劉 升

[貴州大學，貴陽 550025]

一、碎片化的相關研究

碎片化可以認為是完整的東西破碎成很多零塊，其最早是在傳播學中得到應用，作為一種對社會傳播語境的形象化描述。之后，碎片化開始廣泛應用于政治領域、社會領域和技術領域等。

由于碎片化的解釋契合了當前政府組織中的一些表現(xiàn)，于是早期如蘭普頓(D.M.Lampton)、李侃如(Lieberthal.K)等西方學者就提出用碎片化來描述有關中國政府的決策體制，指出各政府組織內部的官僚會根據其所在部門的不同利益有選擇性的進行公共政策制定。同時，中央政府內部各部門之間、中央與地方政府之間、各級地方政府之間、地方政府內部各個部門之間都會根據自身利益，經過爭論、妥協(xié)、討價還價等不同談判方式，最后才制定出公共政策。(1)Lieberthal.K, D M.Lampton, Bureaucracy, PoliticsandDecision:MakinginPost-MaoChina, Berkeley: University of California Press, 1992.

近年來，大量國內學者也在碎片化研究方面取得重大進步。在使用對象方面，目前碎片化主要運用在三個領域：第一個是政府內部管理中的部門分割所產生的碎片化；(2)譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學》2010年第8期。第二個是政府服務于社會時政府與社會單元間的關聯(lián)障礙；(3)何艷玲、錢蕾：《“部門代表性競爭”:對公共服務供給碎片化的一種解釋》，《中國行政管理》2018年第10期。第三個是被用來描述社會內部的差異。(4)李強、葛天任：《社區(qū)的碎片化——Y市社區(qū)建設與城市社會治理的實證研究》，《學術界》2013年第12期。在碎片化的生成方面，目前國內解釋也主要基于兩個維度：第一，基于部門主義的解釋。指的是包括政治家、官僚、公務員和國家代理人在內的不同主體同樣也是理性經濟人，在公共政策的制定過程中首先會遵循本部門的利益，缺乏整體角度的考慮，為了個人利益和部門利益會放棄公共利益，(5)寧超：《基于“整體政府”視域下的“行政碎片化”問題破解》，《湖南工業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年第3期。導致政策制定的“部門主義”和“本位主義”等。(6)王清：《制度變遷過程中的碎片化:以戶籍制度改革為例》，《學術研究》2015年第4期。第二，基于部門協(xié)調失靈的解釋。指的是由于地方官員嵌入在經濟競爭當中的政治晉升博弈，(7)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。使得不同部門在面對當前動態(tài)化、多元化、復雜性的公共服務過程中，不同功能系統(tǒng)、不同層級、同一層級不同部門都難以有效開展合作，(8)Lieberthal K，Oksenberg M. Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes. Princeton University Press，1988，p.139從而出現(xiàn)碎片化的問題。

應該說，既有文獻對碎片化的研究已加深了對相關問題的理解，但是，在類型上，目前研究多為寄希望通過“整體性”治理的方式來應對碎片化的對策型問題，所以對碎片化本身的分析比較籠統(tǒng)，而本文則主要是針對碎片化的生成機制和運作邏輯等內容進行研究，分析完整和更有針對性；在內容上，既有研究多是將碎片化看成一個整體，但實際上，以“權力碎片化”為例，“權力碎片化”至少包括“權力供給碎片化”和“權力執(zhí)行碎片化”兩個部分，而這兩種碎片化的生成、表現(xiàn)和影響等又都有眾多不同。

本文中所重點研究的“權力執(zhí)行碎片化”，是指在基層行政權力執(zhí)行過程中，在涉及需要多部門權力配合的情況下，由于“碎片化政府”的結構慣性、制度供給不足下的部門理性和單向依賴的權力結構，相關部門權力配合不到位，使權力執(zhí)行過程中的銜接出現(xiàn)縫隙，導致一個本應完整、連貫的權力執(zhí)行流程被分割成許多支離破碎的環(huán)節(jié)或片段，造成權力執(zhí)行過程的碎片化，最終降低了基層治理效果。

本文以中街城管隊(9)出于學術原則，本文已對所有人名地名采用了匿名化處理方式。為具體研究案例。中街城管隊地處北京市中心區(qū)域，轄區(qū)面積近7平方公里，有正式執(zhí)法人員及各類輔助人員共113人，執(zhí)法車8輛，執(zhí)法力量較強。筆者曾先后在中街城管隊所在的各級組織部門駐隊調研5個多月，在查閱其相關各種公文、執(zhí)法規(guī)則、匯報資料、統(tǒng)計數據等基礎上，還對上百名相關管理人員、城管一線人員、相對人(10)城管的執(zhí)法對象簡稱為相對人。等進行了深度訪談，獲得了大量第一手資料，對城管的執(zhí)法情況也有了比較深入的了解。

二、權力執(zhí)行碎片化的生成機制

“碎片化政府”下的結構慣性、制度供給不足下的部門理性和行政權力執(zhí)行部門單向依賴的權力結構關系是權力執(zhí)行碎片化的主要生成機制。

(一)傳統(tǒng)“碎片化政府”下的結構慣性

“碎片化政府”指的是，政府內部不同職能部門在面臨共同的社會問題時缺乏相互溝通、協(xié)調與合作，各自為政，致使政府的整體性政策目標無法順利達成。(11)Perri 6，Leapt D, Seltzer K，& Stoler G. Towards Holistic Governance：The Reform Agenda，New York：Palgrave，2002,p.33.

“碎片化政府”的形成已有非常長的歷史。早在1776年亞當·斯密出版的《國富論》中就提出了分工能夠有效提高勞動生產率的觀點，他認為勞動分工能夠實現(xiàn)勞動時更好的熟練、技巧和判斷力以及勞動生產率最大的增進。(12)[英] 亞當·斯密:《國富論》, 郭大力、王亞南譯.北京：商務印書館，1981年, 第5頁。這種通過分工提高效率的觀點在此后的工廠生產中得到極大的證明，之后政府內部部門之間也開始按照分工原則進行劃分，以各種特征為劃分，形成了大規(guī)模、組織化的政府職能部門。(13)譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學》2010年第8期。到了19世紀末20世紀初，韋伯(Max Weber)也以專業(yè)化、分工化為借鑒提出了“官僚制”的相關理論，其中“官僚制”組織體系的特點是：通過合理的分工，等級森嚴的權力體系，依照規(guī)程辦事的運作機制，形式正規(guī)的決策文書，組織管理的非人格化，適應工作需要的專業(yè)培訓機制和合理合法的人事行政制度。(14)丁煌：《西方行政學說史》,武漢：武漢大學出版社，1999年, 第83 -86頁。以這些原則為指導構建起來的現(xiàn)代官僚體系，韋伯堅信“推進官僚制度的決定性理由一直是超過其他組織形式的純技術優(yōu)越性……減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴格的官僚制治理中，這一切都能提高到最佳點”。(15)[美]文森特· 奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》,毛壽龍譯,北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1999年, 第37頁。由此，以官僚制為基礎組織的現(xiàn)代政府實現(xiàn)了“碎片化政府”的初步形成。而到了20世紀 70年代中后期, 以 “政府再造 ” 為內容的新公共管理運動在西方國家快速興起, 引導政府進一步轉向獨立化、分散化、分權化和靈活性的組織模式，這些改革措施都在不同程度上加劇了當前政府的碎片化狀況。(16)譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角》，《社會科學》2010年第8期。

具體到我國，為防止政府部門“既是運動員又是裁判員”所帶來的“絕對權力導致絕對腐敗”，從20世紀80年代末期開始，我國也通過政治體制改革的方式對自身權力進行了分割，通過“分權化改革”，以權力的相互制衡實現(xiàn)權力的有效運作，但包括依法行政、司法乃至選舉在內的改革，其實質都是進行國家權力的再配置，將無所不包的政府權力縮減為相對單一的行政權力，并將其余權力歸入司法系統(tǒng)和立法機構。(17)凌斌：《科層法治的實踐悖論:行政執(zhí)法化批判》，《開放時代》2011年第12期。由此根據“傳送帶”理論，形成了“立法—執(zhí)法—司法”三權分立的權力結構。

以此為背景，以1996年通過的《中華人民共和國行政處罰法》(簡稱《行政處罰法》)為基礎，提出將原審批部門中的執(zhí)法權分離出來成立綜合執(zhí)法部門，這樣，城管應運而生。以北京城管為例，目前北京城管接收了來自北京市政市容委，公安，民政，交通，住建，環(huán)保，園林綠化，工商，規(guī)劃，旅游，食藥局等共11個部門12個方面的392項執(zhí)法權，而原部門將這些執(zhí)法權力轉交給城管后，原部門的執(zhí)法權力大大降低，有的部門甚至已經幾乎沒有執(zhí)法權，變成了比較純粹的行政許可或行政審批部門，而城管則成了一個名副其實的綜合執(zhí)法部門。因此，從城管的成立看，城管在權力結構分工中就是一個純粹的中間權力執(zhí)行部門。由此也形成了行政機關中“行政審批(許可)—行政執(zhí)法—行政司法”三權分立的結構(見圖1)。

而該權力運作結構包括前端—中端—末端三個環(huán)節(jié)，其中前端主要是市政市容委、工商局、住建局等部門，因為這些部門擁有行政許可和行政審批等權力，掌握著門檻和準入的權力，所以將其界定為前端權力；而像城管、公安(18)實際上，公安部門同時也掌握了一些審批和許可權力，所以公安機關應該說既有前端權力，又有中端權力。這些則主要屬于中端處罰權力；末端則主要屬于法院的司法權力。

這種權力的供給改革確實能實現(xiàn)權力的制衡，但也帶來了一系列新的問題。即分權的基礎是每個獨立部門只能行使一種權力，而在具體的整體權力執(zhí)行中則要求這些部門能協(xié)調一致地互相配合，若任何一個部門在配合過程中出現(xiàn)問題都可能導致整個權力執(zhí)行的失敗?？梢姡绻麤]有足夠的后續(xù)保障，權力制衡就可能導致權力執(zhí)行碎片化。

(二)制度供給不足下的部門理性

從上面可以看出，在當前分權化的權力來源結構下，權力執(zhí)行過程受到眾多部門牽制，單個部門依靠自身力量幾乎不可能完成整個權力執(zhí)行過程。(19)羅梁波：《從行政三分走向權力三分:黨領導國家治理體制的新推進》，《甘肅行政學院學報》2013年第6期。事實上，針對這種結構上的制衡，國家為了保障權力的有效使用，在制度上已經進行了補充，但既有的制度卻呈現(xiàn)出供給不足的情況：一方面，既有的權力執(zhí)行保障制度不足，這就讓相關制度由于無法落實而流于形式，難以起到作用；另一方面，當前考核制度存在不足，由于缺少整體層面的考核方式，讓每個獨立部門在面對風險社會下的問責壓力和自身資源有限情況下的晉升壓力過程中配合其他部門執(zhí)行權力都會面臨“出力不討好”的困境。于是，從部門理性角度考慮，相關部門既沒有動力也沒有能力配合其他部門執(zhí)行權力，從而為權力執(zhí)行碎片化的生成提供了條件。

1.“有制度無落實”的軟約束。根據官僚制理論，政府部門應該是一個橫向合作分工、縱向等級管理的機構，各不同部門相互配合，政策執(zhí)行緊密有序，共同創(chuàng)造出一個有效率的政府。而從機構改革的視角看，通過將權力來源進一步分散化的方式實現(xiàn)權力制衡有利于權力的正規(guī)化運作，減少部門內部暗箱操作和濫用職權的空間。因此，在行政改革的分權思路下，政府通過嚴格的職責限定、分工協(xié)作及部門專業(yè)化管理的思路，將過去由單個部門掌握的權力分散以實現(xiàn)權力制衡。

為此，需要通過強有力的制度建設保障權力執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效配合。實際上，面對公共權力供給過程中的“分權”設置，為了保障公共權力的有效執(zhí)行，國家在公共權力的執(zhí)行過程中已經進行了相關的制度設置，但這些保障公共權力能夠有效配合執(zhí)行的規(guī)定大多較為空洞，缺少具體的執(zhí)行細則，尤其是缺少具體的監(jiān)督和問責措施，使得這些規(guī)定難以真正落實。以城管執(zhí)法為例。因為只有公安部門有控制人身自由的權力，所以國家為了保障城管執(zhí)法權力的有效執(zhí)行，早在國發(fā)[2002]17號文中就明確規(guī)定：“對以暴力、威脅方法阻礙集中行使行政處罰權的執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務的行為，公安機關要及時依法做出處理，直至依法追究刑事責任，不得作為民事糾紛進行處理?！钡跈嗔Φ膶嶋H執(zhí)行過程中，由于控制人身自由的權力掌握在公安機關手中，而就制度本身而言：第一，這個規(guī)定并沒有明確的執(zhí)行細則，如公安機關不及時依法做出處理的情況要如何問責；第二，并沒有一個直接的部門來監(jiān)督公安機關落實這個規(guī)定。于是，公安機關就在事實上掌握了這個制度的解釋權和執(zhí)行權，而公安機關在現(xiàn)實中自然就可以找無數個理由來消極執(zhí)行這些規(guī)定。同時，北京市政府辦公廳《關于加強首都城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)管的實施意見》(京政辦發(fā)[2013] 40號)中明確指出：“執(zhí)法部門積極履責。在城市管理中，城管、公交、交通、工商等執(zhí)法部門，按照職責分工，本著職責聯(lián)系密切、便于執(zhí)法的原則，主動作為，積極配合做好城市管理工作?！钡@條制度也沒有具體的落實細則和相關監(jiān)督執(zhí)行部門。于是，這些制度也往往變成了“紙面上的制度”，相關部門的配合也大多成了“口頭配合”，使得權力難以得到有效執(zhí)行。

而這種制度供給不足的情況在現(xiàn)實中非常普遍，在這種“有制度無落實”的軟約束下，也就給了相關配合部門較大的自主性，讓他們可以相對自由地決定是否要去認真履行這些相關制度，但在復雜的現(xiàn)實情況下，相關部門的配合自然以消極的“口頭配合”為主。這樣，權力執(zhí)行過程中就不得不面臨單個部門單獨執(zhí)行的困境。

2.“出力不討好”的現(xiàn)實配合困境。除了現(xiàn)有配合制度上因為缺少具體落實措施而讓權力難以有效執(zhí)行外，現(xiàn)有以獨立部門為主的考核制度也極大限制了部門之間權力配合的動力。具體而言，在以獨立部門考核為主的情況下，當前風險社會下的問責壓力和部門資源有限條件下的晉升壓力都可能會讓配合部門陷入“出力不討好”的困境，這就讓他們既沒有動力也沒有能力配合其他部門執(zhí)行權力。

第一，風險社會下的問責壓力。行政執(zhí)法責任，指的是行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中，因非法履行職責或不履行法定職責而應當承擔的法律后果。(20)楊解君：《行政法學》，北京：中國方正出版社，2002年，第413頁。而所謂“行政執(zhí)法責任制”，是指國家行政機關為了規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平，依法對各級行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員的職責、職權的范圍和程序予以明確、分解，對其執(zhí)法情況進行量化考評，并對考評后果進行責任追究的一系列制度的總稱。(21)張俊霞：《行政執(zhí)法責任制若干問題研究》，《甘肅政法學院學報》2007年第4期。

在我國，“執(zhí)法責任制”的建設隨著“法治社會”的構建而不斷完善。改革開放以來，在全面建設“法治社會”的要求下，為了增強各級領導干部的法治意識、約束執(zhí)法行為，我國逐步建立了相對嚴格的行政問責制度。而隨著問責制度的全面建立，對基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員而言：一方面，不按法規(guī)執(zhí)法自然要被問責；另一方面，即便是按照法規(guī)執(zhí)法，一旦出了事還是有可能被問責。這就對各相關執(zhí)法部門構成巨大壓力。當前，人們的法律意識和權利意識不斷高漲，維權手段也更加多元，尤其是以互聯(lián)網和拍照手機等出現(xiàn)為契機，社會權力得到快速發(fā)展，從而能夠對國家權力進行監(jiān)督。而基層執(zhí)法部門在權力執(zhí)行過程中大多處于開放性的“窗口”位置，這就讓權力執(zhí)行部門處于整個社會的“全景式監(jiān)控”的“風險社會”中，迫使他們不得不采用規(guī)范執(zhí)法方式，小心翼翼地按照法規(guī)執(zhí)法。

在以獨立部門為主的考核制度和依法治國的背景下，我國的問責機制采用的是“誰出事誰負責”的制度，同時在考核中對上訪等不穩(wěn)定因素采用“一票否決”的方式，這都讓相關部門非常擔心出現(xiàn)上訪等不穩(wěn)定情況。但在實踐中，任何一個政策法規(guī)都是“雙刃劍”，都有可能會因為侵害一部分人的利益而導致這部分人的不滿，如城管執(zhí)行的法規(guī)就一定會導致相對人及其受益群眾的不滿，而這些人必然會想盡各種辦法來維護自己的利益。調查發(fā)現(xiàn)，51.6%的受訪者有明確的體制外維權傾向，選擇將事情“鬧大”以求解決，(22)張荊紅：《“維權”與“維穩(wěn)”的高成本困局——對中國維穩(wěn)現(xiàn)狀的審視與建議》，《理論與改革》2011年第3期。而這種維權方式就容易帶來不穩(wěn)定的風險。此時，對參與配合的部門而言：一方面，若配合其他部門，就存在將自己卷入其他部門工作的可能，給自己帶來潛在被問責的風險。以城管執(zhí)法中的住建局協(xié)助城管出具“違建”證明為例，城管只有擁有住建局的證明材料才能確認相對人的建筑屬于“違建”；但對住建局而言，如果不出這個證明材料，那事情只是城管局的，而一旦出具了這個證明材料，如果相對人因此事而出現(xiàn)自殺、自殘或者上訪等情況，住建局都要承擔相應責任，或者相對人因對證明材料內容不滿而跑到住建局“討說法”，在目前的維穩(wěn)問責制度下，都會讓住建局非常被動。所以出于“部門利益”避責的角度考慮，相關部門大多秉持“事不關己高高掛起”的心態(tài)，并不愿意配合其他部門的權力執(zhí)行。

第二，資源有限背景下的晉升壓力。對權力執(zhí)行的配合部門而言，除了配合其他部門工作有可能會“引火燒身”之外，還會占用這些部門的有限資源。一方面，每個部門自身的人力、時間、精力等有限；另一方面，每個部門都有自己固定的本職工作。在當前晉升體系仍是以部門單獨考核為主的情況下，每個部門自身的本職工作自然構成這些部門的“中心工作”，在“晉升錦標賽”(23)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。的壓力下，每個部門的首要工作自然是做好本部門的本職工作，而對于配合其他部門的工作，自然都是非中心的邊緣性工作。在本部門人力、時間和精力有限甚至不足的情況下，出于部門自身利益的考慮，各部門自然是在“中心—邊緣”的工作安排格局下首先處理自己本部門的“中心工作”。以中街城管為例，盡管他們有392項執(zhí)法權，但他們的“中心工作”仍是對主要大街的無照小販和新建違法建設的執(zhí)法，其他的工作相對而言屬于“邊緣工作”。為此，中街城管將主要的人力、時間和精力都投入到這兩項“中心工作”中，對于其他的“邊緣工作”，如隨地吐痰、寵物隨地大小便等較少管理，而對于配合其他部門進行執(zhí)法這種更加邊緣的工作則是能拖就拖。

實際上，在橫向不同部門之間本身處于相互獨立與相互競爭的狀態(tài)。如城管局和工商局、食藥局等都屬于同一個行政級別，各自都有自己的“中心工作”，且在科層制中，不同部門之間還確實存在互相競爭關系。甚至于在不同的工作目標和考核壓力下，不同部門之間甚至會產生利益沖突。如在中街城管執(zhí)法中，中街城管的重點對象是無照攤販，但其中一些無照攤販卻被當地公安發(fā)展成為“眼線”，這些無照攤販長期在一個地方擺攤，眼觀六路耳聽八方，能夠為地方公安部門破案提供一些線索，而且這些無照攤販也樂于通過為公安提供線索和充當證人等方式獲得公安一定的保護。這樣，在面對這些無照小販過程中，公安部門和城管部門的利益就發(fā)生了一定沖突，城管要求堅決依法取締，而公安部門則認為應該適當保留，這也直接導致城管權力執(zhí)行過程中難以得到公安部門的有利配合。

在當前各部門自身資源有限和考核晉升壓力的情況下，配合部門對不屬于自己“中心工作”的內容，配合其他部門的工作變得相對消極，使得在整體權力執(zhí)行過程中難以有效對接，出現(xiàn)權力縫隙甚至是權力斷裂，這就讓權力無法作為一個整體被使用，而出現(xiàn)了權力執(zhí)行碎片化。

由上可知，一方面，既有權力保障制度供給不足，使得相關制度缺少約束力，權力執(zhí)行自然難以配合；另一方面，在當前仍以部門獨立考核為主的情況下，各部門在當前風險社會的問責和自身資源有限的晉升壓力下，自然會從自身利益出發(fā)，將主要資源都投入到本部門的“中心工作”中。由此，在既沒有動力也沒有能力的情況下，部門權力配合自然難以有效執(zhí)行。

(三)單向依賴的依附性權力結構

公共權力的存在分成兩部分：第一，權力來源的分割。指的是一個完整的公共權力被分成不同部分分散在不同職能部門，構成權力的多頭供給，這種設計能夠有效防止單個部門的濫權。第二，權力執(zhí)行的配合。權力在具體執(zhí)行過程中，掌握權力的所有部門通過緊密配合共同完成權力的有效執(zhí)行。在理想狀態(tài)下，這兩個部分應緊密配合，缺一不可。

但現(xiàn)實情況則是權力執(zhí)行中往往存在很多問題，其中權力本身的屬性同樣會影響權力執(zhí)行中的配合，從官僚體系中的權力分布結構而言，權力分布于不同系統(tǒng)的不同部門，這些部門之間雖然存在工作上的關系，但并不存在管理上的直接關系。也就是說，在一個個互相獨立的科層制結構中，這些部門在縱向上屬于不同管理系統(tǒng)，橫向之間屬于平等關系，盡管配合部門在理論上有支持權力執(zhí)行的文字規(guī)定和義務，但因制度本身的不健全和部門之間互不隸屬，因而部門之間的配合幾乎要靠對方自愿，相關部門本身無法強制要求對方。此時，是否能夠讓其他部門配合相關部門執(zhí)行權力，在正式結構和正式制度都不足以提供支持的情況下，是否能夠讓其他部門提供權力配合，就只能依靠非正式的互惠模式，即一個部門是否愿意盡力配合另一個部門主要取決于被幫助的部門未來是否能夠提供同等的回饋。例如，像公安這種壟斷人身控制權的部門在權力執(zhí)行過程中通常就能夠得到其他權力執(zhí)行部門的大力配合。但其他部門則大多不具有這種能力，自然也難以得到配合部門的全力配合。

以城管為例來看公共權力部門的單向依賴關系。城管作為純粹的處罰部門，所以在嚴格意義上，城管每次執(zhí)法都需要獲得其他部門的支持，這就導致城管權力執(zhí)行中對其他部門產生權力依賴(見表1)。

表1 城管與其他部門關系

內容來源：北京城管相關法規(guī)。

通過表1可以看出，城管的執(zhí)行權力在與其他部門的權力關系中主要構成一種“單向依附性權力”：一方面，這種不對稱的關系導致城管執(zhí)法必須依靠其他部門的配合才能執(zhí)行，另一方面，在城管主要對其他部門單向依賴的權力依附關系和相互獨立的管理體系下，城管在權力結構中的位置無法對其他部門構成約束，這就更加導致其他部門沒有動力配合城管工作。(24)劉升：《基層執(zhí)法中的差序格局:理解社會治理的一個本土性視角——以城管執(zhí)法為例》，《中國行政管理》2017年第5期。

可見，在互不隸屬的官僚結構體系和制度供給不足的條件下，像城管這類在權力結構上屬于單向依賴的執(zhí)行部門就難以通過互惠的方式得到其他部門的配合，由此，這類部門在權力執(zhí)行中的碎片化就變得不可避免。

綜上，分權化改革的目的在于通過權力的合理配置克服權力過于集中，推進政府治理能力的現(xiàn)代化。(25)徐信貴：《分權化改革下的政府治理碎片化可能及其應對》，《社會科學研究》2016年第3期。在政府權力結構設計中，如果部門之間通過緊密配合的方式達到權力運行的有效銜接，保障權力的正常連貫使用，加上基于權力制衡而設置的權力供給中的分權，則權力將得到有效使用。但現(xiàn)在的問題是，在公共權力不可替代的前提下，“碎片化政府”從組織結構上為權力執(zhí)行碎片化提供了基礎；現(xiàn)有制度供給不足讓權力執(zhí)行碎片化有了空間；而單向依賴的權力依附結構則從現(xiàn)實利益角度直接導致了權力執(zhí)行碎片化。這些都導致在權力分工之后，各部門往往只考慮自己部門的具體利益，而對于整體利益則不那么關注?！敖M織內部勞動分工往往變得更加專業(yè)化，這增加了協(xié)調的難度。由于每個任務都被分割成許多小部分，人們難以了解整體情況。個體從業(yè)人員很少考慮如何使組織整體運行良好，更多的是考慮如何精通自己的所在部門的工作?！?26)安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭曉聰等譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第169頁。所以，當工作需要協(xié)調時，負責執(zhí)行具體工作的“每個部門都在各自的地盤上制定自己的政策議程、資源，達到自己設定的政策目標，與此同時，它們也發(fā)展出了自己的組織個性或意識形態(tài)。在缺乏溝通和協(xié)調的情況下，各部門為了保護地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在沖突的時候相互侵犯”。(27)Simmons, A，“Turf wars at Work”Strategic Finance,NO.2，2002，pp.51-55.可見，一項需要配合的權力在分配給多個部門之后，部門之間出于不同利益考慮，使權力難以有效銜接。這樣，“不同的功能和專業(yè)的組織之間，由于缺乏協(xié)調而不能有效溝通、團結與合作，致使不同組織各自為政而難于處理共同的難題，導致組織間個別或者整體目標執(zhí)行時失敗”。(28)韓保中：《全觀型治理之研究》，《臺灣公共行政學報》2009年第3期。這就導致權力在總體性工作中難以集中使用的“權力執(zhí)行碎片化”的情況。

三、權力執(zhí)行碎片化的現(xiàn)實樣態(tài)

在基層行政權力的現(xiàn)實運作過程中，權力執(zhí)行碎片化主要表現(xiàn)為信息權力(29)劉升：《信息權力:理解基層政策執(zhí)行扭曲的一個視角——以A市中街城管執(zhí)法為例》，《華中農業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第2期。執(zhí)行碎片化、處罰權力執(zhí)行碎片化和強制執(zhí)行權力碎片化三種樣態(tài)。

(一)信息權力碎片化

信息是權力執(zhí)行的基礎。而在當前基層行政權力分布多源化的情況下，單個的行政權力執(zhí)行部門大多都不具備完整的信息權力，這就讓他們難以有效地開展權力執(zhí)行工作。

以城管權力執(zhí)行為例，城管作為綜合行政執(zhí)法部門，相對于行政審批、行政許可、行政指導等一系列“前端審批權力”和行政強制執(zhí)行等“末端權力”，城管的行政處罰權主要是一種相對單一的“中端執(zhí)行權力”(見表2)。

表2 北京城管權力清單

資料來源：“首都之窗”權力清單。

因此，城管在執(zhí)行處罰權力中首先需要前端部門的協(xié)助，只有在前端部門確定行為違法之后，處于中端的行政處罰才能執(zhí)行，這就導致城管的行政處罰權不得不受制于前端部門。

就前端的行政審批和行政許可等部門而言，他們至少掌握3個重要的信息權力：第一，審批信息權。即有哪些法人有相關資質而哪些沒有，也就是哪些違法而哪些不違法的信息，而城管需要通過在他們那里查詢確認違法之后才能進行處罰。例如，查處“違建”是城管的中心工作之一，但按照法規(guī)規(guī)定，城管首先需要確定對方存在“違建”，然后才能查處，僅在這一步，就需要國土局、規(guī)劃局、城市檔案館、房管局等至少4個部門的配合(見表3)。在這個過程中，如果任何一個部門不愿意配合或者配合不積極，城管就會陷入權力難以執(zhí)行的困境。

表3 北京城管拆違過程表

內容來源：中街城管隊。

第二，解釋信息權。即哪些情況需要資質，哪些不需要資質，其相關的認定也大多掌握在前端部門手中。如在判定“違建”中，哪些需要建設許可證，哪些不需要，這都需要規(guī)劃部門鑒定，這就導致城管必須依托于許可部門的認定才能進行執(zhí)法。之前，中街城管隊認定一處被舉報者修建的是花架，不需要建設許可，也就不是“違建”，從而做出不受理的決定，于是舉報人去規(guī)劃局上訪，規(guī)劃局最后認定被舉報者修建的不是花架，而是“違建”，于是中街城管隊只能撤消自己的決定，被動地根據規(guī)劃局認定去對“違建”進行拆除?？梢姡瑳]有行政許可部門的信息支持，城管的權力也將難以有效執(zhí)行。

第三，檢測信息權。城管同樣也沒有檢測和鑒定等權力，如相對人非法砍樹之后，城管因沒有檢測和鑒定權而無法通過鑒定樹的價值而做出合理的處罰，求助于其他機構因費用太高且難以得到認可，最后也只能不敢處罰而不了了之。

可見，在沒有信息權力的前期支持下，基層行政權力將難以有效運行。

(二)處罰權力碎片化

根據《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的種類包括：(一)警告；(二)罰款；(三)沒收違法所得，沒收非法財物；(四)責令停產停業(yè)；(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；(六)行政拘留；(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。同時在《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”北京作為全國城管成立最早的地區(qū)，除了沒有人身控制權外，北京城管具備了《行政處罰法》中包括警告、罰款、沒收、吊銷許可證(僅限燃氣管理)、責令停工整頓在內的5項行政處罰權力，同時還具備有了查封、扣押(暫扣)兩項行政強制措施和強制拆除、強制清除兩項行政強制措施執(zhí)行權。從表面看，北京城管似乎具備很多權力，但實際上，因為城管的執(zhí)法工作對相對人的利益構成損害，因此相對人一定會想盡辦法對作為執(zhí)法者的城管進行各種形式的對抗，所以在沒有人身控制權的情況下，城管幾乎沒有一項權力可以單獨使用，都必須依靠公安部門或其他部門的協(xié)助配合(見表4)。

表4 北京城管權力內容表

信息來源：城管相關法規(guī)。

從表4中可以看出，城管雖然看起來權力很多，但這些權力在現(xiàn)實中卻都無法單獨執(zhí)行。如城管缺少強制權，在查“違建”時城管甚至都進不了相對人的家門；城管也沒有權力查看相對人的身份證；同樣沒有權力控制相對人的人身自由，沒辦法讓相對人協(xié)助他們調查取證。即便是常規(guī)的查扣無照攤販的行為也需要眾多部門的配合才能完成(見表5)，否則一旦相對人拒不配合城管執(zhí)法，城管也幾乎毫無應對辦法。尤其是從表5執(zhí)法主體部分中可看出，即便是其他部門都不配合，但公安部門因“負責對暴力抗法、拒不配合執(zhí)法工作當事人采取強制措施；對構成違法犯罪的，依法嚴厲打擊”，也就是掌握有控制當事人的權力，這往往是城管執(zhí)行權力的必要保障，所以如果公安部門不參加，將意味著城管的權力執(zhí)行過程會非常困難。

可見，城管雖然在權力使用結構中處于中端處罰環(huán)節(jié)，但這個環(huán)節(jié)同樣因為權力分散，導致其擁有的只是“不完整權力”，所以在權力執(zhí)行過程也因受到其他部門各種制約而呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。

(三)強制執(zhí)行權力碎片化

根據《行政強制法》第33條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政強制機關執(zhí)行的，做出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行?！币虼?，依據我國現(xiàn)行法律規(guī)定，包括城管在內的絕大部分行政職能部門最后的強制執(zhí)行權必須依靠法院來執(zhí)行。這也就意味著，根據“行政審批(許可)—行政執(zhí)法—行政司法”構成的“傳送帶”結構，在包括城管在內的相關職能部門完成執(zhí)法之后，如果相對人拒不執(zhí)行處罰，將由作為司法部門的法院來接替城管相關部門執(zhí)行處罰。

但現(xiàn)實情況則是，在多種因素影響下，法院既沒有能力也沒有意愿幫助其他部門執(zhí)行他們的常規(guī)性行政處罰，如僅從案件本身而言，常規(guī)性行政處罰數額小而數量大，僅一個中街城管隊在2015年一年的處罰數量就達到569個，法院部門不可能為了區(qū)區(qū)幾百元甚至幾十元的行政罰款而大量占用自身有限的資源。而這也讓相關行政執(zhí)法部門大量需依靠法院配合的案由難以有效執(zhí)行。

綜上，行政權力執(zhí)行包括規(guī)劃、審批、許可、監(jiān)管、執(zhí)法、作業(yè)等多個部分，在這些權力分屬不同部門的情況下，權力要真正發(fā)揮作用，離不開各相關職能部門的配合。但在其他部門難以提供有效配合的情況下，權力執(zhí)行也就不可避免地出現(xiàn)碎片化。

四、權力執(zhí)行碎片化的影響與應對路徑

當基層行政權力由多個部門分別掌管的時候，不同部門在同一個權力執(zhí)行過程中就都有了權力，此時，根據“傳送帶”理論，權力分別由“傳送帶”上的不同部分掌握，這種權力分散制衡的結構造成整個權力執(zhí)行過程中出現(xiàn)多個“進入點”和“否決點”。而這些“進入點”和“否決點”就構成了眾多結構漏洞，因為只要一個點上的部門不配合，整個權力鏈條就無法有效運作。此時，單個部門力量的增強因為無法改變整個權力執(zhí)行結構，所以也只能陷入基層治理內卷化的困境，因此需要以整體性治理的思維從結構和制度等多方面進行改進。

表5 無照經營與非法市場的責任分配表

內容來源：城管內部法規(guī)。

(一)權力執(zhí)行碎片化下的治理內卷化

從格爾茨到黃宗智、杜贊奇，再到當前國內眾多學者的不斷論證，當前學界對內卷化的概念界定已經相對明晰，主要是將其看成是一種沒有實際發(fā)展(或效益提高)的變革和增長。(30)何艷玲、蔡禾：《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》，《中山大學學報(社會科學版)》2005年第5期。而產生內卷化的核心原因在于，在需要多個因素配合的情況下，因某個要素已經達到上限，此時其他要素的投入就會因邊際效益遞減而無法有效提高。如“農業(yè)內卷化”就是因為在地力達到上限的情況下，勞動力的不斷投入也無法有效提高農業(yè)產量。(31)劉世定、邱澤奇：《“內卷化”概念辨析》，《社會學研究》2004年第5期。

本文借用了內卷化的概念。從上面分析看出，在基層行政權力執(zhí)行過程出現(xiàn)碎片化的情況下，一方面，權力執(zhí)行部門在自身權力不完整的情況下有大量工作因得不到其他部門的有效配合而難以執(zhí)行；另一方面，在嚴格的問責和監(jiān)督下，單個的權力執(zhí)行部門又不敢直接越權。這樣，相關職能部門在現(xiàn)實中就有大量權力因無法得到有效配合而成為“紙面上的權力”，有大量工作也就因為權力執(zhí)行的碎片化而無法有效開展，為此基層行政執(zhí)法部門大量出現(xiàn)“選擇性執(zhí)法”。此時，由于造成執(zhí)法困境的原因并不來自部門內部，而是來自外部權力無法有效配合，所以對單個部門治理資源的不斷投入并不會帶來治理效果的大幅度提升，而讓只會陷入內卷化的狀態(tài)。

以城管為例，城管雖然作為一個綜合行政執(zhí)法機構，但由于城管的權力過度分散，在沒有其他部門配合的情況下其本身的大部分權力都難以執(zhí)行。在具體工作內容層面，北京城管要完成全部392項執(zhí)法案由，需要協(xié)調53個單位、配合14個部門，可見整合難度之大。而在缺乏其他部門配合的情況下，城管的很多工作因其他部門不愿全力配合而無法完成。

根據對北京中街城管隊的執(zhí)法統(tǒng)計顯示，中街城管隊在2015年一共完成執(zhí)法569次，在北京城管的392項法定案由中使用了27個案由(表6)，僅占北京城管總案由比例的6.8%；而即便是對中街城管隊所在的整個高城城管局的全部6834個執(zhí)法案卷進行統(tǒng)計，其使用的案由也僅有59個，只占北京城管所有執(zhí)法案由的15%，(32)而且其中還有部分是為了湊案由而形成的假案卷，也就是說，實際使用的案由數量應該比這個統(tǒng)計低。如果將整個城管局使用10次以上的單個案由看成是“常用案由”，則常用案由數也只有22個，即在擁有800多名正規(guī)城管執(zhí)法人員和數千名輔助執(zhí)法人員，30多個基層城管隊的高城城管局，整個局一年使用超過10次的案由只占總案由的5.6%，而剩下的絕大部分執(zhí)法案由則長期以“僵尸案由”的形式存在，成為城管“紙面上的職責”。

根據筆者現(xiàn)場調研，僅在中街城管隊轄區(qū)內，北京城管的392項案由中的絕大部分違規(guī)違法現(xiàn)象都大量存在。而對北京城管而言，基層城管隊“有法不依”的情況他們自然也清楚，為了調動基層城管隊使用新案由的動力，一方面，城管局不斷增加基層執(zhí)法隊的執(zhí)法人員、車輛和執(zhí)法裝備等各種資源，僅中街城管隊就在近年新增加了20余人的保安隊伍和2部執(zhí)法巡邏車；另一方面，城管局以考核為資源工具，在作為晉升指標的“千分制”考核制度中通過加分的方式鼓勵下屬城管隊使用新案由。(33)法制科千分制：《北京市高城區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局依法行政月考核指標及評分標準》中“案卷評查”第五條：“制作新案由案件和從未適用過案由的案件、查處的重大案件及有較大社會影響的案件”的“加3分/卷”。但即便如此，包括中街城管隊在內的各城管隊仍然對使用新案由非常消極，面對一些本應他們從事的工作，在得不到其他部門有效配合的情況下，他們寧可被投訴“執(zhí)法不作為”，也不愿去大量開辟使用新案由。

且這種現(xiàn)象并不僅僅發(fā)生在城管中，根據統(tǒng)計，2015年北京全市10977項行政執(zhí)法權的執(zhí)行率只有16.1%，其中45個行政執(zhí)法系統(tǒng)中有6個是“零處罰”，高于平均處罰量的只有6個系統(tǒng)，有些部門執(zhí)法量僅1—2件。

可見，在權力執(zhí)行碎片化的影響下，基層行政執(zhí)法部門的權力難以有效使用，使得基層中“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的現(xiàn)象大量存在，而為了應對這種現(xiàn)象而大量增加資源投入的方式也沒有收到非常好的效果，反而陷入了新的基層治理內卷化之中。

(二)權力執(zhí)行碎片化的完善路徑

2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。”而要構建運行有效的國家治理體系，就必須保障基層行政權力的有效執(zhí)行，就需要為相關職能部門的權力配合提供更好的保障，即以“整體性治理”理論為指導對現(xiàn)有權力執(zhí)行體系進行改造。整體性治理是指“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協(xié)調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。(34)曾凡軍、定明捷：《邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究》,《經濟研究參考》2010年第65期。但具體而言，權力來源的分割是進行權力制衡的必要手段，不能簡單地采用將權力來源進行整合的方式來應對權力執(zhí)行碎片化，而需要通過更靈活的方式既增加部門配合，又保障基層行政權力的有效制衡。

表6 2015年中街城管隊執(zhí)法統(tǒng)計表

信息來源：中街城管隊。

第一，提高地方政府在權力配合中的協(xié)調整合作用?；鶎有姓嗔Φ木唧w使用是需要涉及多個部門、全方位的管理系統(tǒng)工程，在當前的“條塊管理”體系中，應以“屬地管理”為基礎，以屬地政府作為統(tǒng)一協(xié)調機構來促進不同部門之間權力的配合。

第二，構建信息化的權力配合平臺?？焖偌皶r的信息溝通是基層行政權力有效配合的前提，因此，可以利用現(xiàn)代網絡信息技術，建立網絡信息共享平臺，以打破部門信息障礙，提高部門之間的權力配合效率和總體治理效果。

第三，完善既有考核體系。通過建立明確可落實的整體性的綜合績效考量制度，當整體權力執(zhí)行出現(xiàn)問題的時候，能夠有效地對影響權力執(zhí)行的部門進行問責，以讓部門之間有共同利益的方式提高部門之間在實質上的配合動力。

總之，應在“整體性治理”的視角下，將基層行政權力執(zhí)行看成是一個系統(tǒng)性、連續(xù)性和動態(tài)性的事情，從而以整體性視角予以健全和完善，最終提高基層治理效果。

五、結 論

綜上，基層行政權力的執(zhí)行本應是一個整體，但在當前“碎片化政府”，既有制度供給不足和單向權力依賴的行政權力結構影響下，基層行政權力執(zhí)行中不可避免地呈現(xiàn)出權力執(zhí)行碎片化的情況。在當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，應以“整體性治理”的思路從結構和制度等多方面對治理體系予以完善。