葉麗娟 朱芳漫

摘 要：“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策自2006年實施以來取得了巨大成就，一定程度上為少數(shù)民族地區(qū)提供了強有力的人才智力支持。但是仍然避免不了政策執(zhí)行過程中存在偏差的問題。文章以史密斯政策執(zhí)行過程模型為理論基礎，來探析“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策在執(zhí)行過程中存在政策文本本身的不完善，政策價值目標偏離、政策執(zhí)行程序繁雜，政策宣傳不到位等方面存在的問題，并針對問題探究深層次原因，認為要通過簡化報考程序，網(wǎng)絡化服務報考;加強政策宣傳力，擴寬宣傳渠道;明確定向就業(yè)政策，健全就業(yè)配套體系;清晰各部門職責，建立監(jiān)督機制等措施來完善政策執(zhí)行偏差問題。

關鍵詞：少數(shù)民族高層次骨干人才計劃;政策執(zhí)行;對策

一、政策執(zhí)行背景

2005年，由教育部、財政部、人事部、國家民委、國家發(fā)展改革委五部委采取特殊措施培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才，并將其作為一項重要的政治任務來執(zhí)行?！吧贁?shù)民族高層次骨干人才計劃”政策是一項培養(yǎng)少數(shù)民族高層次人才的教育政策，是國家定向培養(yǎng)專項招生計劃。主要責任主體包括定向招生省區(qū)教育部門、培養(yǎng)單位、報考該計劃的考生本人。招生工作采取考生自愿報考原則，報考生資格確認由各省區(qū)教育部門負責，考生參加全國統(tǒng)招考試，國家單獨劃線，適當降分，錄取工作按培養(yǎng)單位有關規(guī)定執(zhí)行。學生畢業(yè)后，按照簽訂的就業(yè)協(xié)議，非在職碩士畢業(yè)生回定向省區(qū)自由就業(yè)創(chuàng)業(yè)，服務期五年，非在職博士畢業(yè)生則服務期為八年，在職碩士畢業(yè)生則回原單位就業(yè)，服務期五年，在職博士畢業(yè)生服務期為八年。自2006年政策實施以來，各培養(yǎng)單位按指標人數(shù)培養(yǎng)少數(shù)民族骨干生，已經(jīng)畢業(yè)的少數(shù)民族骨干生達到上萬人，為西部少數(shù)民族地區(qū)提供了各類專業(yè)人才，一定程度上緩解了人才匱乏局面，加強了人才儲備。

二、國內(nèi)研究綜述

當前，在我國，學者們對少數(shù)民族教育公平以及少數(shù)民族人才培養(yǎng)的相關理論已經(jīng)有了較多的研究，其中大部分的研究都集中在照顧少數(shù)民族教育政策的制定、少數(shù)民族地區(qū)的人才培養(yǎng)以及通過發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟促進少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展，進而通過民族教育質(zhì)量的提高為少數(shù)民族地區(qū)提供強有力的人才支撐。但是在少數(shù)民族高層次骨干人才教育方面，特別是在少數(shù)民族高層次人才培養(yǎng)方面，關于少數(shù)民族研究生培養(yǎng)方面的研究還比較少。在已有的研究中，其中以下幾位學者的觀點具有代表性。

在人才培養(yǎng)方面：田阡在《淺談少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)》（2012）一文中提出要提高少數(shù)民族人才的培養(yǎng)質(zhì)量，必須明確少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)目標，并對此提出了相關建議。在制度層面上：汪偉、蔣罄嵐在《“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”高等教育政策回望--基于理性選擇制度主義分析框架》（2011）一文中，利用理性選擇制度主義分析框架，找出少數(shù)民族高層次骨干人才計劃在政策實施中存在問題，即行動者反復博弈行為源于政策文本本身，針對種種問題，從該政策在效率、公平、問責等方面從制度層面給予創(chuàng)新。在實施過程中：徐頑強、朱喆、鄧小偉在《“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”實施中的問題及對策研究》一文中，指出政策在實施過程中存在宣傳力度不夠、培養(yǎng)模式有缺陷、人才管理不嚴格以及與少數(shù)民族地區(qū)的需求不匹配等問題，并從各責任主體方面給出建議。

三、理論基礎

史密斯政策執(zhí)行過程模型，國外學者已經(jīng)做了比較成熟的研究。最早研究這種政策執(zhí)行框架的是美國學者史密斯。史密斯政策執(zhí)行過程模型用來描述重要因素與政策執(zhí)行的關系的模型，是一種政策執(zhí)行分析框架，斯密斯認為政策執(zhí)行成功與否的關鍵因素主要有四個：一是理想化的政策：理想化的政策意味著政策的目標與實際情況的契合度，政策的內(nèi)容是否完善，可操作性的強弱等等。二是執(zhí)行機構：指的是負責這項政策實施落實的有關部門的特性以及可能存在的利益關系。三是目標群體：目標群體主要是指政策的受益者特性，他們與政策之間的相互關系是否密切。四是環(huán)境因素：環(huán)境因素是指能夠影響政策執(zhí)行的各種內(nèi)外部環(huán)境因素，包括宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境等。史密斯的政策執(zhí)行過程模型是一個動態(tài)的過程模型，政策執(zhí)行部門在執(zhí)行政策時可以隨時監(jiān)控到政策執(zhí)行過程中存在問題，并能夠采取有效的措施來緩減政策過程中存在的沖突、矛盾。

四、“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析

自政策實施以來，截止2018年止，已經(jīng)執(zhí)行了十二余年，培養(yǎng)60100名少數(shù)民族高層次骨干人才，具體如表1所示，為少數(shù)民族地區(qū)儲蓄了大批人才。在政策的執(zhí)行過程中，經(jīng)歷了幾次重大改變，2014年取消了少數(shù)民族骨干生的學費財政撥款，由學生自行繳納學費入校學習，學生有同等資格參與獎學金的競選和生活補助的發(fā)放。2017年取消了基礎強化培訓課程，少數(shù)民族骨干生同其他研究生按時入學，獲得學籍等。

五、“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行存在的問題

（一）報考程序復雜繁瑣

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”考生的報名時間和全國研究生考試報名時間是一致的，但是報名的條件和程序卻不同。首先，報名的學生必須是少數(shù)民族，少數(shù)民族地區(qū)的漢族學生必須在少數(shù)民族地區(qū)工作滿3年后且報名時仍然在少數(shù)民族地區(qū)工作，才具有報名資格，漢族考生人數(shù)不超過10%，年齡均不得超過40周歲，很多少數(shù)民族地區(qū)的漢族考生不符合報考條件。考生審查合格后在網(wǎng)上進行公示，公示時間為7天，公示人員名單無異議后再由教育廳民族司發(fā)放報名所需的驗證碼。報考學生通過使用驗證碼才能享受到此項優(yōu)惠政策，在最后的現(xiàn)場認證環(huán)節(jié)均與普通研究生一樣。擬錄取少數(shù)民族骨干計劃的學生被培養(yǎng)單位錄取后須同所在省市教育廳、培養(yǎng)單位簽訂定向就業(yè)協(xié)議書，畢業(yè)后按協(xié)議回生源地進行定向服務。

（二）報考院校、專業(yè)過于集中

由于信息不對稱，在歷年的少數(shù)民族骨干生中，大部分學生都比較傾向于各個名校的熱門專業(yè)，使得錄取競爭的壓力非常大。相反，一些普通學校的專業(yè)卻幾乎無人報考。在報考專業(yè)中，大部分考生比較偏重于文科類的專業(yè)，一些理工科的專業(yè)卻無人問津?？忌趫罂紩r沒有相關信息作為參考，導致報考院校、專業(yè)過于集中。少數(shù)民族地區(qū)不僅僅需要文科人才，理工科人才以及一些高層次的緊缺人才更為關鍵，報考院校和專業(yè)的過于集中必將導致少數(shù)民族地區(qū)的人才結構不合理，這樣就與政策目標本身悖離，因此必須及時作出有效的政策調(diào)整。

（三）政策宣傳不到位

大部分的少數(shù)民族骨干生報考這項政策的信息來源于老師、同學、或者親朋好友的介紹得知，通過正規(guī)的政策宣傳得知信息的少之又少。尤其對于一些在職的考生來說，特別需要進行政策宣傳。由此可見，教育部門，各省市教育部門、招生單位在此項政策宣傳的力度上都存在缺陷，在一定程度上也是造成考生報考院校和專業(yè)過于集中的關鍵原因。

（四）就業(yè)政策的不明確

少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的就業(yè)都是定向的。應屆少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的畢業(yè)證和學位證均會返回定向省區(qū)，由教育部門保管，并由教育部門指導少數(shù)民族骨干畢業(yè)生就業(yè)工作。在職畢業(yè)生后，返回原來的工作單位服務。面對當今的嚴重就業(yè)形勢，有關部門沒有出臺明確的就業(yè)政策，指導就業(yè)工作也很少，主要是以專場招聘會為主。在嚴峻的就業(yè)形勢和定向就業(yè)的雙重壓力下，在一定程度上，少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的就業(yè)面就變得非常的狹小，這樣將導致兩個嚴重后果：一是部分少數(shù)民族骨干畢業(yè)生產(chǎn)生“違約”心理，貪戀大城市，獲取更多就業(yè)機會，這樣少數(shù)民族地區(qū)沒有得到真正的人才，政策目標難以實現(xiàn)。二是培養(yǎng)出來的少數(shù)民族骨干畢業(yè)生沒能及時就業(yè)，沒有真正的發(fā)揮用處，一些骨干生甚至不惜違約，拒絕回鄉(xiāng)就業(yè)，這樣也會造成人才資源的浪費，導致政策無效。

六、“少數(shù)民族干層次骨干計劃”政策執(zhí)行問題的原因分析

運用斯密斯的政策執(zhí)行過程模型，探析“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行問題的原因，主要從以下四個因素進行分析。

（一）理想化的政策：缺乏有效的操作性

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策慢慢地暴露出了一些問題。如少數(shù)民族骨干生的生活補貼問題，2014年取消了對少數(shù)民族骨干生的學費財政撥款，對于大部分來自貧困地區(qū)的少數(shù)民族學生來說，無疑加重了家庭負擔;獎學金的傾斜程度的比例標準問題，部分的少數(shù)民族骨干生在進入學校就讀時，入學成績比普通的研究生要低，部分院校評選獎學金均是以入學成績來作為參考，因此少數(shù)民族骨干生在第一年評選獎學金時完全沒有優(yōu)勢，政策文本中所說的“評學獎學金時適度傾斜”成了一句空話;報考公示的日期問題，少數(shù)民族骨干生報考時間和普通研究生報考時間一樣，但是在這個過程中需要等待政策文件的下發(fā)、到教育部門進行審查、公示7天后才可以獲取驗證碼進行網(wǎng)上報名，這僅是順利完成程序需要的時間，如若缺少材料，這其中消耗的時間往往使得部分考生錯過了報考。

（二）執(zhí)行機構：成敗的關鍵

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策的執(zhí)行機構主要是指各省區(qū)的教育部門。作為關鍵的執(zhí)行部門，承擔著兩大重要任務：一是政策的宣傳和引導考生報考。政策宣傳需要貫穿政策執(zhí)行的前期、中期、后期直到政策的終結。政策宣傳好，生源多，獲得優(yōu)秀少數(shù)民族高層次人才，同時也能夠有效緩解考生報考壓力。二是就業(yè)工作的落實。就業(yè)落實至關重要，是政策實施的最后環(huán)節(jié)，國家花費人力、物力、財力，耗費巨大資源培育少數(shù)民族高層次骨干人才，其目的就是為西部少數(shù)民族地區(qū)提供人才，緩解人才匱乏局面，帶領落后少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富。執(zhí)行部門能夠落實好這兩項任務，少數(shù)民族高層次骨干人才將發(fā)揮巨大力量貢獻少數(shù)民族地區(qū)。

（三）目標群體：個人利益偏離政策目標

少數(shù)民族骨干生之所以能夠享受這項優(yōu)惠的民族教育政策，在激烈的考研競爭中獲得優(yōu)勢，需要樹立崇高的人生價值目標。但是，近幾年，一部分少數(shù)民族骨干畢業(yè)生畢業(yè)后沒有返回到生源地服務家鄉(xiāng)，而是在所在就讀城市就業(yè)。究其原因，除了政策本身存在的缺陷，很大的一部分原因來源于目標群體本身不堅定的政治思想，以及投機取巧的利用政策漏洞，盲目追求個人利益最大化，偏離政策目標。

（四）環(huán)境因素：環(huán)境促使政策目標的實現(xiàn)

我國是統(tǒng)一的多民族國家，改善落后少數(shù)民族地區(qū)面貌，提高少數(shù)民族教育質(zhì)量，民族團結對構建和諧社會具有重要意義。由于自然環(huán)境和社會環(huán)境的影響，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展落后于社會的發(fā)展，因此，必須要充分的給予重視，不僅要加大財力支持，而且更重要的是要給少數(shù)民族地區(qū)注入新鮮血液，改變少數(shù)民族地區(qū)人才環(huán)境。

七、完善“少數(shù)民族高層次骨干計劃”政策的建議

（一）簡化報考程序，網(wǎng)絡化服務報考

從“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”報考時間和報考程序之間的關系可以看出，和普通研究生相比，普通研究生報名的時長大概有10天時間左右，報名之后需要審核，審核通過之后交費才算真正的報名成功。少數(shù)民族骨干生則需要在這10天左右的時間了準備各種材料到所在省區(qū)教育廳審核，審核通過公示7天后才可以獲取驗證碼報名，待審核通過后交費后報名成功。可見，簡化報考程序，精簡一些材料證明，并且通過網(wǎng)上遞送材料、審核材料、發(fā)送驗證碼的方式將會大大的提高效率，節(jié)省不必要花費的人力、財力、物力。

（二）加強政策宣傳力，擴寬宣傳渠道

做好政策的宣傳工作是鼓勵廣大考生踴躍報考“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”的前提工作。從各省區(qū)教育廳看：可以在教育廳官網(wǎng)、招生考試網(wǎng)、畢業(yè)生就業(yè)網(wǎng)等一些學生常登陸的網(wǎng)站加強政策宣傳;將一些相關政策宣傳資料向各高校、考生、考生家長免費發(fā)放，鼓動各高校積極響應，各地方教育部門積極宣傳。對于有意向報考的考生耐心的解答疑問，指導學生進行報考，確保這項政策能夠最大程度的惠及到每一位少數(shù)民族考生。

（三）明確定向就業(yè)政策，健全就業(yè)配套體系

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策自實施以來，已經(jīng)培養(yǎng)出了有一批批的優(yōu)秀人才。但是存在一種現(xiàn)象，就是培養(yǎng)出的人才有一部分學生出現(xiàn)違約現(xiàn)象，即畢業(yè)后不按照簽訂的就業(yè)協(xié)議回定向的省市或單位工作。對于這種現(xiàn)象，首先，政策文本中需要有嚴格明確的規(guī)定，不允許違約，一旦違約可扣押畢業(yè)證或者學位證等相關配套措施。其次要明確定向就業(yè)的政策，有完善的政策指導，這樣各省區(qū)的教育部門就有了指導綱領，在指導畢業(yè)生就業(yè)時就有依據(jù)可以遵循。最后，不管是政策文本或者是教育部門、招生單位都要積極的引導學生的就業(yè)，樹立正確的就業(yè)觀，鼓勵學生自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（四）清晰各部門職責，建立監(jiān)督機制

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策的落實工作主要責任部門有國家教育部、各省區(qū)教育部門、培養(yǎng)單位。缺乏有效的監(jiān)督和問責機制是導致政策執(zhí)行存在偏差甚至無效的主要原因。雖然每個部門都是嚴格地遵循政策的精神展開工作，但是難免會受各種因素影響政策執(zhí)行過程出現(xiàn)的各種問題。因此，組建一個專門的具有權威性的“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策監(jiān)督機構，這樣既能保證政策順利實施，也能保證政策執(zhí)行不偏離政策目標，同時對政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各種問題進行及時的監(jiān)督反饋和作出必要的政策調(diào)整具有重要意義。

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作者簡介：葉麗娟（1992- ），女，碩士研究生，廣西大學公共管理學院，公共部門人力資源管理;朱芳漫（1994- ），女，研究生，廣西大學公共管理學院，行政管理專業(yè)。