程晶

摘要：巴西軍人政權時期（1964-1985）不僅創(chuàng)造了舉世矚目的“經(jīng)濟奇跡”，拉開了此后拉美國家軍事政變的序幕，而且開啟了巴西城市環(huán)境治理之路，初步構建了城市環(huán)境治理的基本框架、體系和機制，奠定了巴西城市環(huán)境治理的基礎，對于巴西城市環(huán)境治理產(chǎn)生了深遠而持續(xù)的影響。這一時期，伴隨巴西經(jīng)濟、政治的發(fā)展和變化，巴西城市環(huán)境治理歷經(jīng)無限制排放階段（1964-1972）、污染控制階段（1972-1981）和綜合防治階段（1981-1985）的發(fā)展軌跡，不斷向縱深推進。同時，軍人政府在城市環(huán)境治理的思想觀念上經(jīng)歷了從“歡迎污染”到“控制污染”、再到“改善環(huán)境”的轉變，對于環(huán)境的認識不斷深化。軍人政權時期巴西城市環(huán)境治理的歷史演變向我們清晰地展示了在不同的環(huán)境思想觀念支配下，人類活動給周圍環(huán)境及人類自身生活帶來的深刻影響，彰顯了樹立科學的生態(tài)環(huán)境觀、走可持續(xù)發(fā)展之路的重要性。

關鍵詞：巴西;軍人政權;城市化;環(huán)境治理

中圖分類號：K777.53 文獻標識碼：A 文章編號：1004-8634（2020）01-0015.（15）

DOI.10.13852/J.CNKI.JSHNU.2020.01.002

南美第一大國巴西是發(fā)展中國家中城市化水平最高、城市環(huán)境治理最為成功的國家之一，2000年其城市化水平就已高達81%，“世界生態(tài)之都”庫里蒂巴（Curitiba）、“生態(tài)城市”桑托斯（Santos）、“全球環(huán)境治理典范城市”庫巴唐（Cubatao）等成為世界城市環(huán)境治理的樣板。然而，巴西在城市環(huán)境治理之路上的成績并非一蹴而就，而是歷經(jīng)波折，重復了發(fā)達國家走過的“先污染、后治理”的老路，在追求工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中曾經(jīng)付出了慘痛的環(huán)境代價，在思想認識上經(jīng)歷了從忽視環(huán)境、單純地追求經(jīng)濟增長到逐漸重視環(huán)境、尋求經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的轉變，最終樹立了可持續(xù)發(fā)展觀。

追溯歷史，巴西城市環(huán)境治理正式起步于軍人政權時期（1964-1985），這一時期也是巴西城市環(huán)境治理的奠基階段。由此巴西城市環(huán)境治理進入綜合防治的嶄新階段，朝著改善環(huán)境質量、尋求經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的方向發(fā)展，影響持續(xù)至今。由于軍人政權時期巴西創(chuàng)造了舉世矚目的“經(jīng)濟奇跡”并拉開了此后拉美國家軍事政變的序幕，因此學術界對于巴西軍人政權的研究較為關注，相關成果較為豐富，但是主要聚焦于政治、經(jīng)濟及外交方面的考察，對于其環(huán)境問題關注甚少，尤其是缺乏城市環(huán)境治理方面的系統(tǒng)性研究。在少數(shù)涉及軍人政權時期巴西環(huán)境問題的研究成果中，學者們傾向于將巴西軍人政權與環(huán)境保護相對立，強調軍人政府破壞環(huán)境、污染環(huán)境的一面，有意或無意忽視其在環(huán)境治理方面的努力和建樹，導致軍人政權在環(huán)境問題上聲譽不佳，影響我們對于軍人政權時期巴西環(huán)境問題的全面認識與客觀評析。

本文主要從聯(lián)邦政府層面出發(fā)，系統(tǒng)地考察軍人政權時期巴西城市環(huán)境治理的演變、發(fā)展軌跡，重點探析其治理的背景、主要措施、成效及影響，從中揭示軍人政權對于環(huán)境問題的認知和思想觀念，展現(xiàn)這一時期巴西經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的博弈與互動，彰顯樹立科學的生態(tài)環(huán)境觀、走可持續(xù)發(fā)展之路的重要性，以期促進我們對于軍人政權時期巴西城市環(huán)境治理的全面認識和深入研究;并以史為鑒，通過他山之石為同屬于發(fā)展中大國、“金磚國家”的中國在城市化快速發(fā)展進程中樹立人與自然和諧共生的環(huán)境觀、探索城市環(huán)境治理的創(chuàng)新道路，提供歷史啟示與借鑒。

一、“歡迎污染”：發(fā)展主義思想指導下巴西城市環(huán)境危機的出現(xiàn)（1964-1972）

1964年4月，巴西軍人通過軍事政變上臺，開啟了長達21年的軍人統(tǒng)治，直至1985年3月文人上-臺執(zhí)政。

1.發(fā)展主義思想指導下“歡迎污染”與“經(jīng)濟奇跡”的取得

“南美巨人”巴西素來以資源豐富、自然條件優(yōu)越而著稱于世，享有“世界糧倉”的美譽。長期以來，巴西的經(jīng)濟發(fā)展以出口初級產(chǎn)品為主，實行初級產(chǎn)品出口型發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀30年代，巴西啟動了工業(yè)化進程，開始實施進口替代工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)尤其是進口替代工業(yè)，減少對初級產(chǎn)品的依賴，力圖通過替代進口、擴大出口推動工業(yè)化的發(fā)展，帶來國家經(jīng)濟結構的轉變和現(xiàn)代化的實現(xiàn)。二戰(zhàn)以后，巴西工業(yè)化發(fā)展進入快速階段，尤其是軍人政權時期，巴西經(jīng)濟增幅達到了歷史最高點，進入現(xiàn)代化的飛躍階段。

軍人執(zhí)政之初，高舉“安全與發(fā)展”的大旗，提出“要在一代人的時間里使巴西進入發(fā)達國家行列”的發(fā)展目標，采取不惜一切代價謀發(fā)展的發(fā)展主義思想，單純地追求經(jīng)濟增長，把工業(yè)化等同于經(jīng)濟發(fā)展，將工業(yè)化發(fā)展程度和GDP增長作為一國發(fā)展水平的主要標志。同時，混淆“發(fā)展”與“增長”的概念，將經(jīng)濟發(fā)展等同于經(jīng)濟增長，認為隨著經(jīng)濟的快速增長和工業(yè)化的實現(xiàn)，社會和政治問題就會迎刃而解。在發(fā)展主義思想指導下，軍人政府忽視環(huán)境、犧牲環(huán)境，集中國家一切資源和力量大力推動工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟增長。在軍人政府看來，巴西擁有豐富而充裕的自然資源，取之不盡用之不竭，主要服務于經(jīng)濟發(fā)展這一中心目標;污染并不是壞事，相反，“污染是進步的代名詞”，是工業(yè)發(fā)達和經(jīng)濟繁榮的象征，是工業(yè)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。軍人政府認為，巴西國土廣闊，擁有廣闊的未受污染的地區(qū)，具有極大的污染負載能力、稀釋能力和環(huán)境自我修復能力。在日本或法國產(chǎn)生的工業(yè)污染問題在巴西或阿根廷就不會產(chǎn)生，因為發(fā)達國家的環(huán)境已經(jīng)飽和，具有較低的污染負載力，但是巴西或阿根廷的環(huán)境仍然具有極大的自我修復能力。

對于軍人政府的決策者而言，一切以經(jīng)濟發(fā)展為中心，環(huán)境影響不在其考慮范圍內。為了促進經(jīng)濟的快速增長，軍人政府優(yōu)先和重點發(fā)展石油、化工、汽車、鋼鐵等高消耗、高排放、高污染的重工業(yè)，并且打開國門，提供優(yōu)惠條件吸引國際投資。為此，軍人政府在國際上公開宣傳：“我們打開大門歡迎污染。巴西是一個（對國際企業(yè)投資）沒有任何限制的國家，我們有好幾個城市張開雙臂歡迎你的污染，我們想要的是工作和發(fā)展所需的美元?！碑敯臀髦鞴苋珖暧^經(jīng)濟事務的計劃部長賴斯·韋洛索（J.P.dosReis Velloso，1969-1974年擔任巴西計劃部長）偶然聽到有人評論日本投資計劃可能會帶來消極的環(huán)境影響時，質問道：“我們?yōu)槭裁床粴g迎日本的投資計劃呢？我們還有許多東西可以污染?！痹凇皻g迎污染”的口號吸引下，以及在各種優(yōu)惠條件的刺激下，外國投資者紛紛來巴西投資設廠，使得軍人政權時期巴西出現(xiàn)了歷史上前所未有的外國投資持續(xù)快速增長的局面，在給巴西帶來了急需的資金和技術的同時，也帶來了嚴重的城市環(huán)境污染。

在發(fā)展主義模式刺激下，軍人執(zhí)政之初，巴西工業(yè)化、城市化取得了快速發(fā)展，經(jīng)濟呈現(xiàn)高速增長（表1）。1968-1973年期間，巴西工業(yè)產(chǎn)值年均增長率高達12.9%，工業(yè)化發(fā)展迅速，石油、化工、電子、飛機制造、核能等一批現(xiàn)代工業(yè)部門逐漸建立起來，重工業(yè)部門開始在工業(yè)結構中占據(jù)主導地位。1973年，巴西重工業(yè)超過了輕工業(yè)，占工業(yè)產(chǎn)值的52.8%。工業(yè)化的快速發(fā)展促進了城市人口的迅速增長。城市成為巴西工業(yè)的聚集地和經(jīng)濟發(fā)展的中心。1964年巴西城市人口占總人口的比重達到50%，1974年增至60%，巴西成為發(fā)展中國家城市化發(fā)展速度最快、水平最高的國家之一。在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的帶動下，巴西經(jīng)濟增長迅速，1968-1973年期間GDP年均增長率超過11%，創(chuàng)造了舉世矚目的“經(jīng)濟奇跡”，經(jīng)濟規(guī)模從全球第15位躍居第8位，基本實現(xiàn)了工業(yè)化，躋身新興工業(yè)化國家行列。巴西成為這一時期拉美地區(qū)乃至第三世界國家發(fā)展的樣板和效仿的榜樣。時任美國總統(tǒng)尼克松講道：“巴西向何處去，拉丁美洲也將向何處去?！?/p>

2.巴西城市環(huán)境危機的出現(xiàn)

在歡迎污染、忽視環(huán)境、不惜一切代價謀發(fā)展的發(fā)展主義思想指導下，巴西雖然創(chuàng)造了經(jīng)濟奇跡，但是生態(tài)環(huán)境卻慘遭破壞，城市環(huán)境污染不斷加劇，尤其是工業(yè)污染嚴重。在歡迎污染、無限制排放政策的刺激下，工業(yè)廢棄物的排放與日俱增，在未經(jīng)有效處理的情況下便被直接排放到空氣、河流和土壤中，嚴重地污染了周圍環(huán)境，成為巴西城市環(huán)境污染的主要來源。同時，伴隨城市化的過快發(fā)展，政府在市政建設方面投入不足且缺乏規(guī)劃，城市住房、下水道、自來水管道等基礎設施建設嚴重不足，自來水供應、垃圾回收、污水處理等基本生活服務欠缺。此外，城市貧困人口增長迅速。大多數(shù)城市貧困人口居住在條件簡陋、缺乏基礎衛(wèi)生設施的貧民窟中，生活污水和生活垃圾直接排放到周圍的河流和土壤中，成為巴西城市環(huán)境污染的另一大來源。20世紀70年代以來，在巴西主要工業(yè)城市，工業(yè)污染和生活污染相互交織、相互疊加，最后集中爆發(fā)，危害了居民的身體健康和日常生活，引發(fā)了嚴重的公共健康問題，巴西城市環(huán)境危機開始出現(xiàn)。在此，以巴西鋼鐵、石油化工和冶金業(yè)生產(chǎn)中心——庫巴唐市為例進行說明。

庫巴唐市位于圣保羅州，自20世紀50年代以來因其優(yōu)越的地理位置、廉價的能源供應、優(yōu)惠的工業(yè)政策等條件吸引了一大批國內外高污染企業(yè)紛紛進駐。到了70年代，庫巴唐市已發(fā)展成為巴西鋼鐵、石油化工和冶金業(yè)生產(chǎn)中心，其石油化工業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模位居巴西乃至整個拉美地區(qū)第一。該市面積僅有142平方公里，卻聚集了23家大型的石油化工、鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)和80多家中小型工廠。1983年，庫巴唐市的工業(yè)生產(chǎn)占巴西全國氮生產(chǎn)總量的47%、鋼鐵生產(chǎn)總量的40%、化肥生產(chǎn)總量的38%、磷酸生產(chǎn)總量的32%、聚乙烯生產(chǎn)總量的30%、罐裝液化氣生產(chǎn)總量的18%和石油生產(chǎn)總量的12%，產(chǎn)品出口值高達10億美元，占當年全國出口總量的2%。由于高污染企業(yè)集中、工業(yè)廢棄物任意排放且缺乏城市規(guī)劃，庫巴唐市工業(yè)污染嚴重，生態(tài)環(huán)境慘遭破壞，昆蟲、魚類和鳥類基本絕跡，樹干呈現(xiàn)黑色，空氣中彌漫著刺鼻的氣味，被聯(lián)合國評價為“全球污染最為嚴重的城市”。該市一位議員抱怨，由于空氣污染，他已經(jīng)20年沒有見過星星了。根據(jù)圣保羅州污染控制機構——圣保羅州基礎衛(wèi)生和污染控制技術公司（CETESB）發(fā)布的數(shù)據(jù)，庫巴唐市每月向空氣中排放3萬噸污染物，嚴重地損害了當?shù)鼐用竦纳眢w健康，當?shù)睾粑?、心腦血管、癌癥等疾病患者不斷增加，兒童死亡率攀升。該市呼吸道疾病患者的數(shù)量比鄰近城市高出4倍，位居全國第一;新生兒出生第一年的死亡率高達35%，比圣保羅州平均水平高出10倍;庫巴唐成了人們聞之色變的“死亡谷”。針對庫巴唐市的環(huán)境污染和生態(tài)災難，巴西一位市議員指出：“庫巴唐的（環(huán)境污染）問題是巴西的問題。庫巴唐的今天，是我們這個國家所采取的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展模式失敗的最佳描繪。”

工業(yè)化、城市化快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的工業(yè)污染和生活污染是巴西城市環(huán)境污染的主要來源，也是引發(fā)城市環(huán)境危機的重要原因。但是，究其根源，巴西城市環(huán)境危機的出現(xiàn)是軍人政府“歡迎污染”、忽視環(huán)境、單純地追求經(jīng)濟增長的結果。在不惜一切代價謀發(fā)展的發(fā)展主義思想指導下，經(jīng)濟越是增長迅速，帶給環(huán)境的破壞越嚴重，最終巴西遭受了環(huán)境的報復，環(huán)境污染對于人體的健康危害和生活影響逐漸顯現(xiàn)且不斷加劇，引起了媒體和公眾越來越多的關注和擔憂。在此基礎上，巴西社會的環(huán)境意識開始覺醒，城市環(huán)境治理開始萌芽，為隨后巴西城市環(huán)境治理的興起奠定了思想基礎和社會基礎。

二、“控制污染”：內外壓力下巴西城市環(huán)境治理的起步（1972-1981）

20世紀70年代初以來，面臨不斷惡化的環(huán)境污染問題，在國際社會的批評和國內民眾的抗議下，軍人政府開始著手控制嚴重的城市環(huán)境污染，由此開啟了巴西城市環(huán)境治理之路。

1.軍人政府面臨的內外環(huán)境壓力

（1）公眾的環(huán)境抗議與巴西現(xiàn)代環(huán)保運動的興起

20世紀60年代，因環(huán)境污染造成的公害事件觸目驚心，聲勢浩大的反污染、反公害的現(xiàn)代環(huán)保運動在美歐發(fā)達國家開始掀起，開啟了世界環(huán)保運動。與美歐發(fā)達國家相比，巴西社會對于環(huán)境問題的認識較為滯后。這一時期，在巴西，由于環(huán)境污染對于人體的健康危害還未大規(guī)模顯現(xiàn)，巴西社會對于環(huán)境污染關注有限、認識不清。在政府的大力宣傳下，人們將污染等同于進步，對于環(huán)境污染持“歡迎”的態(tài)度。20世紀70年代初以來，隨著工業(yè)化、城市化的持續(xù)、快速發(fā)展，巴西環(huán)境污染開始集中爆發(fā)，對于人體的健康危害逐漸顯現(xiàn)，公共健康事件不斷增多，日益引起人們的關注和擔憂，環(huán)境污染逐漸地成為巴西公眾關心的主要問題之一。1975年在圣保羅所做的一項民意調查顯示，大多數(shù)人認為環(huán)境污染是他們面臨的最大問題，甚至比經(jīng)濟問題更為重要。在此情況下，巴西社會開始重新審視環(huán)境污染問題，環(huán)境意識逐漸被喚醒，環(huán)境抗議活動不斷增加。