【摘 要】 在我國的人口老齡化狀況愈加嚴(yán)重的背景下,加快發(fā)展我國養(yǎng)老事業(yè)和建設(shè)養(yǎng)老體系成為迫切需要,在我國的養(yǎng)老服務(wù)體系中,居家養(yǎng)老服務(wù)占有重要地位。本文旨在通過梳理居家養(yǎng)老概念,綜合內(nèi)外政府在養(yǎng)老供給方面的做法,探索政府在服務(wù)供給者中的角色定位,探究促進(jìn)居家養(yǎng)老實(shí)行的可資借鑒的途徑。
【關(guān)鍵詞】 居家養(yǎng)老服務(wù) 供給 政府角色
一、居家養(yǎng)老模式產(chǎn)生背景
國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)的通知指出,自1999年我國步入老齡化社會以來,人口老齡化加速發(fā)展,老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢,需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增。第六次全國人口普查顯示,我國60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億,占總?cè)丝诘?3.26%,加強(qiáng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)十分繁重。[1]
在現(xiàn)代化的社會背景下,家庭的養(yǎng)老功能也發(fā)生了歷史性變化。隨著計(jì)劃生育政策的執(zhí)行和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,持續(xù)的低生育率出現(xiàn),產(chǎn)生了家庭養(yǎng)老功能缺損的現(xiàn)象,家庭在照顧老年人方面的地位和作用在削弱,[3]在社會劇變、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下,古已有之的居家養(yǎng)老模式被重新挖掘。
二、居家養(yǎng)老概念的內(nèi)涵
居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住,但由社會提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老模式。[6]年政府的養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃中對居家養(yǎng)老的內(nèi)容和形式作出了界定:居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等,以上門服務(wù)為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人,提供家庭服務(wù)、老年食堂、法律服務(wù)等服務(wù);對生活不能自理的高齡、獨(dú)居、失能等老年人提供家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。有條件的地方可以探索對居家養(yǎng)老的失能老年人給予專項(xiàng)補(bǔ)貼,鼓勵(lì)他們配置必要的康復(fù)輔具,提高生活自理能力和生活質(zhì)量。[1]
學(xué)界對居家養(yǎng)老概念的界定經(jīng)歷過變化。最初在學(xué)界剛剛關(guān)注居家養(yǎng)老的時(shí)候,對于這一概念并未有清晰的認(rèn)識,提出居家養(yǎng)老概念是將其作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的替代概念而提出的,強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老中的責(zé)任,以替代需要大量政府投入的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。[4]由于大量強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老中的作用,出現(xiàn)了將居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相混同的現(xiàn)象,因此有學(xué)者開始著重辨析家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老間的關(guān)系,如穆光宗提出以養(yǎng)老資源的提供者和養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)者區(qū)分不同的養(yǎng)老方式,為辨明居家養(yǎng)老概念提供了有益角度。[3]楊宗傳分析了對于居家養(yǎng)老認(rèn)識上的幾種誤區(qū),認(rèn)為不能將居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老混同,不能將居家養(yǎng)老僅看做空間概念,更不能將其夸大為養(yǎng)老保障的新階段等。[5]在辨明居家養(yǎng)老與其他養(yǎng)老方式的關(guān)系之后,國內(nèi)對居家養(yǎng)老的不同供給主體、供給方式、供給效果、地區(qū)間的供給差異等研究更快發(fā)展起來,提供了大量案例研究和比較研究的資源。
三、居家養(yǎng)老服務(wù)的供給者和對政府角色的定位
我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系由家庭、社區(qū)、社會和政府的多重主體參與,共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。
國外居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)化到去機(jī)構(gòu)化的轉(zhuǎn)變。鄧大松在考察各國居家養(yǎng)老的具體模式之后,將所有模式劃分為監(jiān)管型和福利型兩類。在前種類型中,政府的作用體現(xiàn)在法律政策的引導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)管方面,在后一種類型中,政府不僅有以上規(guī)范和引導(dǎo)作用,還參與居家養(yǎng)老的基層組織建設(shè),而非營利組織和中介組織只起輔助作用。[9]
陳友華分析了政府、非政府組織和家庭在提供居家養(yǎng)老服務(wù)上所承擔(dān)的不同責(zé)任,認(rèn)為政府供給資金而社會組織供給服務(wù),此外政府還負(fù)有制定法律和政策、監(jiān)管資金落實(shí)和服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任;在服務(wù)對象上,政府為特殊困難老人提供服務(wù),而社會組織面向更廣泛的對象。他還區(qū)分了福利性和市場性的居家養(yǎng)老服務(wù),前者屬于政府責(zé)任范疇,后者主要有市場主導(dǎo)。[10]
政府供給公共物品和服務(wù)的方式有兩種,直接供給和通過購買間接供給。由于政府在公共物品直接供給上存在低效,且服務(wù)需求多樣,很難實(shí)現(xiàn)集約供給,因此轉(zhuǎn)向由社會組織提供服務(wù),政府則作為服務(wù)的監(jiān)管者角色存在。在祁峰所整理的英國的社區(qū)照顧經(jīng)驗(yàn)中,政府承擔(dān)制定規(guī)則和管理的角色,為居家養(yǎng)老提供部分資金補(bǔ)助。[11]從吳玉霞西方政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)中看出,政府同樣是通過制定宏觀政策來引導(dǎo)購買工作,同時(shí)政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對承包者的服務(wù)能力和效果進(jìn)行評估,以此為依據(jù)為提供養(yǎng)老服務(wù)的非盈利組織提供資金來源。[7]
四、總結(jié)
我國的養(yǎng)老事業(yè)面臨著未富先老、社會保障制度不完善、家庭養(yǎng)老功能弱化、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡等背景性困難,所以在資金的供給上,尚未達(dá)到福利國家的水平,從我國鼓勵(lì)發(fā)揮市場自發(fā)力量促進(jìn)設(shè)施和服務(wù)完善的一面來看,在不同的服務(wù)提供者中,政府一般不作為居家養(yǎng)老服務(wù)的直接供給者存在,即使提供服務(wù),也針對有特殊困難提供最低保障,更多是依靠社會組織來提供服務(wù),政府在服務(wù)的直接供給上逐漸退出,這種做法符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和效率原則。在清楚政府的角色定位并考察了居家養(yǎng)老的運(yùn)行模式之后,學(xué)者們在供給主體方面對政府的建議是,政府要扮演好規(guī)范和管理角色,出臺鼓勵(lì)社會組織提供高效服務(wù)的政策,把關(guān)市場準(zhǔn)入,評估社會組織提供服務(wù)的質(zhì)量;另外政府要綜合社會保障和社會福利水平,為居家養(yǎng)老提供更好的資金基礎(chǔ)和實(shí)施環(huán)境。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 中華人民共和國國務(wù)院.社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年).2011-12-16
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作者簡介:趙翟(1994—),女,漢族,河北保定市人,法學(xué)碩士,單位:天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè),研究方向:西方政治思想史。