崔兆在

引 言

法院是社會(huì)治理的重要參與者和推動(dòng)者，肩負(fù)推動(dòng)法治政府建設(shè)的使命。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)共建共治共享，關(guān)鍵是法治政府建設(shè)，“而司法審查是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，系國(guó)家治理體系成敗的關(guān)鍵?！雹僬恐袠?lè)、趙玄：《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視野中的司法審查制度——以完善現(xiàn)行〈行政訴訟法〉為中心》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立成為法院參與社會(huì)治理，推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要路徑。

行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴被確立為一項(xiàng)基本的訴訟制度，這彰顯出“中國(guó)智慧、本土經(jīng)驗(yàn)”的理論氣質(zhì)，與《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出的“堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)”的法治建構(gòu)原則完全契合。①參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義解讀》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第4期。這種具有本土特色和實(shí)踐智慧的行政訴訟制度和行為模式，被譽(yù)為“執(zhí)政為民的試金石”、“法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”。②參見(jiàn)江必新：《積極推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作》，載《人民法院報(bào)》2011年7月13日，第5版。該項(xiàng)制度具有重要的價(jià)值意蘊(yùn)，希望藉此推動(dòng)法治政府建設(shè)，立法時(shí)多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，“該制度有利于解決行政爭(zhēng)議，也有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政意識(shí)?！雹圩罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ィ骸蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓V訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2018年版，第591頁(yè)。

新行政訴訟法實(shí)施后，從國(guó)務(wù)院到各級(jí)政府紛紛出臺(tái)相應(yīng)的工作制度，對(duì)此新聞媒體予以高度贊揚(yáng)，法院也備受鼓舞，呈現(xiàn)出“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一出庭萬(wàn)事皆可解決”的繁榮景象。新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是否真正發(fā)揮了其應(yīng)有的功能，需要以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)效性為基準(zhǔn)，基于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的司法實(shí)踐，來(lái)審視行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的運(yùn)行情況，還原制度運(yùn)行的真實(shí)面貌。

一、司法觀察：法治政府建設(shè)中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)實(shí)圖景

（一）文本規(guī)定：塑造政府法治形象的立法潮流

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴被視為推動(dòng)法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)，在行政訴訟法頒布實(shí)施后，基于落實(shí)法律規(guī)定，彰顯政府法治形象的需求，自國(guó)務(wù)院至各級(jí)政府機(jī)關(guān)紛紛出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，出現(xiàn)了一股立法潮。國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，要求被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人帶頭履行行政應(yīng)訴職責(zé)，積極出庭應(yīng)訴。各地政府也制定了大量的出庭應(yīng)訴規(guī)則。筆者以“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭”為關(guān)鍵詞，通過(guò)北大法寶進(jìn)行搜索，檢索到相關(guān)應(yīng)訴規(guī)范文件共計(jì)111篇，其中地方政府規(guī)章2篇，地方規(guī)范文件4篇，地方司法文件2篇，地方工作文件13篇，這些文件中，2015年行政訴訟法實(shí)施后頒布的現(xiàn)行有效的應(yīng)訴規(guī)范文件共62篇，約占90%以上，這些文件多作為政府改善自身形象的象征物，追求負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴數(shù)量的提升。例如，合肥市出臺(tái)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作辦法要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不得少于當(dāng)年已開(kāi)庭審理案件的80%。④參見(jiàn)《合肥市人民政府法制辦公室關(guān)于2018年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況的通報(bào)》（合府法〔2019〕7號(hào)），2019年2月13日發(fā)布。

與此相應(yīng)，各地多將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率或者應(yīng)訴數(shù)量，納入行政機(jī)關(guān)年度考核范圍。例如，《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入依法行政工作考核內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不按照本規(guī)定出庭應(yīng)訴的，相應(yīng)扣減其所在行政機(jī)關(guān)依法行政考核得分。筆者所在的W市也將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系，要求凡法院開(kāi)庭審理的案件負(fù)責(zé)人不出庭的，一律扣分。

（二）運(yùn)行實(shí)踐：聚焦“出庭率”的強(qiáng)力推動(dòng)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度入法以來(lái)，各地政府出于績(jī)效考核及地方法制競(jìng)爭(zhēng)等多重因素的考量，通過(guò)制定出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件等方式，提升出庭應(yīng)訴數(shù)量。以S省為例，2017年，全省法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為43.3%，出庭應(yīng)訴率超過(guò)60%的有9個(gè)市，其中有三個(gè)市超過(guò)80%，最高的市為93.7%。2018年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為59.5%，出庭應(yīng)訴率超過(guò)60%的有11個(gè)市，其中超過(guò)90%的有三個(gè)，最高的市達(dá)97.3%。①參見(jiàn)《2018年山東法院行政案件司法審查報(bào)告》，載微信公眾號(hào)“魯法行談”，2019年5月20日。

表1 2018年度S省各市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況統(tǒng)計(jì)表

上表中負(fù)責(zé)人出庭率最高的S省D市，在工作中要求縣級(jí)政府、市直部門(mén)自收到法院應(yīng)訴通知、傳票、裁判文書(shū)之日起3日內(nèi)，將有關(guān)材料報(bào)市法制辦，市法制辦對(duì)擬開(kāi)庭行政訴訟案件進(jìn)行督導(dǎo)，建立工作臺(tái)賬，逐案推進(jìn)?？h級(jí)法制機(jī)構(gòu)參照市法制辦的做法對(duì)轄區(qū)內(nèi)案件進(jìn)行督導(dǎo)。建立工作情況通報(bào)制度，對(duì)個(gè)別機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒不出庭或者拒不履行法院判決的，進(jìn)行通報(bào)，要求整改并提交書(shū)面整改報(bào)告，情節(jié)嚴(yán)重的，建議組織部門(mén)進(jìn)行約談。同時(shí)，在年度法治政府建設(shè)綜合考核中扣除相應(yīng)分?jǐn)?shù)。②參見(jiàn)《推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作我們是認(rèn)真的》，載微信公眾號(hào)“法治德州”，2019年1月31日。

（三）輿論引導(dǎo)：“高出庭率”的法治宣傳

當(dāng)前，面對(duì)多元化的利益格局，行政爭(zhēng)議日益復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，有利于及時(shí)把握民意，回應(yīng)群眾所需，理順群眾情緒，增進(jìn)社會(huì)和諧。為實(shí)現(xiàn)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的價(jià)值追求，促進(jìn)法治政府建設(shè)，各地將制度實(shí)施過(guò)程中涌現(xiàn)出的具有典型意義的“高出庭率”的案例予以宣傳報(bào)道，以期形成示范效應(yīng)，促進(jìn)制度的落實(shí)。

例如，大眾網(wǎng)的報(bào)道稱(chēng)《廳官出庭，“民告官”能見(jiàn)官！山東去年六成行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴》。①參見(jiàn)《廳官出庭，“民告官”能見(jiàn)官！山東去年六成行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴》，載大眾網(wǎng)2019年5月20日，http：//sd.dzwww.com/sdnews/201905/t20190520_18741019.htm。此外，關(guān)于負(fù)責(zé)人出庭率100%及出庭全覆蓋的報(bào)道每每見(jiàn)諸報(bào)端。

報(bào)道一：2018年，安徽省合肥市嚴(yán)格落實(shí)《安徽省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》和《合肥市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作辦法》，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%，有效化解了矛盾，取得了良好社會(huì)效果。②參見(jiàn)《2018年合肥市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%》，載人民法治網(wǎng)2019年2月16日，http：//www.rmfz.org.cn/dfzcontents2/404/192021.html。

報(bào)道二：濰坊市國(guó)土資源局大力推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴形成常態(tài)，在全省國(guó)土資源系統(tǒng)率先實(shí)現(xiàn)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。③參見(jiàn)《市國(guó)土資源局在全省系統(tǒng)率先實(shí)現(xiàn)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%》，載微信公眾號(hào)“濰坊國(guó)土”，2018年5月16日。

報(bào)道三：正安法院實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴全覆蓋。行政審判法官在案件開(kāi)庭前，親自與行政負(fù)責(zé)人就出庭應(yīng)訴工作進(jìn)行交流，詳細(xì)講解負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的重要意義及不出庭應(yīng)訴將承擔(dān)的法律后果，并按照法律規(guī)定，對(duì)涉案行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭建議書(shū)。自發(fā)出建議書(shū)以來(lái)，取得了顯著的效果。在近日審理的幾起行政案件中，實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人100%出庭應(yīng)訴。④參見(jiàn)《正安法院實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴全覆蓋》，載微信公眾號(hào)“正安縣人民法院”，2018年5月10日。

二、現(xiàn)狀解構(gòu)：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度推進(jìn)法治政府建設(shè)的審視與反思

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出庭應(yīng)訴制度的功能定位主要是推進(jìn)法治政府建設(shè)，制度功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該從哪些維度和過(guò)程去分析和解釋?zhuān)繌睦碚撋?，可以根?jù)結(jié)構(gòu)功能主義理論進(jìn)行分析。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為價(jià)值、制度、角色是政治系統(tǒng)的基本要素，并將價(jià)值、制度、角色作為結(jié)構(gòu)—功能分析的基本框架。⑤參見(jiàn)潘博、王立峰：《新時(shí)代黨的政治建設(shè)面臨的突出問(wèn)題及其治理進(jìn)路——以結(jié)構(gòu)—功能主義為分析視角》，載《社會(huì)主義研究》2018年第4期。

圖1 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的分析框架

（一）制度不足：忽視法治政府價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度選擇

從實(shí)證角度，各地頒布的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴文本數(shù)量不勝枚舉，但該制度的實(shí)踐運(yùn)作，主要依賴各級(jí)政府的自我重視程度，依靠數(shù)字化的指標(biāo)考核，這種考核，多注重應(yīng)訴量的提升，而對(duì)涉訴行政爭(zhēng)議化解力度不夠。行政訴訟的重要目的是有效化解行政爭(zhēng)議，程序設(shè)計(jì)也較為偏重于“糾紛解決型的法律過(guò)程”，這是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度賴以生存的系統(tǒng)環(huán)境的追求，也是該制度自身的首要功能預(yù)設(shè)。①參見(jiàn)喻少如：《功能主義視閾下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期。追求負(fù)責(zé)人高出庭率對(duì)于促進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭制度的完善具有積極意義，但忽視出庭的實(shí)質(zhì)意義、忽略制度的價(jià)值內(nèi)涵的負(fù)責(zé)人出庭形式化現(xiàn)象，值得反思。有學(xué)者指出，目前的制度設(shè)計(jì)及宣傳似乎將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的功能夸大化，極易使該制度蛻變?yōu)橐环N“法治的裝飾品”。②參見(jiàn)劉羽梅、張祺煒：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度之完善——兼議對(duì)行政訴訟法第三條第三款的理解與適用》，載《人民司法·應(yīng)用》2016年第28期。這一點(diǎn)可以從負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件中矛盾糾紛化解情況得到驗(yàn)證。

表2 某基層法院近三年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件情況

分析上表，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴率雖提升，但因考核制度的安排并未體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求，無(wú)法從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，表現(xiàn)在司法個(gè)案層面，就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率提高，而案件的上訴率、和解率并未因出庭率提高而上升，矛盾化解效果并未顯著改善的情況。

（二）理念束縛：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的角色認(rèn)同度不高

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作為制度運(yùn)行的基本單元，在應(yīng)然層面上，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)法治政府建設(shè)的價(jià)值功能實(shí)現(xiàn)作為自身的行動(dòng)指引。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能否按照角色定位與規(guī)范的要求來(lái)扮演自身角色對(duì)于制度功能的實(shí)現(xiàn)起重要作用。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，中國(guó)數(shù)千年的官本位傳統(tǒng)使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿意坐在被告席上，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人是本機(jī)關(guān)當(dāng)然負(fù)責(zé)人，從實(shí)踐來(lái)看，正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的比例非常少基本上委派副職負(fù)責(zé)人出庭，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并未從心理上認(rèn)同出庭制度。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人多因考核需要被動(dòng)出庭而非主動(dòng)出庭應(yīng)訴，從庭審表現(xiàn)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主觀上不愿出庭應(yīng)訴，認(rèn)為當(dāng)被告十分尷尬難看，不愿坐到被告席上，擔(dān)心庭審表現(xiàn)不佳，在原告面前丟了面子，出庭應(yīng)訴壓力大，擔(dān)心出庭應(yīng)訴會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人將矛頭指向自己等等。③參見(jiàn)楊如冰、郭喜珂：《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況的調(diào)研報(bào)告》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。出庭負(fù)責(zé)人出庭，除了庭審中坐在被告席上外，很少主動(dòng)與對(duì)方當(dāng)事人溝通，表現(xiàn)在：一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭往往“出庭不出聲”，由一起出庭的工作人員或代理律師進(jìn)行答辯、舉證、質(zhì)證和陳述，導(dǎo)致原告感覺(jué)庭審地位不平等，爭(zhēng)議更為復(fù)雜化。另一方面，庭審參與程度低，開(kāi)庭過(guò)程中基本處于觀看或者聆聽(tīng)狀態(tài)，對(duì)案件情況、法律法規(guī)、證據(jù)運(yùn)用等，不能很好的發(fā)表意見(jiàn)。開(kāi)庭發(fā)言僅僅只是宣讀一下答辯狀和做最后陳述，不能針對(duì)性的回答原告或法院的提問(wèn)，庭審效果不理想。

（三）實(shí)踐錯(cuò)位：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭負(fù)功能顯現(xiàn)

一是出庭的成本與收益失衡。在個(gè)案層面，重大復(fù)雜、影響力大的案件，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)于矛盾的化解、行政執(zhí)法水平的提升等具有作用，取得的收益可能大于成本。而那些簡(jiǎn)單案件、當(dāng)事人無(wú)理纏訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成本要大于收益。第一，時(shí)間成本。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政公務(wù)較為繁忙，為了開(kāi)庭需在庭前了解案情以及其他有關(guān)情況，庭審時(shí)間一般也要半天，時(shí)間是一項(xiàng)較大的成本。第二，準(zhǔn)備成本。對(duì)法院而言，基于自身所處的政治地位考量，級(jí)別對(duì)等現(xiàn)象十分常見(jiàn)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時(shí)，法院往往也會(huì)提高審理人員級(jí)別，往往由院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)，至少是行政庭庭長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，并且事先也要做好相應(yīng)的溝通工作。這樣一來(lái)，成本會(huì)高很多。第三，物質(zhì)成本。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭還要安排車(chē)輛、組織人員等，需要增加物質(zhì)成本。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴付出的成本從表面上看是負(fù)責(zé)人個(gè)人或者被訴行政機(jī)關(guān)的，但實(shí)際占用的卻是公共資源，社會(huì)可能為此付出極高的成本。①參見(jiàn)劉羽梅、張祺煒：《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度之完善——兼議對(duì)行政訴訟法第三條第三款的理解與適用》，載《人民司法·應(yīng)用》2016年第28期。

二是出庭不當(dāng)，影響司法效率。一些案件的當(dāng)事人特別是土地征收、涉訴信訪案件的當(dāng)事人，認(rèn)為庭審中需要見(jiàn)到負(fù)責(zé)人或者必須見(jiàn)到想見(jiàn)的負(fù)責(zé)人，即使負(fù)責(zé)人不能出庭有法定事由或者由其他負(fù)責(zé)人出庭也不例外?；谶@種訴訟心理和認(rèn)知，有些當(dāng)事人常常以出庭負(fù)責(zé)人不合法為由影響申請(qǐng)回避或拒絕繼續(xù)庭審，出現(xiàn)“鬧庭現(xiàn)象”，導(dǎo)致反復(fù)休庭、纏訟，導(dǎo)致訴訟資源浪費(fèi)、效率低下。②參見(jiàn)喻少如：《功能主義視閾下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期。例如，在滕某訴江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)人民政府行政協(xié)議案中，滕某對(duì)雨花臺(tái)區(qū)政府負(fù)責(zé)人未出庭提出異議，堅(jiān)持雨花臺(tái)區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)如不出庭，則應(yīng)委托副區(qū)長(zhǎng)出庭，否則不同意開(kāi)庭，導(dǎo)致庭審無(wú)法正常進(jìn)行。③參見(jiàn)滕染琴訴江蘇省南京市雨花臺(tái)區(qū)人民政府行政協(xié)議案，最高人民法院（2017）最高法行申145號(hào)行政裁定書(shū)。

三、理論證成：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有限度出庭的正當(dāng)性解讀

行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的選擇，應(yīng)考慮制度的實(shí)效性，即該制度在實(shí)踐中能否達(dá)到制度設(shè)計(jì)所要實(shí)現(xiàn)的功能。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與案件審理，化解矛盾糾紛，提升法治水平。

（一）基于功能實(shí)現(xiàn)角度的邏輯推演

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出庭應(yīng)訴制度的功能定位主要在于推進(jìn)法治政府建設(shè)，“該制度的研究并不能止步于規(guī)范性功能層面，而是應(yīng)結(jié)合衍生該制度的系統(tǒng)整體即行政訴訟框架及庭審實(shí)踐來(lái)描繪制度運(yùn)作圖景，在這幅圖景中，功能實(shí)現(xiàn)的考察則顯得至關(guān)重要，也是檢驗(yàn)這味解藥?kù)`驗(yàn)度的最佳方案?！雹苡魃偃纾骸豆δ苤髁x視閾下的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度》，載《法學(xué)評(píng)論》2016年第5期。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物帕斯森認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)之所以能保持有序的維持，是由于其各個(gè)組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著必要的功能。①參見(jiàn)李欣紅、葉伶俐：《結(jié)構(gòu)功能主義視闕下民事執(zhí)行權(quán)配置路徑探析》，載《山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。社會(huì)系統(tǒng)的維持和延續(xù)需要滿足四個(gè)功能性條件（簡(jiǎn)稱(chēng)AGIL模型）。②參見(jiàn)王楊，《結(jié)構(gòu)功能主義視角下黨組織嵌入社會(huì)組織的功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制——對(duì)社會(huì)組織黨建的個(gè)案研究》，載《社會(huì)主義研究》2017年第2期。第一是“適應(yīng)”功能。③適應(yīng)功能指社會(huì)系統(tǒng)從外部獲得資源和能力，并將其在系統(tǒng)中進(jìn)行配置。第二是“目標(biāo)達(dá)成”功能。④目標(biāo)達(dá)成功能指社會(huì)系統(tǒng)具有的有助于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并通過(guò)激發(fā)和調(diào)動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)的力量從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的功能。第三是“整合”功能。⑤整合功能指社會(huì)系統(tǒng)保持內(nèi)部連貫性和一體化的維持能力。第四是“潛在的模式維持”功能。⑥潛在的模式維持功能指運(yùn)用符號(hào)、價(jià)值等文化供應(yīng)而實(shí)現(xiàn)模式維持。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的社會(huì)理論，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的功能實(shí)現(xiàn)需要以下條件：第一，與當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、文化等系統(tǒng)相容并得到其他系統(tǒng)的支持；第二，制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)完善有助于推進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；第三，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的充分參與；第四，控制出現(xiàn)的負(fù)功能；第五，運(yùn)用共同價(jià)值規(guī)范處置和消除參與者內(nèi)在緊張和張力。

從功能主義視角，需要根據(jù)案件的不同特點(diǎn)，選擇契合當(dāng)下的有限度出庭機(jī)制。《行政訴訟法》第3條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第128條、129條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，但也同時(shí)規(guī)定了不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)工作人員出庭。解讀這些條文，可以發(fā)現(xiàn)“并非所有案件均需行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，選擇合適的出庭負(fù)責(zé)人。

（二）基于效益、成本考量的制度選擇

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的良性運(yùn)行，需要經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各種要素的支撐，其中起基礎(chǔ)決定作用的是經(jīng)濟(jì)因素，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建構(gòu)需要追求社會(huì)效益的最大化。根據(jù)成本最小化的原理，成本約束的價(jià)值定位必然歸結(jié)到效率上。⑦參見(jiàn)關(guān)保英：《行政法的價(jià)值定位》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第64頁(yè)。制度效益最大化原則要求制度的選擇和安排要以最小的投入，獲得最大收益?；谏鐣?huì)成本效益的考量，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在所有案件中均出庭既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要，而且增加了社會(huì)成本的支出，導(dǎo)致國(guó)家行政資源的浪費(fèi)。而根據(jù)案件的類(lèi)型、案件的影響力、輻射力等因素，篩選出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有必要出庭的案件，并根據(jù)案件審理的需要選擇恰當(dāng)?shù)某鐾ヘ?fù)責(zé)人，將有助于節(jié)省成本，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

（三）基于國(guó)情角度的現(xiàn)實(shí)合理性分析

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的良性運(yùn)行需要契合當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)該制度所承載的功能。當(dāng)下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴雖得到了立法確認(rèn)，并由政府自身強(qiáng)力推行，法院積極推動(dòng)，但是法律與語(yǔ)言、文化一樣根植于一個(gè)民族的傳統(tǒng)之中，是特定地域生活和民族精神的展現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的運(yùn)轉(zhuǎn)中，會(huì)受到社會(huì)文化價(jià)值理念的支持與規(guī)制雙重影響。當(dāng)前，官本位思想和民眾心理的消極影響仍然根深蒂固，行政負(fù)責(zé)人對(duì)出庭應(yīng)訴在心理上并不認(rèn)同，強(qiáng)制推進(jìn)負(fù)責(zé)人出庭全覆蓋，導(dǎo)致出庭形式化，無(wú)助于負(fù)責(zé)人出庭制度的功能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)目前的國(guó)情，根據(jù)案件的類(lèi)型、特點(diǎn)推進(jìn)負(fù)責(zé)人有限度的出庭，能夠逐步提高負(fù)責(zé)人出庭的角色認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的功能預(yù)期。

四、路徑選擇：以出庭應(yīng)訴實(shí)效性為核心的有限度出庭機(jī)制的建構(gòu)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的價(jià)值在于推進(jìn)法治政府建設(shè)，立足功能實(shí)現(xiàn)，篩選出有必要負(fù)責(zé)人出庭的案件，增加負(fù)責(zé)人出庭案件的實(shí)效性，才能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的價(jià)值追求。

（一）完善有限度出庭的規(guī)則體系，提升負(fù)責(zé)人出庭制度的實(shí)效性

目前行政訴訟法、最高法院的司法解釋及行政機(jī)關(guān)自行制定的規(guī)范性文件構(gòu)成了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度體系，這些規(guī)定雖然在一定程度上明晰了負(fù)責(zé)人的范圍、不出庭的后果、出庭案件類(lèi)型等，有正面促進(jìn)作用，但實(shí)際操作中規(guī)定本身約束不足，操作性不強(qiáng)。以實(shí)效性為核心的有限度出庭應(yīng)訴制度的構(gòu)建，推進(jìn)法治政府建設(shè)，法院需從以下幾個(gè)方面積極推動(dòng)：

1.共簽文件：完善案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制和出庭考評(píng)機(jī)制

一是案件繁簡(jiǎn)分流。由法院與地方政府共簽規(guī)范性文件，根據(jù)案件類(lèi)型、影響力、輻射力等因素，篩選出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有必要出庭的案件，并根據(jù)案件審理的需要選擇恰當(dāng)?shù)某鐾ヘ?fù)責(zé)人。第一，正職負(fù)責(zé)人出庭案件清單。主要包括社會(huì)關(guān)注度高、涉及重大公共利益或者可能引發(fā)群體性事件的案件、對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法可能產(chǎn)生重大影響或者涉及行政賠償數(shù)額較大的、公益訴訟案件以及人民法院書(shū)面通知出庭的案件。上述案件從一審到再審程序，行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。第二，對(duì)于爭(zhēng)議不大、案情相對(duì)簡(jiǎn)單等案件，可以由一般工作人員出庭。主要包括：適用簡(jiǎn)易程序的案件、工傷認(rèn)定案件和程序?qū)彶榈陌讣取３鲜霭讣馄溆嗟陌讣梢杂善渌?fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，出庭負(fù)責(zé)人的具體確定可以由行政機(jī)關(guān)與法院共同協(xié)商。

表3 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭案件清單

二是完善負(fù)責(zé)人出庭的考評(píng)規(guī)則?，F(xiàn)行考評(píng)體系多注重對(duì)出庭率的考核，忽視出庭效果的考核，故此需要完善內(nèi)部績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭效果進(jìn)行綜合考評(píng)，法院與地方政府聯(lián)合制定考評(píng)細(xì)則，主要包括激勵(lì)規(guī)則和懲罰規(guī)則。法院針對(duì)個(gè)案制作負(fù)責(zé)人出庭評(píng)價(jià)表，政府根據(jù)評(píng)價(jià)表，對(duì)負(fù)責(zé)人出庭情況進(jìn)行積分制管理，并根據(jù)最終的積分情況決定給予的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。對(duì)積極出庭化解糾紛的負(fù)責(zé)人及時(shí)予以表彰，樹(shù)立榜樣典型，報(bào)送組織部門(mén)，建議在提拔使用中優(yōu)先考慮。對(duì)于不積極出庭的負(fù)責(zé)人依據(jù)行政訴訟法、公務(wù)員法及行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例予以處分。

2.規(guī)范流程：形成法院、政府法制部門(mén)、行政機(jī)關(guān)三方互動(dòng)的工作機(jī)制

法院受理案件后，根據(jù)案件的審查情況，對(duì)于需要出庭的案件，由法院向政府法制部門(mén)及被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)送負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知，由政府法制部門(mén)備案，案件結(jié)束后，法院向政府法制部門(mén)發(fā)送出庭負(fù)責(zé)人司法評(píng)價(jià)表，由政府法制部門(mén)進(jìn)行考核，確保負(fù)責(zé)人出庭的實(shí)效性。

圖2 法院、政府法制部門(mén)、行政機(jī)關(guān)三方互動(dòng)流程圖

（二）構(gòu)建多維平臺(tái)，促進(jìn)負(fù)責(zé)人角色價(jià)值的正向回歸

1.建立負(fù)責(zé)人法治培訓(xùn)課堂和邀請(qǐng)旁聽(tīng)制度。法院與政府法制部門(mén)聯(lián)合舉辦法治培訓(xùn)課堂，就出庭應(yīng)訴的程序、舉證內(nèi)容、舉證方法等進(jìn)行有針對(duì)性的講解。同時(shí)法院針對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的典型案件可以定期邀請(qǐng)各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人旁聽(tīng)案件審理，使其進(jìn)一步了解庭審程序，減少案件的準(zhǔn)備成本，幫助負(fù)責(zé)人解決不會(huì)出庭、不敢出庭問(wèn)題，提升庭審參與度。

2.建立庭前、庭后和解平臺(tái)。為促進(jìn)法治政府建設(shè)，實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議，可以依托S省探索建立的審前和解中心這一平臺(tái)，①根據(jù)S省出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)設(shè)立行政爭(zhēng)議審前和解中心，影響社會(huì)穩(wěn)定及涉及公共利益等案件可以審前和解。促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就被訴行政行為一旦被確認(rèn)違法或者撤銷(xiāo)，將給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成重大損失的案件以及其他通過(guò)和解方式處理更有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的案件與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通交流，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人政治站位高、政治敏銳性強(qiáng)，組織協(xié)調(diào)能力突出，做群眾工作本領(lǐng)強(qiáng)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。

3.建立負(fù)責(zé)人出庭特別庭審程序。在庭審中，在舉證、質(zhì)證及總結(jié)陳述等庭審程序中設(shè)置負(fù)責(zé)人獨(dú)立發(fā)言環(huán)節(jié)，由法官引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就案件所涉及的事實(shí)和法律問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，增強(qiáng)負(fù)責(zé)人參與庭審的意識(shí)，避免出庭不出聲，出聲不出效果。

通過(guò)上述制度的安排，明確行政負(fù)責(zé)人的角色定位，形成有效的角色認(rèn)同，變被動(dòng)出庭為主動(dòng)出庭。微觀上，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解；中觀上，發(fā)現(xiàn)行政管理過(guò)程中存在的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)；宏觀上，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)法治政府建設(shè)的引領(lǐng)作用，從而推進(jìn)法治政府和法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程。

（三）完善出庭的配套機(jī)制，形成促進(jìn)負(fù)責(zé)人有效出庭的合力

1.負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法評(píng)價(jià)機(jī)制的構(gòu)建

法院在每個(gè)案件中對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，制作司法評(píng)價(jià)表，司法評(píng)價(jià)表在庭審后根據(jù)需要向政府法制部門(mén)反饋通報(bào)，通報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴優(yōu)異的案例以及表現(xiàn)不到位的情況。由政府根據(jù)司法評(píng)價(jià)表以及考評(píng)規(guī)則的內(nèi)容，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行考核，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的予以獎(jiǎng)勵(lì)，表現(xiàn)不到位的予以通報(bào)，督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭、出聲、出效果，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

2.出庭通知制度和延期審理制度的完善

對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件，法院在向行政機(jī)關(guān)送達(dá)開(kāi)庭傳票時(shí)，一并送達(dá)《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭通知書(shū)》，對(duì)社會(huì)高度關(guān)注、涉及重大公共利益或可能引發(fā)群體性事件的案件，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須參加訴訟。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人想出庭應(yīng)訴，但因特殊情況暫不能應(yīng)訴的，應(yīng)在開(kāi)庭前三日內(nèi)說(shuō)明理由，法院經(jīng)審查行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無(wú)法出庭的事由屬于確因客觀原因無(wú)法出庭的情況，可酌情延期開(kāi)庭。

3.立法、行政、司法監(jiān)督互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建

立法、行政、司法等部門(mén)的相互配合、良性互動(dòng)才能推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度功能的有效發(fā)揮。筆者所在法院探索的立法、行政、司法三方良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落實(shí)。人大專(zhuān)項(xiàng)聽(tīng)取法院和政府關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告，對(duì)于負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行監(jiān)督。政府制定負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)則，并將出庭應(yīng)訴情況納入年度考核。法院積極推動(dòng)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，通過(guò)法治培訓(xùn)、行政案件司法審查年度報(bào)告制度、出庭應(yīng)訴信息共享機(jī)制等，促進(jìn)了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的落實(shí)。

結(jié) 語(yǔ)

法治興則國(guó)興，法治強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)?！肮ǖ拇嗳跣浴币笳茩?quán)者奉法守法，法治國(guó)家需要政府先行。①參見(jiàn)劉錚：《法治國(guó)家需政府先行》，載《中國(guó)審判》2015年第10期。作為“關(guān)鍵少數(shù)”的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于化解官民矛盾，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)，提高依法行政水平。實(shí)踐中，為發(fā)揮行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度推進(jìn)法治政府建設(shè)的功能，從現(xiàn)階段來(lái)看，要防止急于求成思想，基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情的考量，需要從制度實(shí)效性的角度，完善有限度出庭規(guī)則，細(xì)化負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的剛性約束，讓真正有必要出庭的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議、推進(jìn)法治政府建設(shè)。同時(shí)，從本土司法實(shí)踐出發(fā)，注重總結(jié)實(shí)踐中有益的經(jīng)驗(yàn)做法，使該制度在實(shí)踐中獲得延續(xù)的生命力。