張新

摘要：2018年中共中央下發(fā)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的文件，各省市出臺(tái)了具體檔案機(jī)構(gòu)改革方案并進(jìn)行了改革，有必要梳理新中國(guó)檔案工作體制改革發(fā)展進(jìn)程，了解中央及?。ㄊ校┳灾螀^(qū)檔案體制改革現(xiàn)狀和新時(shí)代檔案工作體制的創(chuàng)新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檔案體制? ?檔案管理? ?改革創(chuàng)新

一、新中國(guó)檔案工作體制改革發(fā)展進(jìn)程

（一）新中國(guó)檔案工作體制的創(chuàng)立與初步建設(shè)

1949年，中國(guó)歷史開始了新篇章，此階段我國(guó)檔案事業(yè)的主要任務(wù)就是將分散存在的檔案集中在一起管理，為社會(huì)主義的建設(shè)貢獻(xiàn)出力量。

1951年黨委機(jī)關(guān)和秘書長(zhǎng)會(huì)議作出了《關(guān)于加強(qiáng)文書處理工作和檔案工作的決定》，政府秘書長(zhǎng)會(huì)議制定了《公文處理暫行辦法》規(guī)定：“黨、政、 軍檔案應(yīng)分別管理”這是我國(guó)建國(guó)后第一個(gè)關(guān)于文書工作和檔案工作的法規(guī)性文件。

1954年，國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)家檔案局，作為檔案事業(yè)的最高行政管理機(jī)關(guān)。中央辦公廳、中央軍委分別成立了檔案處，分別掌管黨和軍事機(jī)關(guān)的檔案。1955年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議文件《國(guó)家檔案局組織簡(jiǎn)則》明確了國(guó)家檔案局掌管國(guó)家全部檔案工作的身份。

1956年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》，對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)建設(shè)中的基本原則和重要內(nèi)容，都做了規(guī)定，但檔案局與檔案館的關(guān)系還不明確，基層單位的檔案機(jī)構(gòu)大多只是聯(lián)合檔案室。

（二）黨政檔案共管體制的建立

1959年中共中央發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》實(shí)行了黨政檔案統(tǒng)一管理，軍隊(duì)檔案單獨(dú)管理。檔案工作在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央由中央辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，地方由黨委領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家中央檔案行政機(jī)關(guān)國(guó)家檔案局籌建中華人民共和國(guó)中央檔案館。

根據(jù)1960年的國(guó)家頒布的相關(guān)法律要求，各省、自治區(qū)直轄市起到頭作用落實(shí)本省各市縣的檔案機(jī)構(gòu)的建成。至1962年，全國(guó)絕大多數(shù)省、 自治區(qū)、直轄市成立檔案局。“文化大革命”時(shí)期，檔案事業(yè)受到全面沖擊?！皣?guó)家檔案部”被停止工作。直到1978年中共十一屆三中全會(huì)黨的工作重心轉(zhuǎn)移，檔案事業(yè)才得到恢復(fù)和重建。

（三）國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的黨政檔案統(tǒng)一管理

改革開放以后， 到1985年，明確國(guó)務(wù)院中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)檔案工作，地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作。到1986年底，全國(guó)已有27個(gè)省市、自治區(qū)、直轄市完成檔案工作體制的改革。在這次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家調(diào)整檔案工作體制，將檔案工作放在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面，無(wú)論是對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展還是國(guó)家整體發(fā)展都起到了難以估量的重要作用。1987年通過(guò)的《檔案法》，它標(biāo)志著我國(guó)的檔案工作從此走上了“依法治檔”的軌道。

（四）局館合一的管理體制

到1993年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)中央檔案館、國(guó)家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案的通知》中明確規(guī)定。實(shí)行局館合一的檔案管理體制，一個(gè)機(jī)構(gòu)掛兩套牌子，既負(fù)責(zé)檔案行政工作又負(fù)責(zé)檔案業(yè)務(wù)工作，為中共中央和國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。隨后，地方的各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)也根據(jù)規(guī)定進(jìn)行檔案機(jī)構(gòu)改革，這次改革的最大特點(diǎn)是職能轉(zhuǎn)變，具體來(lái)說(shuō)就是檔案局、館合一。

這種局館合一、政事合一的檔案管理體制最大程度的適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制，隨著事業(yè)的發(fā)展，局館合一的體制所對(duì)應(yīng)的資金來(lái)源體制單一化難于適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展，也不便于機(jī)構(gòu)履行職能，此外局館合一的體制也不符合政事分開的要求，檔案工作人員缺乏提升自身檔案專業(yè)技術(shù)水平的動(dòng)力，行政執(zhí)法體系之間領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和監(jiān)督各大板塊之間界限模糊，執(zhí)法格局不清晰，往往三種職能兼顧于一身，難以保障執(zhí)法權(quán)的有效行使，這樣的現(xiàn)實(shí)使得繼續(xù)改革呼之欲出。

二、中央及?。ㄊ校┳灾螀^(qū)檔案體制改革現(xiàn)狀

（一）促進(jìn)政事分開和公益事業(yè)發(fā)展

隨著進(jìn)入新時(shí)代，2018年3月中共中央下發(fā)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革文件。檔案事業(yè)經(jīng)過(guò)多次領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，逐步形成了具有中國(guó)特色的集中式檔案管理體制。每一次的調(diào)整，都對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)而積極的影響。

目前國(guó)家檔案事業(yè)改革方向是政事分開，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位活力。在事業(yè)單位分類改革、國(guó)家黨政機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，將檔案局劃分為完全承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，黨委辦公室擁有行政權(quán)力。檔案館承擔(dān)業(yè)務(wù)、服務(wù)職能，從事公益服務(wù)，作為文化事業(yè)單位發(fā)展，人員為事業(yè)人員，使用事業(yè)編制。

（二）各省檔案機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀

省檔案機(jī)構(gòu)的改革趨勢(shì)就是局館分離。檔案局（館）由原來(lái)隸屬于政府機(jī)構(gòu)劃入省委辦公廳，省委辦公廳對(duì)外加掛檔案局的牌子，省委辦公廳完全擁有行政能力。取消與檔案館合并設(shè)立的檔案局。同時(shí)被剝離行政職能的省檔案館單獨(dú)設(shè)置作為省委直屬事業(yè)單位。

截止中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2018年10月印發(fā)《上海市機(jī)構(gòu)改革方案》獲批，31個(gè)省份的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案已全部獲中央批復(fù)同意。根據(jù)各省發(fā)布的行政機(jī)構(gòu)改革文件，明確指出檔案館為省委直屬事業(yè)單位有13個(gè)，檔案館作為檔案局所屬事業(yè)單位有兩個(gè)。明確指出省委辦公廳加掛檔案局的牌子，不再保留與省檔案館合并設(shè)立的省檔案局有19個(gè)。8各省發(fā)布的文件特別指出省檔案館為省委直屬事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)省級(jí)重要檔案資料收集整理保管利用等業(yè)務(wù)工作，其他省市沒有直接表明是省委直屬事業(yè)單位。

三、新時(shí)代檔案工作體制創(chuàng)新發(fā)展

（一）我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)改革的方向

1.明確檔案局和檔案館之間的界限

2018年中共第十九屆中央委員會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中“全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開”的要求。明確檔案局（館）具體工作內(nèi)容，有利于更好地開展檔案工作，提高檔案工作的效率和質(zhì)量，推動(dòng)檔案事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

局館分離有利于將承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)行政序列。強(qiáng)調(diào)檔案局作為行政管理部門的職責(zé)，檔案館作為文化事業(yè)單位的業(yè)務(wù)職責(zé)。檔案局負(fù)責(zé)“條條”，檔案館負(fù)責(zé)“塊塊”，各司其職。

2.社會(huì)辦館推動(dòng)局館分離

《檔案法》將“對(duì)檔案事業(yè)建設(shè)”納入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃之一，由政府單一主辦檔案館轉(zhuǎn)向社會(huì)辦館是大勢(shì)所趨。投資體制渠道單一化會(huì)導(dǎo)致資金匱乏，對(duì)于整個(gè)檔案事業(yè)的發(fā)展都會(huì)造成挑戰(zhàn)。

社會(huì)辦館的模式一方面是省級(jí)以下地方檔案館可與高等院校聯(lián)合辦館、也有由大中型企業(yè)資助下實(shí)行股份制經(jīng)營(yíng)，使檔案館將更好地發(fā)揮文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的職能屬性，滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需要，充分發(fā)揮檔案館作為一個(gè)服務(wù)型單位的職能，由傳統(tǒng)的被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)向開拓性的主動(dòng)服務(wù)，所以社會(huì)辦館與局館分離是相互促進(jìn)的關(guān)系。

3.明確檔案部門之間的職責(zé)關(guān)系

以遼寧省檔案館改革為例，新組建的省檔案局整合了多家職能相近互補(bǔ)的機(jī)構(gòu)，加掛省檔案館、省工業(yè)文化發(fā)展中心、省政府地方志辦公室三塊牌子，為省委辦公廳所屬事業(yè)單位，承擔(dān)一般的檔案業(yè)務(wù)職能以地方志編纂等職能。遼寧省機(jī)構(gòu)改革按照 《決定》明確的 “堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同 高效”的改革原則，統(tǒng)籌檔案部門與黨政機(jī)構(gòu)中黨史、文獻(xiàn)和地方志等職能相近部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。遼寧省檔案局機(jī)構(gòu)改革明確了自身定位， 轉(zhuǎn)變服務(wù)理念;強(qiáng)化合作協(xié)調(diào)， 擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域;這種因地制宜的整合，資源集中，既明確了機(jī)構(gòu)職能，又方便機(jī)構(gòu)內(nèi)部合作。

（二）創(chuàng)新檔案行政執(zhí)法體制

1.建立健全檔案法律法規(guī)體系

為落實(shí)2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，檔案執(zhí)法體系需要有很大的改變才能做到緊跟時(shí)代潮流，實(shí)現(xiàn)檔案立法、檔案執(zhí)法、檔案司法、檔案守法的統(tǒng)籌推進(jìn)，推動(dòng)建立健全檔案法律法規(guī)體系，促進(jìn)檔案事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。理順縣級(jí)以上檔案行政部門和有關(guān)專業(yè)主管部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確檔案機(jī)構(gòu)決策、行政、監(jiān)管之間的界限，構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)的多樣化的檔案執(zhí)法方式;在維護(hù)和保障公民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新檔案執(zhí)法理念;建立科學(xué)的檔案行政執(zhí)法體系，確保各級(jí)、各專業(yè)檔案行政管理部門之間的無(wú)縫銜接，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，形成有序監(jiān)管的協(xié)同治理機(jī)制。

2.建立健全檔案行政執(zhí)法監(jiān)管體系

原有檔案體制的檔案行政部門的檔案行政執(zhí)法的決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)模糊不清，一次有必要確定檔案行政部門、業(yè)務(wù)部門、專業(yè)主管部門的執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任，并做到過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制等監(jiān)督制約機(jī)制。同時(shí)監(jiān)管體系的落實(shí)必須靠檔案工作人員來(lái)完成，建設(shè)高素質(zhì)的檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)于推動(dòng)構(gòu)建完善檔案行政體制來(lái)說(shuō)必不可少。進(jìn)而保證檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍的質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新檔案人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制

在深化機(jī)構(gòu)改革背景下，構(gòu)建一支對(duì)黨忠誠(chéng)、甘于奉獻(xiàn)的人才隊(duì)伍作支撐檔案事業(yè)非常必要。首先，完善檔案工作人員的晉升渠道。在局館合一的體制下，檔案工作者對(duì)于自己的未來(lái)職業(yè)規(guī)劃偏向行政方向，而造成檔案管理部門業(yè)務(wù)力量薄弱。改革后有必要規(guī)范職稱晉升制度，優(yōu)先考慮一線崗位的業(yè)務(wù)工作人員，樹立正確的選人、用人、提拔的標(biāo)準(zhǔn)，注意提拔德才具備、業(yè)務(wù)本領(lǐng)強(qiáng)、敢于拼搏的人才奉獻(xiàn)檔案事業(yè)。其次，提倡檔案工作者發(fā)揚(yáng)“匠人精神”，講擔(dān)當(dāng)，耐寂寞，擔(dān)責(zé)任，付辛勞，為檔案事業(yè)的發(fā)展增添一磚一瓦。第三，加強(qiáng)檔案事業(yè)的監(jiān)督管理，除自身監(jiān)督外，還要設(shè)立監(jiān)管小組，由人民群眾，上級(jí)機(jī)關(guān)，本行政單位領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，強(qiáng)化責(zé)任追究手段，破除局（館）內(nèi)部檢查督導(dǎo)力度不夠的弊端。只有監(jiān)督管理工作到位，檔案行政管理工作、檔案業(yè)務(wù)管理工作以及檔案政策法規(guī)執(zhí)法、檔案處置方案等都能落實(shí)得好，檔案事業(yè)才能發(fā)展得好。

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（作者單位：朝陽(yáng)市委黨群綜合服務(wù)中心（檔案館））