黃宗媛

摘 要 行政事業(yè)單位固定資產管理是一個從“入口”到“出口”全生命周期的管理系統(tǒng)，可以合理地將資產管理劃分為5個生命周期環(huán)節(jié)，具體包括資產配置環(huán)節(jié)、資產核算環(huán)節(jié)、資產使用環(huán)節(jié)、資產處置環(huán)節(jié)、資產評價環(huán)節(jié)。固定資產管理是行政事業(yè)單位提升社會公共服務效益并優(yōu)化自身資源配置的有效途徑，為公共事業(yè)發(fā)展提供了基本的物質基礎，對于實現資產資金節(jié)支增效、促進績效評價管理、發(fā)揮內控制約機制、有效防范舞弊預防腐敗具有重要作用。當前，行政事業(yè)單位固定資產管理仍存在預算編報脫節(jié)、統(tǒng)計基礎薄弱、日常維護不當、處置回收低效、績效量化不足等問題。因此，可以從生命周期的5個環(huán)節(jié)入手，引入政府采購項目遴選、第三方資產評估、公開競價處置、資產預算項目績效評價等模式，將固定資產管理與預算編審、會計核算、實物管理、處置回收、績效評價相結合，通過把握“五個結合”，使每個環(huán)節(jié)中資產管理系統(tǒng)與外部系統(tǒng)都能達到相互制衡、相互依托的目標，實現固定資產管理生命周期環(huán)節(jié)中全過程管控，提升資產管理水平，為現代財政體系高質量打下基礎。

關鍵詞 行政事業(yè)單位 固定資產管理 生命周期 五個結合

一、行政事業(yè)單位固定資產管理概述

（一）行政事業(yè)單位固定資產管理的概念

《政府會計準則第3號——固定資產》中提出的固定資產是指政府會計主體為滿足自身開展業(yè)務活動或其他活動需要而控制的，使用期限超過1年（不含1年），單位價值在規(guī)定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質形態(tài)的資產?！敦攧找?guī)則》中指出固定資產是指使用期限超過一年、單位價值在1000元以上（其中專用設備單位價值在1500元以上），并且在使用過程中基本保持原有物質形態(tài)的資產，單位價值雖未達到規(guī)定標準，但是耐用時間在一年以上的大批同類物質作為固定資產管理。固定資產一般分為6類：房屋及構筑物，通用設備，專用設備，文物和陳列品，圖書、檔案，家具、用具、裝具及動植物。政府會計準則是基本的概念框架，統(tǒng)領行政事業(yè)單位固定資產管理會計制度及財務規(guī)則，財務規(guī)則補充形成了財務專業(yè)具體的固定資產概念，實操性更強，相輔相成，建立起固定資產較為全面的概念框架。

（二）行政事業(yè)單位固定資產管理的重要性

政府財政工作要求行政事業(yè)單位全面貫徹黨的十九屆四中全會精神，繼續(xù)深化財稅體制改革，加快完善系統(tǒng)完備、法制健全、權責清晰、公平普惠、科學規(guī)范、運行有效的現代財政制度。行政事業(yè)單位資產管理工作應當緊緊圍繞黨中央、國務院決策部署，深入貫徹新發(fā)展理念，落實高質量發(fā)展要求。強化固定資產管理工作能有效促進單位資本結構調整，推動預算管理提質增效，從“質”和“量”兩個方面更好落實財政政策，達到財政資金開源節(jié)流、精打細算、厲行節(jié)約的目標。其重要性具體概括為以下4點：

一是保障履職、提供公共服務的物質基礎。固定資產的高效管理能有效促進行政事業(yè)單位職能履行、保障公共服務提供、發(fā)揮物質基礎作用，完成其特定行政工作任務和事業(yè)發(fā)展目標，并通過實現國有資產的保值增值，更好地促進事業(yè)發(fā)展，使資產保障與機構職能相匹配。

二是節(jié)支增效、減輕財政負擔的有力抓手。從固定資產配置到固定資產評價的整個生命周期，涉及預算編制下達、資產日常管理、處置回收及績效考核，固定資產管理水平的提升直接提高了財政資金使用效益，減輕了財政負擔，使資產管理更加科學合理。

三是摸清家底、加強績效評價的關鍵指標。一方面較為全面地反映行政事業(yè)單位運行成本，是預算執(zhí)行的核算基礎，通過提高固定資產信息質量摸清家底，為預算編制提供更準確、細化的資產信息;另一方面檢驗了預算編制的合理性，及時發(fā)揮預算分配的導向作用，對提升行政事業(yè)單位財務核算和預算管理水平具有重要意義。

四是加強內控、有效防范舞弊的重要環(huán)節(jié)。資產管理是行政事業(yè)單位內控六大業(yè)務活動之一，也是內控客體的重點控制領域。固定資產管理是優(yōu)化行政事業(yè)單位資產結構的重要途徑，提高資產管理內控效益能夠保障資產的公平公正及安全完整，有效防范舞弊、預防腐敗，優(yōu)化行政事業(yè)單位資源配置，為建立現代財政制度打下基礎。

二、行政事業(yè)單位固定資產管理存在的問題

當前，一些行政事業(yè)單位的管控重點存在“重資金輕管理”“重采購輕使用”的現象，固定資產管理沒有形成與預算、采購、收支等領域結合更加緊密的有機體，加上固定資產管理生命周期較長，涉及單位中多部門協(xié)作，在建立相互監(jiān)督、相互制約的機制上與實際存在差距，導致行政事業(yè)單位固定資產生命周期管理過程中存在諸多問題。

（一）資產配置環(huán)節(jié)：預算編報脫節(jié)，財政開支加劇

首先，預算編報依據不實，預算審核不全面。由于固定資產預算缺乏全局性、前瞻性，形成盲目采購、重復購置、閑置與短缺共存的現象。其次，雖然目前部分常用辦公設備已有明確的配置數量、價格上限及最低使用年限，但是絕大部分資產仍然缺乏明確的標準，購置項目隨意性較大，很多沒有征詢使用部門意見，與單位實際情況脫節(jié)，即使存在配置標準，也因為資產管理人員用途區(qū)分不清，出現配置與實際使用不符的情況。再次，固定資產購置項目缺乏可行性論證等效益評估分析，采購執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏制約，容易滋生貪污腐敗問題。最后，資產安裝后無專業(yè)操作人員，無配套材料供給，與使用需求大相徑庭，造成財政資金的浪費，財政開支加劇。

（二）資產核算環(huán)節(jié)：資產入賬混亂，統(tǒng)計基礎薄弱

一方面，固定資產定義不明確，批量資產把握缺乏統(tǒng)一性原則。例如，同一辦公房間的文件柜，可能批量購置的文件柜作為固定資產核算，而單獨購置的文件柜因單價低于1000元而作為存貨管理。有些單位在建工程常年掛賬，竣工決算不及時，驗收登記入庫價值存在差異。另一方面，折舊計提未能引起足夠重視。2019年1月1日起開始執(zhí)行新《政府會計制度》，對固定資產計提折舊，引入壞賬準備等減值攤銷概念。由于固定資產登記人員缺乏財會基礎知識，沒有全面考慮固定資產使用性質與功能，只是一味采用財政管理系統(tǒng)中建議的折舊年限和方法，科學合理性較差。另外，有些單位缺乏對賬盤點機制，產權界定不清晰，清查不及時，很多賬實不符歷史遺留問題沒有解決。

（三）資產使用環(huán)節(jié)：日常維護不當，難以保值增值

固定資產使用效率不高，使用過程中缺乏日常維護，造成超負荷運轉損壞頻率高，維修次數和費用激增，有些專用設備缺乏專業(yè)人員管理，經常出現更新改造不夠、維護不當，致使資產價值貶損，使用效能低下，甚至提前報廢造成資源浪費。另外，近年來固定資產對外投資增加，出租出借管理混亂，投資風險加劇，難以實現保值增值。有些單位只有簡單會議紀要，缺少審核審批，沒有可行性評估及執(zhí)行章程，容易形成固定資產投資權屬不清，對外投資目的不明確，投資收益實現困難，出租出借收益沒有按規(guī)定執(zhí)行收支兩條線及時上交國庫，致使國有資產流失。

（四）資產處置環(huán)節(jié)：處置回收低效，導致浪費流失

一是固定資產處置審批程序存在漏洞。在處置申報過程中未能逐級審核，審批程序不嚴格，權限劃分不合理，主管部門審批類事項未能按時完整備案。

二是處置回收資產沒有通過公開處置交易，清理過程中造成二次浪費污染，實物交接過程中的資產安全問題也需引起關注。

三是資產歷史遺留問題層出不窮。資產處置后未及時核銷資產動態(tài)信息庫，另有實物管理不善丟失，相關單位沒有及時調查解決，造成固定資產報損時手續(xù)不齊全，久而久之，相關證據證明資料難以查詢，形成賬實不符無法核銷。

（五）資產評價環(huán)節(jié)：績效量化不足，評價體系缺位

大多數行政事業(yè)單位已采用資產績效考核管理，仍有部分基層單位尚未建立績效考核管理體系，不利于資產后續(xù)績效評價。而已建立的績效考核指標體系缺乏科學性和全面性，有些只設置了日常管理及處置管理考核指標，對于跨部門協(xié)作的資產配置指標、核算管理、使用效率、實現效益等指標尚未明確，沒有量化的考核依據，形同虛設，很難達到績效考核的目的。另外，很多行政事業(yè)單位依賴財政部、財政局以及主管部門固定資產管理制度，沒有建立單位內部的具體制度，固定資產管理沒有明細操作規(guī)程，內控審批權限不明晰，對占有、使用、收益、處置等環(huán)節(jié)缺乏明確的制度約束，各部門之間管理職責尚需進一步明確。

三、加強行政事業(yè)單位固定資產管理的措施

針對目前行政事業(yè)單位固定資產管理中存在的問題，應當將固定資產管理與預算編審、會計核算、實物管理、處置回收、績效評價相結合，通過把握“五個結合”實現固定資產管理5個生命周期環(huán)節(jié)的全過程管理。

（一）固定資產管理與預算編審相結合

在資產預算編報審核過程中采用以下兩種管控模式：

第一，配置標準預算管控法。固定資產配置標準各省市一般都有明確的文件規(guī)定，并依據經濟發(fā)展及物價水平等因素實時調整，在一定程度上保障了固定資產配置的科學性、合理性。對于明確規(guī)定了配置數量、價格上限及最低使用年限的固定資產，可以對照標準審核，原則上不能超標準安排購置預算?；局С鲱A算中，固定資產配置在公用經費中列支，適用于零星貨物服務采購，原則上只有維修費公用定額，杜絕基本支出購置預算;項目支出預算中按照支出方向列為固定資產投資類項目，需要嚴格按照固定資產配置標準審核。

第二，項目遴選預算管控法。對于沒有明確配置標準的，建議采取預算項目遴選形式審核，類似于財政部門的項目績效管理。具體做法是由項目申報部門在收集使用部門需求及市場調研后組織匯報，匯報內容應明確目標、使用部門、采購方式、預算明細等，可以給項目制定限額或者重要程度，限額以上項目要求必須有第三方評估，出具可行性研究報告，由遴選小組展開現場答辯，對于技術含量較高的固定資產實行專人負責制。

（二）固定資產管理與會計核算相結合

固定資產核算是固定資產管理的基礎，也是提高固定資產信息質量的主要途徑。行政事業(yè)單位應當認真鉆研固定資產定義，由主管部門依據基層單位業(yè)務統(tǒng)一分類，形成適合部門的固定資產目錄，便于財務預算編制及決算數據統(tǒng)計。要重點把控批量金額概念，從使用年限、金額及管控程度等來確定是否列入固定資產核算，體現會計核算的可比性、重要性、一貫性原則。要加強采購驗收控制，專業(yè)人員在場驗收，保障安裝實施后正常運轉。對于在建工程要建立備查賬，每年年底作出說明，符合條件的必須及時轉固，減少在建工程常年掛賬。對于竣工決算與前期預算不一致的情況，要及時調整產權登記明細并完成調賬處理。對于新頒布的雙記賬、雙報告制度，行政事業(yè)單位應當按照《固定資產準則應用指南》，三部門協(xié)同配合對固定資產使用情況進行分析整理，確定各類固定資產適應的折舊方法及年限，進一步夯實權責發(fā)生制財務報告基礎。

（三）固定資產管理與實物管理相結合

一是加強固定資產的日常管理。首先，加強固定資產信息化動態(tài)管理，設立資產動態(tài)信息庫，實時關注資產管理情況。其次，樹立全員參與意識。設立固定資產專管員，將資產落實到專人負責，每年定期盤點，相關信息及時更新維護。最后，建立大型設備維修檔案，落實日常保養(yǎng)維護監(jiān)督，資產大修做好前期預算評估策劃，提高大修的科學性，減少資金投入，存量閑置資產及時盤活，辦理相關移交調撥手續(xù)。

二是加強固定資產出租出借、對外投資管理，應當從嚴控制設置審批權限及程序。必須充分論證相關風險，合理確定交易價格，必要時需委托具有資質的評估中介機構出具價格建議書或公開競價等公開公正的方式確定。并實行專項管理，設置備查簿實時調整登記，在財務會計報告中充分披露。加強產權評估管理，每年辦理產權登記年檢，建立明晰的資產確權管理機制，切實履行監(jiān)督管理職責，維護資產的安全完整。

（四）固定資產管理與處置回收相結合

行政事業(yè)單位應當建立完備的資產處置審批制度，合理劃分固定資產處置審批權限，通過制度約束資產處置行為，要求各單位加強資產清查管理，及時清理資產處置事項，明確處置環(huán)節(jié)各崗位職責，不相容崗位分離。重點關注資產實物的回收，應當進行固定資產處置評估，通過公開交易市場進行網絡競價，采取公開掛牌交易或者招標拍賣，保障資產處置價格的合理性，并實行收支兩條線，處置收益及時足額上繳國庫?？梢杂韶斦块T指定幾家公開拍賣交易機構評估資產情況，對于仍存在使用價值的通過公開掛牌拍賣實現資產的再利用，對于完全沒有利用價值的固定資產，由環(huán)保公司回收處置。

（五）固定資產管理與績效評價相結合

通過制定科學全面的固定資產績效評價指標體系，來實現固定資產管理的后續(xù)反饋評價?？茖W全面的固定資產績效評價指標體系應當包括資產配置指標、資產核算指標、資產使用指標、資產處置指標、資產制度框架指標等，并且加入固定資產帶來的經濟效益和社會效益，定制具體考核表格，涵蓋資產管理生命周期全過程，均按照固定資產管理的工作量和難易程度設定權重，量化評分標準，形成反饋機制，在評價過程中不斷反饋修正指標來優(yōu)化固定資產績效考核體系，形成更具操作性和指導性的制度體系。

四、結語

加強行政事業(yè)單位固定資產管理對于優(yōu)化政府支出結構、促進資產資金提質增效具有非常重要的意義。隨著經濟社會的高質量發(fā)展，對行政事業(yè)單位的治理能力現代化要求越來越高，管理思維需要隨之轉變，注重固定資產生命周期全過程管理，固根基、補短板，改變過去分部門而治的弊端，采取與預算編審、實物運作相結合的內控有機體系來管理，提高固定資產管理的科學性、合理性、制約性、公正性，更好地發(fā)揮資產效益，逐步形成相互制衡、協(xié)調統(tǒng)一的管理體系。

（作者單位為北京市社會福利事務管理中心）

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