郭琦

摘要：伴隨著沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的背景，渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)隨著誕生，面臨著該區(qū)域內(nèi)應(yīng)該編制何種規(guī)劃，核發(fā)哪類(lèi)建設(shè)規(guī)劃許可證急待解決。本文結(jié)合該區(qū)域的歷史成因、屬性特點(diǎn)，分別從城市規(guī)劃體系和鄉(xiāng)村規(guī)劃體系角度出發(fā)，探索出一條適宜渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃方向，從而指導(dǎo)不同項(xiàng)目的許可證核發(fā)。

關(guān)鍵詞：灰色規(guī)劃區(qū);建設(shè)規(guī)劃許可證

一、研究源起：

由于南嶺村的祥瑞工業(yè)園項(xiàng)目（土地證集體土地，企業(yè)類(lèi)別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）位于城市中心城區(qū)范圍線(xiàn)內(nèi)、段家村10畝地項(xiàng)目（預(yù)征為國(guó)有用地）與城市中心城區(qū)范圍線(xiàn)交錯(cuò)而導(dǎo)致核發(fā)工程規(guī)劃許可證工作停滯。

二、研究對(duì)象、形成原因、深度思考：

（一）研究對(duì)象

1.渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)——原鄉(xiāng)村用地中因城市擴(kuò)張導(dǎo)致一部分納入到中心城區(qū)范圍線(xiàn)內(nèi)的鄉(xiāng)、村集聚區(qū)，它是沈陽(yáng)市中心城市范圍線(xiàn)東南區(qū)段和城市空間增長(zhǎng)邊界共同圍合的區(qū)域。它與城中村不是一個(gè)概念，城中村可理解為地處城市中的以集體用地為主的一類(lèi)具備城市屬性的村莊，而灰色規(guī)劃區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊雖具備雙重屬性，但更傾向于鄉(xiāng)村屬性，因?yàn)槠浔举|(zhì)上還是村的概念。

2.渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)涉及的街道

渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)主要涉及的街道為李相街道、營(yíng)城子街道、桃仙街道及滿(mǎn)堂街道，以上街道均與中心城區(qū)范圍線(xiàn)犬牙交錯(cuò)，其中李相街道的南嶺村就是一個(gè)典型代表（南嶺村全部位于城中村）。而同為李相街道的段家村就是一個(gè)特例（段家村部分位于城中村）。

（二）形成原因

灰色規(guī)劃區(qū)在城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展背景下，伴隨著城市中心城區(qū)范圍的不斷擴(kuò)張而產(chǎn)生的。

2017年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《沈陽(yáng)市城市總體規(guī)劃》（2011-2020年）確定的中心城區(qū)面積1353平方公里，而《沈陽(yáng)市城市總體規(guī)劃》（1996-2010年）確定的中心城區(qū)面積1220平方公里，兩版總體規(guī)劃面積差值133平方公里即灰色規(guī)劃區(qū)面積。

三、研究目的

灰色規(guī)劃區(qū)如何實(shí)施規(guī)劃編制、項(xiàng)目如何核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中未予以明確，對(duì)該區(qū)域的規(guī)劃編制工作急需探索出一個(gè)方向，進(jìn)而作為核發(fā)工程規(guī)劃許可證的法定依據(jù)。

在該區(qū)域內(nèi)如何結(jié)合項(xiàng)目自身的土地屬性（國(guó)有、集體）、建設(shè)類(lèi)別（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位、經(jīng)營(yíng)性企業(yè)）及在土地利用規(guī)劃中所屬的地域類(lèi)別（允許、有條件、限制、禁止）核發(fā)工程規(guī)劃許可證。

四、 研究思路

（一）灰色規(guī)劃區(qū)大洗牌

根據(jù)沈陽(yáng)市實(shí)用性村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，灰色規(guī)劃區(qū)在規(guī)劃編制前，首先應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展要求，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，將村莊分為集聚提升類(lèi)村莊、城郊融合類(lèi)村莊、特色保護(hù)類(lèi)村莊、搬遷撤并類(lèi)村莊，從而對(duì)城中村內(nèi)現(xiàn)有的村莊進(jìn)行大洗牌。對(duì)于搬遷撤并類(lèi)村莊要重點(diǎn)考慮，因?yàn)榘徇w撤并類(lèi)村莊是四種類(lèi)型中唯一一個(gè)在大洗牌的過(guò)程中村莊邊界發(fā)生了變化，因此，應(yīng)在重新洗牌后重新界定范圍，以為日后地處這類(lèi)區(qū)域內(nèi)未來(lái)想要核發(fā)工程規(guī)劃許可證的項(xiàng)目是否可行做出判斷。

（二）城中村編制規(guī)劃方向

灰色規(guī)劃區(qū)具有雙重屬性，既具有城市規(guī)劃屬性又具有鄉(xiāng)村規(guī)劃屬性，因該區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃法未對(duì)其規(guī)劃編制做出明確，但是又不能因?yàn)樗奶厥庑詿o(wú)人研究，從而限制城市發(fā)展。再這樣嚴(yán)峻地形勢(shì)下，規(guī)劃編制工作不妨結(jié)合其雙重屬性進(jìn)行大膽嘗試。

1、傾向于城市屬性，納入到城市總體規(guī)劃中，完善地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制。

2、傾向于鄉(xiāng)村屬性，編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。

（三） 兩種規(guī)劃差異分析

1、對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)的影響角度分析

根據(jù)《總體規(guī)劃》，規(guī)劃2020年中心城區(qū)常住人口規(guī)模725萬(wàn)人，城市建設(shè)用地面積為720平方公里，人均建設(shè)用地99.3平方米，在編制以上指標(biāo)時(shí)并未將灰色規(guī)劃區(qū)的城市規(guī)模指標(biāo)考慮進(jìn)去，簡(jiǎn)單地說(shuō)，灰色規(guī)劃區(qū)如果編制城市控詳規(guī)劃，則占用城市建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)果就是導(dǎo)致《總體規(guī)劃》中城市規(guī)模指標(biāo)超標(biāo)，有違上位規(guī)劃;但如果編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，對(duì)于鄉(xiāng)村則占用鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)，而鄉(xiāng)村用地建設(shè)指標(biāo)不受限制是可操作的。

2、編制階段及報(bào)批程序角度分析

灰色規(guī)劃區(qū)納入城市規(guī)劃編制范疇，經(jīng)過(guò)區(qū)域內(nèi)的村莊大洗牌，如牽涉到重大的交通設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)和空間管制等發(fā)生重大調(diào)整，原城市總體規(guī)劃相應(yīng)也要修編。由于規(guī)劃修編工作包括城市總體規(guī)劃及城市控詳規(guī)劃兩個(gè)階段，因此報(bào)批程序復(fù)雜歷時(shí)較長(zhǎng)。

灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意后上報(bào)審批即可。規(guī)劃編制工作僅鄉(xiāng)村規(guī)劃一個(gè)階段，報(bào)批程序簡(jiǎn)單歷時(shí)較短。

3、核發(fā)規(guī)劃許可證角度分析

灰色規(guī)劃區(qū)內(nèi)項(xiàng)目規(guī)劃許可證核發(fā)的類(lèi)別與其所屬的土地屬性、納入何種規(guī)劃編制范疇均有直接關(guān)系。對(duì)于國(guó)有土地內(nèi)的項(xiàng)目，無(wú)論納入城市或鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇中，均應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。而用于集體生產(chǎn)生活的集體土地內(nèi)的項(xiàng)目，則有所區(qū)別，即納入城市規(guī)劃編制范疇中應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇中核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。

4、對(duì)核發(fā)工程許可證的用地范圍影響的角度

灰色規(guī)劃區(qū)納入城市規(guī)劃編制范疇，有條件建設(shè)區(qū)可以調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，而限制建設(shè)區(qū)不可調(diào)為允許建設(shè)區(qū)。

灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范疇，有條件建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)建設(shè)區(qū)均可調(diào)為允許建設(shè)區(qū)。

以祥瑞工業(yè)園為例，土地證內(nèi)土地大部分位于允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，僅少部分為限制建設(shè)區(qū)，若其上位規(guī)劃為控詳規(guī)劃，下一步核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的用地范圍只能是土地證內(nèi)允許建設(shè)區(qū)范圍，必然與現(xiàn)有土地使用范圍不一致;若上位規(guī)劃為村莊規(guī)劃，下一步核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的用地范圍可以通過(guò)將部分土地證內(nèi)的限制建設(shè)區(qū)和土地證外的允許建設(shè)區(qū)用地等量置換，使得核發(fā)的工程規(guī)劃許可證范圍和土地證范圍一致。

五、結(jié)語(yǔ)

（一）規(guī)劃編制

通過(guò)以上分析，渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)適宜編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃的編制程序簡(jiǎn)單，報(bào)批時(shí)限短，在建設(shè)用地管制分區(qū)調(diào)整方面相對(duì)靈活更有優(yōu)勢(shì)。

（二）核發(fā)許可證

渾南區(qū)灰色規(guī)劃區(qū)納入鄉(xiāng)村規(guī)劃編制范圍內(nèi)，祥瑞工業(yè)園項(xiàng)目土地性質(zhì)為集體土地，企業(yè)性質(zhì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，應(yīng)核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》;段家村內(nèi)10畝地項(xiàng)目土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后應(yīng)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

參考文獻(xiàn)：

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[4]《沈陽(yáng)市實(shí)用性村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》