祝捷 李若維

[摘 ? ?要] 黨組織內嵌到國有企業(yè)治理是新時代中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要形式。黨組織內嵌到國有企業(yè)治理不僅需要在政治上、思想上、組織上予以貫徹落實，而且需要在制度層面予以規(guī)范。2019年頒布的《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》明確了國有企業(yè)黨組織遵循的工作原則，完善了國有企業(yè)黨組織的職責定位，細化了黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的體制機制，健全了國有企業(yè)黨組織的黨內監(jiān)督體系，是新時代黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的重要規(guī)范依據，也為堅持和完善黨對國有企業(yè)的全面領導奠定了制度基礎。此外，《條例》仍存在商榷之處，如國家法律與黨內法規(guī)銜接不充分，缺乏國有企業(yè)黨組織與股東會關系的規(guī)范界定，需要在試行的過程不斷加以完善。

[關鍵詞] 《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》;黨組織;國有企業(yè);黨內法規(guī)

[中圖分類號] F267.1 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）04-0043-10

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量[1] 175。黨組織在國有企業(yè)治理中居于十分重要的地位。目前學界對國有企業(yè)黨組織的相關研究主要分為兩股：第一股是黨建學科的進路，即闡釋堅持黨的領導對于國有企業(yè)發(fā)展的重大意義，從而論證國有企業(yè)黨組織建設的必要性，研究國有企業(yè)黨組織建設問題[2] [3] [4];第二股是法學學科的進路，即把國有企業(yè)黨組織和現(xiàn)代公司治理結構作為兩個分析面向，研究國有企業(yè)黨組織和股東會、董事會、監(jiān)事會以及經理層（“三會一層”）的關系[5] [6]。 2019年11月29日，中共中央政治局召開會議時強調，把企業(yè)黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，確保國有企業(yè)黨委（黨組）領導作用組織化、制度化、具體化。12月30日，中共中央發(fā)布《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），這是中國共產黨關于國有企業(yè)的第一部重要黨內法規(guī)，也是一部體現(xiàn)黨對國有企業(yè)全面領導的基礎性、主干性黨內法規(guī)，對于新時代堅持和完善國有企業(yè)，加強國有企業(yè)黨組織建設，特別是把黨組織內嵌到國有企業(yè)治理具有重大意義，為新時代國有企業(yè)黨的建設指明了方向、律定了規(guī)范。本文以《條例》為中心，通過分析《條例》定位為基礎來討論《條例》的創(chuàng)新與不足，從而提出合理的完善措施。

一、《條例》的定位研究

國有企業(yè)黨組織作為黨的基層組織，是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘的作用。作為黨組織參與國有企業(yè)治理的重要方式，黨組織內嵌到國有企業(yè)治理有著不可替代的重要意義。《條例》首次以黨內法規(guī)的形式對黨組織內嵌到國有企業(yè)治理作出制度安排，為黨組織內嵌到國有企業(yè)治理供給了黨內制度路徑。因此，《條例》的施行不僅增強了中國共產黨的全面領導，還鞏固了國有企業(yè)黨組織的法定地位，更為國有企業(yè)黨組織的具體規(guī)定作了進一步完善。這體現(xiàn)了多年以來國有企業(yè)改革和黨組織建設的成果，體現(xiàn)出黨中央對于國有企業(yè)黨組織的重視。

《條例》頒布以前，制度層面對黨組織內嵌到國有企業(yè)管理的安排都限于國家法律層面，主要通過憲法、公司法等法律規(guī)定黨的領導地位以及黨組織在國有企業(yè)中的活動方式。黨內則主要通過領導人講話、中央文件等政策對黨組織內嵌到國有企業(yè)治理進行規(guī)范和指引。隨著《條例》的施行，黨組織內嵌到國有企業(yè)治理進程中有了能夠遵從的規(guī)范依據和行動指南。為加速黨組織融入國有企業(yè)治理的進程，進一步推進對其相關規(guī)定的貫徹落實，應對《條例》的定位予以明確。作為新施行的一部基礎性黨內法規(guī)，《條例》需符合以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。盡管從名稱上來看，《條例》與黨的組織法規(guī)常用的名稱更為接近，但通過《條例》制定的歷史沿革、結構和功能，對其分類歸納，明確了其黨的領導法規(guī)定位，以進一步加強黨內法規(guī)體系化建設，健全黨內法規(guī)制度體系。

（一）《條例》制定的歷史沿革

黨組織參與國有企業(yè)治理在我國具有深厚的歷史淵源。事實上，黨組織對于國有企業(yè)的參與主要分為四個階段。第一個階段是中華人民共和國成立之后到改革開放之前。在這個階段里高度集中的計劃經濟體制逐步確立，黨委領導下的分工負責制也開始探索，除思政工作外，國企黨組織還承擔監(jiān)督、保證生產和行政工作，此時黨組織職權和責任并未明確劃分[6]。第二個階段是改革開放以后到1989年以前。在這個階段里，國有企業(yè)從原來傳統(tǒng)的黨委領導下的廠長分工負責制轉變?yōu)閺S長（經理）負責制，黨組織也從原來的領導核心轉變?yōu)檎魏诵摹５谌齻€階段是1989年之后到2016年之前。在這個階段里，國有企業(yè)雖然經歷了幾番改革，但是黨組織仍然發(fā)揮著政治核心作用。2015年6月的《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》以及2015年8月施行的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》明確了黨組織在國有企業(yè)發(fā)揮政治核心作用的地位。第四個階段則從2016年至今，是國有企業(yè)黨組織領導核心和政治核心有機統(tǒng)一的時期[7]。2016年10月，全國國有企業(yè)黨的建設工作會議召開。習近平總書記親自出席會議，并明確提出國有企業(yè)黨組織要發(fā)揮領導核心與政治核心作用。黨組織從原來發(fā)揮單一的政治核心作用轉變?yōu)轭I導核心與政治核心相結合的作用。此外，習近平總書記在會議上強調，堅持黨對國有企業(yè)的領導是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。這兩個“一以貫之”體現(xiàn)出國家對于堅持黨的領導和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重視。事實上，這兩個“一以貫之”之間的聯(lián)系十分密切，即要建立中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度就離不開黨對于國有企業(yè)的領導，換句話說，堅持黨對國有企業(yè)的領導也是現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要政治原則和前提。因此，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的依靠力量，首先是黨的領導，其次是廣大干部職工，再次才是資本[8]。 在此基礎上，兩個“一以貫之”體現(xiàn)出辯證統(tǒng)一關系，即黨的領導是建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的基本前提，現(xiàn)代國有企業(yè)制度是實現(xiàn)黨的領導的重要內容。而黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的根本目的就在于加強黨的領導，加強黨對國有企業(yè)的領導，這是對現(xiàn)代國有企業(yè)制度如何充分實現(xiàn)黨的領導的具體體現(xiàn)，進一步表明黨組織在國有企業(yè)治理之中所具有的不可替代的領導作用。

通過對黨組織參與國有企業(yè)治理的歷程進行全面的歷史梳理能夠歸納出黨組織在國有企業(yè)中作用的演變進程，以明晰黨的領導貫穿于國有企業(yè)治理過程始終。改革開放之前，黨長期處于絕對領導地位;改革開放以后，黨放權讓利，為國有企業(yè)的發(fā)展松綁，但同時也保持著相應的領導地位。因此，國有企業(yè)黨組織地位作用的變化是歷史形成的，是形勢任務變化、國企改革發(fā)展與黨的建設深入開展的結果[7]。歷史的發(fā)展為國有企業(yè)形成黨領導工作的優(yōu)良傳統(tǒng)奠定了基礎，使其能夠在黨的領導下發(fā)展前進。雖然黨中央陸續(xù)施行了多個規(guī)范性文件試圖明確規(guī)范黨的領導，但由于缺乏系統(tǒng)而全面的規(guī)定，使黨組織的很多措施無法真正在國有企業(yè)工作治理中貫徹落實，以至于出現(xiàn)黨組織被虛化、弱化和邊緣化的情形。

此后，《條例》的施行，順應了黨領導國有企業(yè)工作的歷史潮流，使黨組織參與國有企業(yè)治理進程時能夠依照其相關規(guī)定進行活動，鞏固了黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的結構形式，為加強黨對國有企業(yè)的領導提供堅實的理論基礎，使黨的領導在國有企業(yè)治理中得以充分彰顯。從這個意義上來說，《條例》應定位于黨內法規(guī)制度體系下黨的領導法規(guī)之一。

（二）《條例》制定的結構分析

2018年《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》雖指出要完善黨的組織法規(guī)，并重點制定國有企業(yè)黨組織工作條例，但基于《條例》自身的結構分析，應將其定位為黨的領導法規(guī)而非黨的組織法規(guī)。原因有二。

第一，黨的領導思想貫穿條例始終。《條例》雖只有9章41條，但涵蓋了國有企業(yè)黨的建設的各個方面。其中，第二章“組織設置”和第三章“主要職責”是對國有企業(yè)黨組織進行具體層級劃分和職責限定，是屬于組織設置的范疇，但仍間接強調黨的領導作用，如《條例》第十一條規(guī)定，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。此外，《條例》其他七章或多或少都蘊含或者明確指出黨的領導思想，如總則第一條就明確指出要堅持和加強黨對國有企業(yè)的全面領導，并在第三條要求國有企業(yè)黨組織工作應遵循堅持加強黨的領導和完善公司治理相統(tǒng)一，把黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)的工作原則。由此來看，《條例》雖名為基層組織工作條例，但分析《條例》的整體結構和主要內容，能夠發(fā)現(xiàn)其并不僅僅是對國有企業(yè)基層組織的規(guī)范，更多的是對國有企業(yè)中黨的建設工作進行指導，使黨的領導在國有企業(yè)工作中貫徹實行。這體現(xiàn)出國有企業(yè)黨組織在運用《條例》進行具體工作時能夠發(fā)揮領導作用，對國有企業(yè)的方向予以掌控，以進一步加快國有企業(yè)朝著現(xiàn)代化進程前進。從這個意義上來說，將《條例》定位于黨的領導法規(guī)更符合其實質內容。

第二，黨的領導內容以單獨章節(jié)明確規(guī)定。《條例》采用單獨章節(jié)即第四章“黨的領導和公司治理”、第六章“黨的政治建設”以及第八章“領導和保障”來明確黨的領導的重要地位。在這三章中，第四章與第八章是對黨的領導的實施進行具體規(guī)定，即對外與對內。對外是黨組織作為整體來協(xié)調與公司內部機構的關系，從而發(fā)揮黨的領導作用;對內則是黨組織內部層級劃分，發(fā)揮黨內部的領導作用，如要求“中央企業(yè)直屬企業(yè)（單位）黨建工作，以中央企業(yè)黨委（黨組）領導、指導為主，企業(yè)所在地的市地以上黨委協(xié)助”“中管金融企業(yè)黨委垂直領導本系統(tǒng)的黨組織，負責抓好本系統(tǒng)黨建工作”等。此外，第六章雖強調的是“黨的政治建設”，但作為黨的根本性建設，國有企業(yè)黨組織需將黨的政治建設擺在首位，強化政治引領，以加強政治建設來達到政治領導的目標，換句話說，堅持黨的政治領導是加強黨的政治建設必須遵循的重大政治原則[9]。因此，黨的政治建設實際上是對黨的領導原則的進一步細化論述，以體現(xiàn)黨的領導貫徹實行的重要方法。黨的領導是以單獨章節(jié)在《條例》中具有較大占比的獨特內容，雖包含了組織設置的內容，更多則體現(xiàn)出黨的領導。這樣的章節(jié)設置無疑體現(xiàn)出黨的領導在整部條例中的突出地位，是以將其歸位黨的領導法規(guī)而非黨的組織法規(guī)更具合理性。

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善黨的領導制度體系，必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導制度需要黨的領導法規(guī)制度作為載體和依托[10]。《條例》作為規(guī)范國有企業(yè)黨組織參與企業(yè)治理的一部基礎性黨內法規(guī)無疑有著重要地位，通過對其結構章節(jié)設置分析，其領導法規(guī)定位得以彰顯，從而為黨的領導制度體系的健全提供堅實的保障。

二、《條例》的主要特點和創(chuàng)新

黨的十八大以來，習近平總書記對國有企業(yè)多次作出重要指示，突出黨建融入國有企業(yè)治理，為黨組織內嵌到國有企業(yè)治理指明了方向。《條例》是黨的十八大以來國有企業(yè)黨建工作和國有企業(yè)改革在黨內法規(guī)領域的集中體現(xiàn)?！稐l例》的施行，把兩個“一以貫之”集中于一部黨內法規(guī)之中，這不僅給予國有企業(yè)黨組織有力支持，使其能夠依照具體合理的章程來參與國有企業(yè)治理，還極大增加了黨組織的治理活力，通過建構制度化路徑以避免黨建工作在國有企業(yè)治理過程中被弱化、淡化、虛化、邊緣化等問題的發(fā)生。

（一）明確國有企業(yè)黨組織遵循的工作原則

《條例》在強調要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，在增強“四個意識”、堅定“四個自信”和做到“兩個維護”的基礎上，第三條明確了國有企業(yè)黨組織的工作原則，以完善國有企業(yè)黨組織在參與治理工作的基本準則。其內容主要集中于四個方面。

第一，強調黨的領導在國有企業(yè)公司治理中的重要地位?！稐l例》強調要將黨的領導與公司治理相統(tǒng)一，這就要求發(fā)揮黨的領導作用，引領國有企業(yè)朝著現(xiàn)代企業(yè)方向前進，不斷創(chuàng)造出高質量的成果。這實際上是以條文的方式在總則部分對于黨的領導予以確認和認可。

第二，突出黨的建設在國有企業(yè)生產經營中的重要作用?！稐l例》更多地強調黨的建設與生產經營相融合，無疑體現(xiàn)出新時代在國有企業(yè)抓好黨的建設可以更大程度地促進生產經營的發(fā)展，提高國有企業(yè)生產效能，從而為新時代中國特色社會主義提供強有力的支撐。同時，第五章和第六章以單獨章節(jié)的形式對黨的建設中的黨員隊伍建設和黨的政治建設予以詳細且具體的規(guī)定，是黨的建設工作的具體內容，其中需要著重強調的是黨的政治建設。黨的政治建設作為黨的根本性建設，在國有企業(yè)治理中必須擺在首位?！稐l例》以習近平總書記的指示要求和黨的十九大精神出發(fā)，根據國有企業(yè)的地位和性質特點，將黨的政治建設單獨作為一章來進行規(guī)定，表明黨中央高度重視國有企業(yè)黨的建設中的政治建設，并且以黨內法規(guī)的形式將其納入到規(guī)范范疇，賦予其規(guī)范意義。其中所強調的要堅決落實黨中央決策部署，則是將黨的政治建設融入到公司治理之中，這無疑體現(xiàn)政治規(guī)制與法律規(guī)制的協(xié)調統(tǒng)一。

第三，黨管干部原則進一步凸顯。《條例》強調要“堅持黨管干部、黨管人才”，這就要求黨要注重國有企業(yè)優(yōu)秀人才干部的培養(yǎng)、選拔與監(jiān)督。因此，《條例》第十六條對于該原則具有較為詳實的規(guī)定，要求黨組織按照“對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的標準來選擇人才，保證黨對干部人事工作的領導權以及對重要干部的管理權，從而真正將“黨管干部”落到實處。

第四，基層黨組織建設進一步加強。國有企業(yè)基層黨組織是中國共產黨基層組織的重要組成部分，是黨在國有企業(yè)中開展工作、增強凝聚力和戰(zhàn)斗力的重要基礎，是確保黨建工作落實落地的“最后一公里”，承擔著黨的建設各項具體工作任務[11]?！稐l例》強調要“抓基層打基礎，突出黨支部建設”，摒棄了以往對于國有企業(yè)基層黨組織工作的忽視，進一步細化了基層黨組織的工作職責，如要求認真召開民主生活會和組織生活會，提高基層黨組織“三會一課”的質量，使黨組織真正落實于基層，抓住根基，從而鞏固黨組織在國有企業(yè)治理中的全面發(fā)展。

（二）完善國有企業(yè)黨組織的職責定位

《條例》施行以前，對于黨組織的職責規(guī)定主要是從“把方向、管大局、保落實”的領導作用來進行論述的，具有較為抽象的意味。領導作用是黨組織在國有企業(yè)中所具有的職責。這九個字將國有企業(yè)的領導作用進行了總體概括，并對其作了進一步闡述。把方向就是要與黨中央保持一致，確保國有企業(yè)改革發(fā)展方向正確;管大局就是要在大局下行動，堅持集體領導、科學決策;保落實就是要加強領導班子和干部隊伍管理，加強基層黨組織建設，領導群眾發(fā)揮作用。但事實上，并沒有一個完整的章程去詳細規(guī)定黨組織的職責具體如何體現(xiàn)并以何種方式落到實處?！稐l例》在第三章以章節(jié)形式對國有企業(yè)黨組織的主要職責作出了具體的劃分，即將國有企業(yè)黨組織分為黨委（黨組）和黨支部（黨總支）兩部分來分別論述其職責，完善了過去國有企業(yè)黨組織職責定位不充分的現(xiàn)象，使其能夠在規(guī)定的權限范圍內工作，避免越權行為的發(fā)生。《條例》規(guī)定，“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”，而“國有企業(yè)黨支部（黨總支）以及內設機構中設立的黨委圍繞生產經營開展工作，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”。這將黨組織職責以黨的組織設置來進行劃分，并對主要職責進行列舉，能夠使不同層級的黨組織發(fā)揮相應的作用，即讓黨委（黨組）發(fā)揮總的領導作用，對國有企業(yè)的重大事項進行總體安排，使處在下一級的黨支部（黨總支）將安排傳遞到基層。這種逐級分工、職責區(qū)分的方式可以最大程度地發(fā)揮國有企業(yè)黨組織參與公司治理的效能。

（三）細化黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的體制機制

由于政策文件對于黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的規(guī)定都處于宏觀層次，缺乏精細化的體制機制設計和安排，因此，《條例》的一大創(chuàng)新是把政策文件的原則和要求予以細化，通過細化黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的方式以及細化黨組織與國有企業(yè)其他內部機構的關系規(guī)定，厘清黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的各項體制機制。

第一，細化黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的方式?！稐l例》施行以前，黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的參與方式沒有具體而詳細的規(guī)定，這導致黨組織內嵌到國有企業(yè)的進程減慢，從而使黨組織無法有機融入到國有企業(yè)治理體系之中。1999年，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出了“雙向進入、交叉任職”的領導體制[12]。自此，黨組織參與國有企業(yè)治理主要遵循這一體制。所謂“雙向進入”，是指一方面充分利用國有資產控股的優(yōu)勢，使符合條件的企業(yè)黨委會成員通過法定的程度進入企業(yè)董事會、監(jiān)事會和經理層;另一方面，使符合條件的董事會、監(jiān)事會和經理層成員，按照黨章及有關規(guī)定進入黨委會。所謂“交叉任職”，是指一人同時擔任企業(yè)黨委書記和董事長，或黨員董事長擔任黨委副書記，黨委書記擔任副董事長[13]。黨組織通過“雙向進入”與“交叉任職”的方式參與公司治理，不僅為國有企業(yè)處理其董事會、監(jiān)事會及高管層與黨組織的關系提供了一種較好的治理制衡，也為在國有企業(yè)實現(xiàn)“黨管干部”與“黨管人才”提供了一種切實的途徑[3]。因此，黨組織對國有企業(yè)參與治理的主要模式是在“三會一層”中實行“雙向進入、交叉任職”的參與方式。而在2016年全國國有企業(yè)黨的建設工作會議上，習近平總書記提出要將企業(yè)黨組織內嵌到企業(yè)公司治理之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監(jiān)督嚴格。事實上，這是兩種不同的參與方式在國有企業(yè)中的體現(xiàn)。兩者最大的不同在于前者是分散進入，在企業(yè)內部分散地行使黨的領導，而后者更強調將黨組織以集體的形式內嵌到公司治理之中，以一個決策主體獨立于其他國企機構之外而實施黨的領導，從而形成黨委會、股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層的“四會一層”治理模式。此次《條例》除了強調“堅持和完善‘雙向進入、交叉任職領導體制”外，還要求黨組織實行“集體領導和個人分工負責相結合的制度”。這就使以個人身份進入董事會、監(jiān)事會和經理層的黨員受到黨組織的約束，在作出較為重要的決定時實際上體現(xiàn)的是黨組織的意志，極大地避免了在一人身兼黨委（黨組）書記和董事長的情況下出現(xiàn)貪污腐敗以及決策專斷的情況。

第二，細化黨組織與國有企業(yè)其他內部機構的關系規(guī)定。對于黨組織如何處理好與董事會、監(jiān)事會和股東會之間的關系一直是學界討論的問題。在《條例》施行以前，黨組織與董事會、監(jiān)事會和經理層之間缺乏相應的規(guī)范界定。國有企業(yè)在進行深化改革之后，其內部機構主要是“老三會”（黨委會、職工代表大會和工會）向“新三會”（董事會、股東會、監(jiān)事會）轉變，形成了以董事會為決策核心的現(xiàn)代國有企業(yè)制度。因此，在黨組織內嵌到國有企業(yè)治理時應該考慮到如何處理與董事會兩者的沖突與聯(lián)系。根據2010年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，國有企業(yè)黨委（黨組）和董事會對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱“三重一大”）事項必須集體討論。這表明黨組織具有事項決策與人事任免事項的權利。而在對287家央企旗下上市公司的章程進行的調查發(fā)現(xiàn)，黨組織治理參與所涉的內容主要為事項決策與人員任免[14]。同時，黨組織由于“雙向進入，交叉任職”的參與方式，會產生董事長即是黨委書記的現(xiàn)象，可能使集體決策流于表面，形成“一言堂”的局面，更有可能使“一把手”成為貪污腐敗的主力軍[15]。因此，需要厘清黨組織與董事會的關系，對“一把手”的監(jiān)督如何實施以及在“三重一大”事項發(fā)生時采取何種程序予以明確規(guī)定，避免混同局面發(fā)生。此外，黨組織在國有企業(yè)的作用從政治核心作用轉向把方向、管大局、保落實的領導作用表明黨中央對國有企業(yè)的控制轉向宏觀抽象。對于國有企業(yè)內部存在的貪污腐敗現(xiàn)象，需要進行有效監(jiān)管，以保證國有企業(yè)正常運行。因此，黨組織在參與國有企業(yè)治理時除了發(fā)揮領導作用，還需要考慮監(jiān)督保障方面的內容。根據《公司法》規(guī)定，監(jiān)事會作為監(jiān)管機構，對于董事、高級管理人員起到了很好的監(jiān)督作用，甚至可以對其提出罷免建議或者起訴決定。黨組織如何處理與監(jiān)事會之間的關系，使兩者能夠共同對國有企業(yè)事務以及違反章程的現(xiàn)象進行有效監(jiān)管仍是一個需要思考的問題。本次《條例》的頒布，正式確立了黨組織討論研究是董事會、經理層決策重大問題的前置程序的重要形式，這實際上是對兩個“一以貫之”思想的重要體現(xiàn)，也是將黨的領導與現(xiàn)代企業(yè)制度緊密結合的重要制度。《條例》以條文形式對黨組織和董事會、經理層的關系予以明確規(guī)定，要求“國有企業(yè)重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定”，并對研究討論的事項予以列舉。同時還將規(guī)定效力延伸到個例，要求企業(yè)根據實際情況來制定研究討論的事項清單，以厘清黨委（黨組）與董事會、監(jiān)事會、經理層等其他治理主體的權責。這就給予國有企業(yè)一定自由制定規(guī)則的權限，可以針對不同情況制定不同規(guī)定，以此來厘清黨組織與國有企業(yè)其他機構的關系，使黨組織既能夠履行好本身職責又避免了越位越權情況的發(fā)生，也能使國有企業(yè)制定出具有本企業(yè)特色的企業(yè)章程，從而在最大程度上促進國有企業(yè)發(fā)展完善。此外，《條例》在附則部分強調該條例適用于國有獨資、全資企業(yè)，國有資本絕對控股企業(yè)與國有資本相對控股企業(yè)，要求區(qū)分分公司等非獨立法人企業(yè)結合實際情況設置黨委書記和總經理，體現(xiàn)出黨中央避免簡單化、一刀切的錯誤方法，從而改善機械套用、上下一般粗的情形。

（四）健全國有企業(yè)黨組織的黨內監(jiān)督體系

國有企業(yè)黨組織的設立，展現(xiàn)出黨統(tǒng)籌一切、協(xié)調各方的領導作用。在全面從嚴治黨制度的引領下，黨的內部監(jiān)督同樣也不可忽視。在本次的《條例》中，首先強調了要在黨委設立紀律檢查委員會或紀律檢查委員，黨總支和支部委員會則需要設立紀律檢查委員，這表明黨組織正以規(guī)范形式來完善黨內監(jiān)督的相關機構設置?！稐l例》第七章也對黨內民主和監(jiān)督進行了詳細的規(guī)定，除了要求對全面從嚴治黨責任的落實之外，更加強調要建立健全黨內監(jiān)督制度機制，充分發(fā)揮黨委工作機構和紀律檢查委員會的職責以及基層黨組織和黨員的監(jiān)督作用。同時，《條例》也對監(jiān)督的內容和方式進行了列舉說明，如黨性教育、宗旨教育、警示教育，落實談心談話制度以及巡視巡察、考察考核、調研督導、處理信訪舉報、抽查核實個人有關事項報告等等。而受到各級紀委監(jiān)委派駐企業(yè)的紀檢監(jiān)察機構也要代表上級紀委監(jiān)委對企業(yè)黨委（黨組）實行監(jiān)督，推動全面從嚴治黨的有效落實。這樣由紀律檢查委員會、派駐紀檢監(jiān)察機構、黨委（黨組）、基層黨組織組成的黨內監(jiān)督體系能夠更大程度地懲治與預防腐敗。此外，《條例》也強調要將企業(yè)監(jiān)事會、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等作用與黨內監(jiān)督體系整合，以達到相互協(xié)調、有機貫通，從而形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能。

三、《條例》的不足與完善

黨組織內嵌到國有企業(yè)治理，是在新時代國有企業(yè)改革背景下提出的全新問題，也是鞏固黨執(zhí)政經濟基礎的必要之舉，其中必然涉及到各方利益關系，也需要顧及黨內法規(guī)和社會主義經濟秩序法律的兼容、黨的領導和市場經濟原則的融合。在此方面，《條例》仍有商榷之處，需要在試行的過程中進行必要的檢視和完善。

（一）《條例》的不足之處

隨著《條例》的施行，黨組織內嵌到國有企業(yè)治理存在的大量問題已被妥善解決，國有企業(yè)黨組織進入有法可依的治理進程，為建成中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度提供了重要規(guī)范依據。然而，隨著黨內法規(guī)制度體系的健全，一些新的問題也隨之浮現(xiàn)，主要包括兩點。

第一，國家法律與黨內法規(guī)銜接不夠充分。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。由此可見，依法治國與中國特色社會主義法治體系息息相關，要依法治國就必須樹立法律權威，健全和完善社會主義法治建設。同時，中國共產黨作為在全國執(zhí)政并長期執(zhí)政的黨，要加強依法治國就離不開黨的領導。因此，根據法律的權威性，應給予黨的領導合法化。這就需要從憲法和法律的角度對黨的領導予以確認，使黨組織作為黨發(fā)揮其領導的重要基礎能夠依照法律去行使各項權利，維護法律的地位。雖然《條例》的頒布為落實黨組織在國有企業(yè)公司治理結構中的法定地位提供了合理依據，但是在國家法律層面還有所欠缺。目前，能夠給予黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的法律依據主要是《憲法》和《公司法》。2018年《憲法修正案》中將《憲法》第一條第二款新增了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這表明《條例》規(guī)定黨組織內嵌到國有企業(yè)治理之中就是應有之義，這也是將《憲法》規(guī)定運用到實際的具體表現(xiàn)。由于《憲法》作為國家的根本大法，對于國家事務只能從宏觀角度進行總的概括，并不能對事務的方方面面進行具體闡述。因此，《憲法》只能從宏觀層面規(guī)定中國共產黨是領導一切的黨，從而推斷出中國共產黨也要領導國有企業(yè)的治理，并未具體明確黨在國有企業(yè)的法定地位如何體現(xiàn)。而我國現(xiàn)行《公司法》第十九條規(guī)定，“在公司中，根據中國共產黨章程的規(guī)定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件”。這體現(xiàn)出國家正以法律的形式對中國共產黨的組織在公司開展黨的活動予以認可，但《公司法》有且只有第十九條對于國有企業(yè)黨組織的設立有過規(guī)定，最終所援引的仍是《黨章》，使國有企業(yè)黨組織的法定地位的確立缺乏強有力的法律支撐。因此，在國家法律層面有關國有企業(yè)黨組織的法定地位的欠缺所造成的規(guī)范空白，會使國家法律與黨內法規(guī)在銜接上存在問題。

第二，缺乏國有企業(yè)黨組織與股東會關系的規(guī)范界定。股東會作為代表國有企業(yè)股東意志的權力機構，對于董事、監(jiān)事的任免、公司章程的修改都具有決定性作用。但在現(xiàn)實生活中，黨組織與股東會之間的關系鮮有規(guī)定，關于黨組織是否融入股東會，如何融入股東會來發(fā)揮領導作用的規(guī)定更是寥寥無幾。在此次《條例》中，雖明確指出國有企業(yè)重大經營管理事項須由黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定，并對研究討論事項作出具體規(guī)定，但沒有關于黨組織與股東會關系的詳細規(guī)定?！稐l例》以“國有企業(yè)黨委（黨組）應當結合企業(yè)實際制定研究討論的事項清單，厘清黨委（黨組）和董事會、監(jiān)事會、經理層等其他治理主體的權責”為兜底，使各國有企業(yè)能夠因地制宜制定出符合本企業(yè)的章程，但在文本中卻缺乏對于黨組織與股東會之間權責厘清的總要求，過于放大國有企業(yè)黨組織權力的設置，從而導致規(guī)定空白，在考慮黨組織與股東會的職責產生交叉時存在沖突和無規(guī)可依的情況。

（二）《條例》的完善措施

為解決上述問題，在結合實際情況的角度，提出以下兩點完善措施。

第一，完善黨組織內嵌到國有企業(yè)治理的主干法律。黨組織在內嵌到國有企業(yè)之中時，不可避免地引發(fā)出國家法律與黨內法規(guī)配合與銜接問題。國有企業(yè)黨組織作為黨的基層組織，是發(fā)揮黨的領導作用的主要力量之一，涉及面較廣且較為復雜，無法用國家法律對其進行完全規(guī)范。這就需要黨內法規(guī)來協(xié)調國有企業(yè)中黨組織以及黨員的職責、任務與規(guī)范等具體細化的問題。黨內法規(guī)與國家法律共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分，缺少任何一環(huán)都無法形成系統(tǒng)完備、行之有效的法治體系。而要做到二者良性互動，共襄法治，重點在于保證黨內法規(guī)與國家法律的有機統(tǒng)一[16]。因此，國家法律與黨內法規(guī)在進行銜接時，應注意在宏觀層面給予黨組織在國有企業(yè)中合理的法定地位，對黨組織進行原則性規(guī)定，使其在中國特色社會主義法治體系當中具有明確的地位，去掉其模糊性。如在《憲法》中闡述中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，以抽象角度表明中國共產黨領導的重要作用后，可以在《公司法》予以進一步明確。將原本簡單的第十九條規(guī)定具體化，采用單獨設立一章的方式，對于國有企業(yè)黨組織在國有企業(yè)公司治理過程中所應當具有的法律地位、遵循的工作原則，發(fā)揮的職責職能以及所采用的規(guī)范依據進行細化。這會讓國有企業(yè)黨組織在發(fā)揮其領導核心與政治核心雙重作用時，以國家法律的角度來與黨內法規(guī)相關規(guī)定有效銜接，使其更加迅速地融入國有企業(yè)公司治理之中。

第二，明確黨組織與股東會的關系規(guī)定。根據黨組織的相關職責，對于董事會和監(jiān)事會的融入是值得肯定的，但是是否要融入股東會內部則值得商榷?！稐l例》第十一條中規(guī)定了國有企業(yè)黨委（黨組）的職責，這也是文本中唯一涉及股東會的條文，即“研究討論企業(yè)重大經營管理事項，支持股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經理層依法行使職權”，并在第十五條對其范圍作出列舉規(guī)定。這表明，黨組織要發(fā)揮的是領導作用，除卻對重大事項的決策以及國有企業(yè)經營運行的監(jiān)管，不應該對具體事項作過多的干涉，故重大事項所涉及的范圍應該在相關章程中予以明確。股東會作為國有企業(yè)的權力機關，往往體現(xiàn)的是股東的意志。對于國家控股或者參股的企業(yè)，黨組織不應該過多參與其中，否則會使決策偏移，形成一家獨大的局面。此外，對于黨組織和股東會職責交叉部分所采用的解決措施應以明確規(guī)定，對是否如同董事會、經理層決策重大問題上采用前置程序予以考量。

四、結語

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量，國有企業(yè)黨組織內嵌到國有企業(yè)治理之中具有其重要意義。作為黨的領導法規(guī)，《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的施行，為黨組織內嵌到國有企業(yè)治理提供有力支撐。通過分析其內容的創(chuàng)新體現(xiàn)和不足，并針對不足提出完善措施，能夠堅持和加強黨對于國有企業(yè)的領導，推動全面從嚴治黨向基層延伸，提高黨的基層組織在國有企業(yè)的建設質量，鞏固黨在國有企業(yè)的執(zhí)政基礎，實現(xiàn)黨的國有企業(yè)基層組織工作的新發(fā)展。

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[責任編輯：朱苗苗]

Abstract： Embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises is an important form of modern stated-owned enterprise system with Chinese characteristics for a new era， which not only needs to be implemented politically， ideologically and organizationally， but also regulated at the institutional level. A trial regulation on the work at primary-level Party organizations of State-owned enterprises （SOEs） promulgated in 2019 clearly defines the working principles abided by Party organizations of state-owned enterprises， refines the role of Party organizations of state-owned enterprises， details the system and mechanism of the embeddedness and improves the inner-party supervision system of Party organizations in stated-owned enterprises. The regulation is the important normative basis of embedding Party organizations into the governance of stated-owned enterprises in the new era， laying a systemic foundation for upholding and improving the Partys overall leadership over stated-owned enterprises. In addition， there are still deficiencies in the regulation， such as the inadequate coordination between laws and inner-Party regulations and the lack of standardized definition of the relationship between Party organizations and board of shareholders， which still have to be improved in the trial implementation process.

Keywords： a trial regulation on the work at primary-level Party organizations of state-owned enterprises （SOEs）;

party organization;state-owned enterprise; inner-Party laws and regulations