》修改時，雖然對國家賠償?shù)姆秶M(jìn)一步放寬了，但對公共用公物致害仍然沒有規(guī)定。目前看來，我國公共用公物致害的問題在國家賠償法上仍然存在著法律上的空白。

二、公共用公物致害納入國家賠償?shù)谋匾?/h3>

（一）公共用公物致害不應(yīng)當(dāng)適用民事賠償

在公共用公物利用關(guān)系中，公眾是公共用公物的權(quán)利主體，而行政機(jī)關(guān)是義務(wù)主體，這并不是一種雙方平等的民事主體關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對公共用公物利用的行政管理權(quán)是一種公權(quán)力，行政機(jī)關(guān)行使的是公權(quán)力職能卻以私主體的身份參與民事訴訟是不符合法理的，故而對公共用公物致害不應(yīng)當(dāng)適用民事法律規(guī)范進(jìn)行救濟(jì)。

（二）公共用公物的性質(zhì)決定應(yīng)當(dāng)將公共用公物致害納入國家賠償

我們一直強(qiáng)調(diào)公共用公物是“公法”性質(zhì)的物，其基本特征也是受公法支配，利用人是作為行政相對人對公共用公物進(jìn)行利用的，因此公共用公物致害應(yīng)當(dāng)納入到國家賠償范圍中。

（三）將公共用公物致害納入國家賠償更利于保障公眾的合法權(quán)益

國家賠償?shù)谋Ｕ闲允菑?qiáng)于民事賠償?shù)?，因?yàn)閲屹r償?shù)馁r償費(fèi)用最終來源于國庫，故不會出現(xiàn)民事賠償中賠償主體無力賠償?shù)膯栴}。公眾對公共用公物的利用是一種基本權(quán)利也是一項(xiàng)人權(quán)，通過國家賠償進(jìn)行救濟(jì)更利于保障公眾的基本權(quán)利。

三、域外公物致害救濟(jì)情況

關(guān)于公共用公物致害的賠償責(zé)任問題，英美法系國家適用普通民事侵權(quán)賠償規(guī)則，[1]大陸法系國家則是建立了一套國家賠償制度，對公共用公物致害適用國家賠償。以德國、日本為例，德國《國家賠償法》第1條規(guī)定：“國家對其因技術(shù)性設(shè)施和故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任;因違反對街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”德國對公共用公物致害由國家賠償，對于國家賠償責(zé)任的構(gòu)成則是貫徹了無過錯原則。[2]日本《國家賠償法》第2條規(guī)定：“因道路、河川、或其他公共營造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時，國家或公共團(tuán)體對此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?！痹摋l實(shí)際上是對公有公共設(shè)施致害責(zé)任的規(guī)定，公有公共設(shè)施屬于公共用公物的一種，因此可以說日本對公共用公物致害的賠償責(zé)任適用國家賠償，且其歸責(zé)要件是以無過錯責(zé)任原則為主的相對無過錯責(zé)任原則。

四、我國公共用公物致害國家賠償制度構(gòu)建

（一）公共用公物致害國家賠償?shù)臉?gòu)成要件

1.公共用公物的設(shè)置或者管理有瑕疵。這里的設(shè)置或管理有瑕疵應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容：一是公共用公物因設(shè)置或管理不當(dāng)產(chǎn)生的瑕疵造成的侵害，公共用公物本身設(shè)置上存在瑕疵指的是在公共用公物建設(shè)過程中存在缺陷，例如橋梁在建成之前就存在瑕疵，竣工后在正常使用的狀態(tài)下坍塌等。而管理上的瑕疵則是指公共用公物投入使用后，因公物管理機(jī)關(guān)日常維護(hù)行為存在瑕疵而導(dǎo)致危險結(jié)果發(fā)生，例如城市道路行政主管部門因沒有盡責(zé)巡查而發(fā)生交通事故等。二是公共用公物的行政管理機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為產(chǎn)生的侵權(quán)，該種類型也就是當(dāng)下國家賠償法規(guī)定的典型的行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)違法行為。

2.受害人的人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益受到損害。

3.受害人所遭受的損害于公共用公物的設(shè)置和管理行為有因果關(guān)系，也就是說，公共用公物的利用人在利用公共用公物的過程中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的設(shè)置或者管理的行為存在不當(dāng)而導(dǎo)致了人身財產(chǎn)損害。

（二）公共用公物致害國家賠償?shù)姆秶?/p>

我們不能認(rèn)為對于公共用公物致害的國家賠償范圍應(yīng)當(dāng)囊括所有的公共用公物致害情形，因?yàn)樵诋?dāng)下，我國公共用公物的提供者和所有者存在著多元化的情況，所以，對于公共用公物致害的國家賠償范圍我們也要注意分清情況。

1.行政機(jī)關(guān)是公共用公物的行政管理機(jī)關(guān)，對公共用公物的利用具有管理和維護(hù)的義務(wù)，基于公共用公物的行政管理職能行使行政管理權(quán)的行政行為造成利用人合法權(quán)益受損的，無論其所有權(quán)人是公有還有私有，應(yīng)當(dāng)納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

2.當(dāng)公共用公物是國家所有且是由行政機(jī)關(guān)直接行使管理權(quán)的情況下，公共用公物的利用人與行政機(jī)關(guān)之間就是一種行政關(guān)系，故公有公共用公物致害應(yīng)當(dāng)適用國家賠償法。

3.當(dāng)公共用公物是私有的，或者公共用公物的提供者是具有經(jīng)營性質(zhì)的（如行政機(jī)關(guān)特許企事業(yè)單位經(jīng)營某一類公共服務(wù)的），其所有人或者提供人有管理公共用公物的職責(zé)，此時公共用公物的利用人與所有人或者提供人形成的是一種民事賠償范圍，適用民事法規(guī)規(guī)范，例如郵局、鐵路公司在經(jīng)營過程中損害了利用人的合法權(quán)益等行為。在這種情況下，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對所有公共用公物都具有廣義上的管理權(quán)，我們可以考慮國家作為后盾力量對公共用公物在一定范圍內(nèi)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，例如行政機(jī)關(guān)存在對公共用公物的提供者和所有者疏忽管理等行為。

（三）公共用公物國家賠償?shù)臍w責(zé)原則

我國國家賠償目前實(shí)行的違法原則，但是在公共用公物致害方面，公共用公物致害的結(jié)果并不一定以行政機(jī)關(guān)的絕對違法、過錯為前提條件。為了更好地應(yīng)對公共用公物致害的不同情況，應(yīng)當(dāng)采用以無過錯責(zé)任原則為主，多種歸責(zé)原則結(jié)合的方式。采用無過錯責(zé)任原則的理由有兩個：一是公共用公物設(shè)置或者管理存在瑕疵而導(dǎo)致的危害并不一定是源于違法行為，還存在著受公共用公物建設(shè)當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)水平限制，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)盡到了一定的義務(wù)但仍然存在瑕疵的情形。二是從適用上來說，行政機(jī)關(guān)作為一個集合、一個組織，很難去衡量一個“組織”的主觀心理狀態(tài)是否存在過錯。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬懷德主編.完善國家賠償眾法基本問題研究[M].北京：法律出版社，2008年版.

[2]馬懷德主編.國家賠償問題研究[M].北京：法律出版社，2006年版.