孫文飛

[摘要]黨內(nèi)法規(guī)制度的不斷完善是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求與推進(jìn)制度治黨的重要方面。新中國成立之前，黨內(nèi)法規(guī)的涵義一般由黨的章程、黨的綱領(lǐng)與黨的紀(jì)律等來表達(dá)，改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度化、體系化水平逐漸提高。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的主要特征包括：體系化程度更加完善，黨的政治建設(shè)更加突出與法治化趨勢更加明顯。新時(shí)代管黨治黨的制度要求不斷提高，為此，應(yīng)從堅(jiān)持科學(xué)立規(guī)、完善實(shí)施評估機(jī)制、深化監(jiān)督機(jī)制和加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度等方面提升黨內(nèi)法規(guī)制度的治理效能。

[關(guān)鍵詞]全面從嚴(yán)治黨;黨內(nèi)法規(guī);制度治黨;路徑

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)受到黨中央的高度重視，黨內(nèi)法規(guī)制度體系得以快速發(fā)展，這有效地促進(jìn)了制度治黨的體系化和規(guī)范化。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度關(guān)乎黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)，是黨的制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！盵1]

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史演變

任何一個(gè)組織都離不開規(guī)章制度。政黨是近現(xiàn)代政治發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)生活中極為重要的政治組織，其運(yùn)行的規(guī)則也要建立在一定的典章制度的基礎(chǔ)之上[2]。中國共產(chǎn)黨成立之初，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞并未正式進(jìn)入黨的文獻(xiàn)之中。但是，黨的一大和二大上分別通過的《中國共產(chǎn)黨的第一個(gè)綱領(lǐng)》和《中國共產(chǎn)黨黨章》明確規(guī)定了黨的行動(dòng)綱領(lǐng)、組織原則和紀(jì)律原則，這些“黨的綱領(lǐng)”“黨的紀(jì)律”“黨的章程”在黨的制度建設(shè)中充當(dāng)了黨內(nèi)法規(guī)的作用。在1938年黨的六屆六中全會(huì)上，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞正式被黨的領(lǐng)導(dǎo)人使用，如毛澤東指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，還須制定一種較為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵3]新中國成立之前，黨的任務(wù)主要是領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行新民主主義革命，從而贏得民族獨(dú)立和人民解放，在這樣的邏輯下，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵主要體現(xiàn)為制定與修改黨章、加強(qiáng)黨的政治建設(shè)、嚴(yán)明黨的組織紀(jì)律和不斷推進(jìn)宣傳教育工作。新中國成立后，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨制定和頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)的類別得到了豐富。

改革開放以后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)迎來新發(fā)展。1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[4]1982年，黨的十二大制定了新的《中國共產(chǎn)黨章程》，這一新黨章規(guī)定的主要結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)容奠定了以后修訂黨章的基本框架?！包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定，體現(xiàn)了黨的建設(shè)必須走向法治化和制度化的道路，這一原則的確立為之后的黨內(nèi)法規(guī)同法律的協(xié)同推進(jìn)做了準(zhǔn)備。1990年，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念成為我們黨明確使用的一個(gè)規(guī)范性稱謂，這一年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了規(guī)范的界定。自此，我國的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從此邁入制度化軌道。之后召開的黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”首次寫進(jìn)了黨章之中，使黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不斷完善。2002年，黨依據(jù)形勢和任務(wù)的發(fā)展出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，它將依法治國的原則納入了黨章之中，并提出了社會(huì)主義法治國家的建設(shè)，這極大地豐富了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵。2005年10月，黨中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，該《條例》第一次全面系統(tǒng)地對黨員應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利進(jìn)行了說明。之后，以黨章為核心、各類黨內(nèi)法規(guī)有序?qū)嵭械木置娉醪叫纬?，并且隨著中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行能力大大增強(qiáng)。為進(jìn)一步落實(shí)制度治黨、提高黨內(nèi)法規(guī)的制度效力，黨中央于2012年5月出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵重新進(jìn)行了界定，并規(guī)定了制定黨內(nèi)法規(guī)的主體和基本內(nèi)容。該《制定條例》指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，其中黨章是根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！盵5]至此，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵得到明確規(guī)定，其制度建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，為法治中國建設(shè)注入了強(qiáng)大動(dòng)力與制度支撐。

二、全面從嚴(yán)治黨下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的特征及現(xiàn)實(shí)意義

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度的特征

第一，更加注重體系化建設(shè)。中共中央印發(fā)的《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》規(guī)定了對以往制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理的重大決定，并且按照前后兩個(gè)階段來實(shí)施，即清理改革開放以來至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件與清理新中國成立后至改革開放之前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。經(jīng)過這兩個(gè)階段的集中清理，新中國成立至2012年6月出臺(tái)的2.3萬多件中央文件接受了全面篩查，其中廢止和宣布失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件共計(jì)691件[6]。在集中清理不合時(shí)宜的黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)，黨中央也開展了制定新的黨內(nèi)法規(guī)的部署。2013年中共中央出臺(tái)的《制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》為制定新的黨內(nèi)法規(guī)提供了制度依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量上超過4200部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)220多部、部委黨內(nèi)法規(guī)約240部、地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%;形成了1部黨章，2部準(zhǔn)則和超過4100部的規(guī)則、規(guī)定、辦法與細(xì)則的結(jié)構(gòu)，其中黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī);在效力層級上黨章具有最高效力，其次是中央黨內(nèi)法規(guī)，再次是部委黨內(nèi)法規(guī)，最后是地方黨內(nèi)法規(guī)。

第二，更加注重黨的政治建設(shè)。政治建設(shè)是黨施行各項(xiàng)工作的根基，它關(guān)乎黨的本質(zhì)屬性與前進(jìn)的方向。任何規(guī)章制度都蘊(yùn)含著價(jià)值取向與制度選擇，只有良法才能達(dá)到善治。也就是說，制度只有具有良好的價(jià)值取向才能真正發(fā)揮作用。作為管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)制度，只有符合黨的性質(zhì)宗旨，堅(jiān)持社會(huì)主義的建設(shè)原則才能被廣大黨員認(rèn)同，從而成為管黨治黨的利器?，F(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持黨章為最高效力，保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而“兩個(gè)維護(hù)”的堅(jiān)持使得黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行的過程中能夠落實(shí)黨中央的重大決策部署，尤其是地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定地方的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)保持了與中央黨內(nèi)法規(guī)的一致性，保障了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性與執(zhí)行效能。

第三，更加注重法治化建設(shè)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。[7]黨的十八大以來，黨堅(jiān)持法治思維，運(yùn)用法治方式進(jìn)行了全面的深化改革，黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行與監(jiān)督等呈現(xiàn)出法治化的特征。在國家治理的場域中，黨內(nèi)法規(guī)屬于國家中的政治場域，國家法律屬于國家中的法律場域，制度構(gòu)成了政治與法律兩個(gè)場域橋接的紐帶，法治則構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共生的現(xiàn)實(shí)場域[8]，這意味著黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具備法治的特征。并且有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)處于憲法、法律之下[9]。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)在位階上處于憲法之下，這也就使得黨內(nèi)法規(guī)作的規(guī)定不能違反憲法法治原則，相應(yīng)地黨內(nèi)法規(guī)的制定、施行、清理、監(jiān)督等活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維、制度思維。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

首先，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度建設(shè)的主要抓手，有助于提升制度治黨的實(shí)際效果。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度獲得了廣大黨員的認(rèn)可、遵守與執(zhí)行，這無疑能提升黨員一切按照制度、規(guī)定行事的意識與能力。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的重要法規(guī)的出臺(tái)，有助于培養(yǎng)廣大黨員克己奉公、勇于擔(dān)責(zé)、樂于奉獻(xiàn)的素質(zhì)與修養(yǎng)，為黨的制度建設(shè)培養(yǎng)對黨忠誠、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專門工作人員。

其次，黨內(nèi)法規(guī)是黨的民主建設(shè)的重要方面，有助于我國社會(huì)主義民主制度的完善。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是我國進(jìn)行社會(huì)主義民主建設(shè)的基本要求。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我國各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)、人民生活日益幸福的重要保障，對此黨章和國家法律都進(jìn)行了明確規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)制度本身就包含堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是要做好“兩個(gè)維護(hù)”，因而，黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展為我國的社會(huì)主義民主制度提供了重要依托。特別是隨著《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》的出臺(tái)，對黨組織行為活動(dòng)時(shí)應(yīng)秉承的民主集中制原則進(jìn)行了說明，促進(jìn)了黨內(nèi)民主建設(shè)更加制度化，為黨更好地實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政提供了重要制度保障，對我國的社會(huì)主義民主建設(shè)意義重大。

最后，黨內(nèi)法規(guī)是黨依法治國的重要依據(jù)，有助于我國社會(huì)主義法治體系建設(shè)的推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義法治體系以來，黨內(nèi)法規(guī)自身的法治化建設(shè)日益增強(qiáng)，并且為了更好地與國家相關(guān)法律銜接、協(xié)調(diào)，黨出臺(tái)了相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)。例如，現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定：各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和黨中央的重大決策部署要與憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施[10]。總之，黨內(nèi)法規(guī)制度的不斷完善對中國特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)意義重大，有利于更好地發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢。

三、新時(shí)代提升黨內(nèi)法規(guī)治理效能的路徑選擇

（一）堅(jiān)持科學(xué)立規(guī)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度更加精細(xì)化

堅(jiān)持科學(xué)立規(guī)，就是要在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)更加注重內(nèi)容的精細(xì)化和程序的規(guī)范化。作為中國特色社會(huì)主義法治的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具備法的明確性與確定性的特征，這就需要明確不同制定主體立規(guī)的權(quán)限，尤其應(yīng)加大地方制定主體立規(guī)的次數(shù)與數(shù)量，使得地方黨委（黨組）在管黨治黨時(shí)更具針對性，從而提高黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的權(quán)威性。我國不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在巨大差異，如何維護(hù)好黨中央的權(quán)威和發(fā)揮好地方黨組織的積極性是提升黨內(nèi)治理效能的重要方面。因而，黨內(nèi)法規(guī)的制文應(yīng)采用明確的規(guī)范化表達(dá)，盡量減少模糊性語言的使用，從而確保地方與中央制定的黨內(nèi)法規(guī)的一致性。在制定程序上，各級制定主體應(yīng)規(guī)范各個(gè)制定步驟的制度化、規(guī)范化?！傲⒎ㄗ鳛閯?chuàng)制法的活動(dòng)，需要遵循特定的程序，必須堅(jiān)持程序正義，這是保障法的實(shí)體正義，維護(hù)嚴(yán)肅性與權(quán)威性的需要”[11]。也就是說，各類黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、修訂、暫行、試行、廢止等都應(yīng)有明確的規(guī)定和相應(yīng)的程序步驟，尤其是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中有很多“暫行”“試行”的條例，應(yīng)當(dāng)使這些條例的起止時(shí)間、生效空間范圍更加明確化。

（二）完善實(shí)施評估機(jī)制，提升依規(guī)治黨的實(shí)效性

黨內(nèi)法規(guī)作為治黨重器，一經(jīng)制定就必然有其存廢期限，而黨的建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)生活卻是復(fù)雜多變的，這就需要黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評估機(jī)制更加注重對黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)立目標(biāo)是否完成、黨員對黨內(nèi)法規(guī)的滿意程度如何、黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)行國家制度的協(xié)調(diào)程度等方面的評估。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快評估機(jī)制的制度化建設(shè)。雖然現(xiàn)行的《制定條例》中涉及到黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施評估機(jī)制，但是關(guān)于評估機(jī)制的法規(guī)尚未實(shí)現(xiàn)體系化、制度化。完善的評估指標(biāo)體系是評估機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，因而應(yīng)加快建立多層級、能協(xié)調(diào)、可量化的綜合評估指標(biāo)體系。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估機(jī)制的制度化，也必然要求評估主體、評估客體與評估程序都有明確的規(guī)定。并且黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評估機(jī)制應(yīng)和黨內(nèi)審查、清理結(jié)合起來，保證黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效性與實(shí)效性的統(tǒng)一。

（三）深化監(jiān)督制度建設(shè)，保障黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行

在全面從嚴(yán)治黨背景下，依規(guī)治黨應(yīng)深化權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)，健全“三不腐”的約束機(jī)制，保障黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查。”[12]中國的政黨體制要求中國共產(chǎn)黨承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政者的角色，其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)當(dāng)符合中國特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)要求。因此，對黨內(nèi)法規(guī)制度的監(jiān)督理應(yīng)包括黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督兩個(gè)層面。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)督的作用，完善巡視監(jiān)督的工作機(jī)制。紀(jì)委監(jiān)督是黨內(nèi)問責(zé)的重要形式，在加強(qiáng)紀(jì)委的上級對下級監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)完善同級之間如何進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，尤其是實(shí)現(xiàn)一把手的權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，加強(qiáng)對其的監(jiān)督。巡視監(jiān)督是近年來非常有效的監(jiān)督形式，有效遏制了腐敗的發(fā)生。目前巡視監(jiān)督在制度化方面還存在不足，巡視工作如何制度化、常態(tài)化開展仍未健全。為更好地發(fā)揮巡視監(jiān)督對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的作用，應(yīng)盡快建立巡視的機(jī)構(gòu)設(shè)置、巡視方式、巡視對象等方面的制度。就黨外監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好社會(huì)監(jiān)督的作用。

（四）加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，筑牢黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)

黨內(nèi)民主是黨的生命，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)對規(guī)范黨內(nèi)政治生活和培養(yǎng)黨員的制度意識具有重大作用。盡管鼓勵(lì)廣大黨員積極主動(dòng)參與黨內(nèi)活動(dòng)已經(jīng)在2016年10月出臺(tái)的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中被確立，但是具體保障廣大黨員的民主選舉、民主參與、民主監(jiān)督等方面的黨內(nèi)法規(guī)尚未完善，需要加快制定黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面的法規(guī)。當(dāng)然，不能僅僅只是制定黨內(nèi)民主方面的法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展增強(qiáng)黨內(nèi)民主的各種形式的教育活動(dòng)，讓民主的程序、民主的價(jià)值等深入黨員的內(nèi)心。此外，黨內(nèi)民主活動(dòng)的常態(tài)化開展也能增強(qiáng)黨員的制度意識、規(guī)范意識、紀(jì)律意識和規(guī)則意識，有助于促進(jìn)黨員主動(dòng)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，為黨內(nèi)法規(guī)制度的良好運(yùn)行提供一定的基礎(chǔ)。

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[9]姜明安.論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2017，21（2）：73-81.

[10]中共中央黨校黨章黨規(guī)教研室.十八大以來常用黨內(nèi)法規(guī)[M].北京：人民出版社，2019：110.

[11]劉長秋.依規(guī)治黨之“規(guī)”的外延研究——兼論黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的三大思維[J].理論與改革，2019，（1）：118-131.

[12]本書編輯組.習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：205.

責(zé)任編輯：王瑋瑋