張浩波

摘?要： 隨著PPP項(xiàng)目落地進(jìn)入實(shí)施的節(jié)奏加快，項(xiàng)目超概問(wèn)題已成為政府方和社會(huì)資本方一個(gè)繞不開的話題，系統(tǒng)分析PPP項(xiàng)目超概產(chǎn)生的不利影響，并提出相應(yīng)對(duì)策，對(duì)提升PPP項(xiàng)目管理水平具有非常現(xiàn)實(shí)的意義。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;超概影響;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.14.050

2014年9月25日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)文），為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)、拓寬建設(shè)融資渠道、提升國(guó)家國(guó)家治理能力、完善財(cái)政投入及管理方式，該通知要求，需盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系。為落實(shí)通知精神，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）在實(shí)踐操作中呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的局面。

隨著PPP項(xiàng)目落地進(jìn)入實(shí)施的節(jié)奏加快，項(xiàng)目超概問(wèn)題已成為政府方和社會(huì)資本方一個(gè)繞不開的話題，有效控制PPP項(xiàng)目總概算可以促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程造價(jià)控制管理及考核項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)合理性，一旦PPP項(xiàng)目出現(xiàn)超概問(wèn)題，勢(shì)必影響項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。因此，系統(tǒng)分析PPP項(xiàng)目超概產(chǎn)生的不利影響，并提出相應(yīng)對(duì)策，對(duì)提升PPP項(xiàng)目管理水平具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

1?建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算的含義和內(nèi)容

建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算由項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制，是設(shè)計(jì)文件的重要組成部分，是確定和控制建設(shè)工程項(xiàng)目全部投資的文件。建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算通常包括單位工程概算、單項(xiàng)工程綜合概算和建設(shè)工程項(xiàng)目總概算三部分，該三部分是分層級(jí)關(guān)系。建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算一般應(yīng)控制在立項(xiàng)批準(zhǔn)的投資控制額以內(nèi)，設(shè)計(jì)概算批準(zhǔn)后不得任意修改和調(diào)整，如需修改或調(diào)整時(shí)，須經(jīng)原批準(zhǔn)部門重新審批。

2?PPP項(xiàng)目超概的含義

依據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令2016年第81號(hào)）第16條規(guī)定，對(duì)于所有基本建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位編制項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)以批準(zhǔn)的概算為基礎(chǔ)，按照項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)資金需求編制，并控制在批準(zhǔn)的概算總投資規(guī)模、范圍和標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。根據(jù)該條規(guī)定，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目超概的含義可以理解為在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，發(fā)生了實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形。

3?PPP項(xiàng)目超概的影響

3.1?建設(shè)期的拉長(zhǎng)

通常在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于建設(shè)內(nèi)容、生產(chǎn)能力、工程結(jié)構(gòu)的調(diào)整，均會(huì)增加實(shí)際投資額度，對(duì)最初設(shè)定的建設(shè)期產(chǎn)生重大影響。在PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通常會(huì)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，實(shí)施方案中包括了項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，該指標(biāo)會(huì)主要明確建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模、資金來(lái)源等。根據(jù)該經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，編制方會(huì)設(shè)定合理的項(xiàng)目建設(shè)工期。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如果政府方提出設(shè)計(jì)變更，建設(shè)內(nèi)容改變，投資規(guī)模的增長(zhǎng)，將會(huì)增加建設(shè)過(guò)程中的工作量，可能會(huì)與原實(shí)施方案產(chǎn)生差異，實(shí)際建設(shè)工期不可避免的超過(guò)原定工期，造成建設(shè)期的拉長(zhǎng)。

3.2?融資資金不足

在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段，項(xiàng)目融資一直都是重要的環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方融資方案的執(zhí)行和融資交割的實(shí)現(xiàn)也是決定項(xiàng)目能否落地的關(guān)鍵因素。通常PPP項(xiàng)目資金需求量大，不僅在項(xiàng)目資本金籌措上涉及到股權(quán)融資的資金來(lái)源，還會(huì)涉及債權(quán)融資事宜。社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，從資金來(lái)源的合規(guī)性和成本性考慮，一般都會(huì)以政府方和社會(huì)資本方簽署的PPP合同中約定的投資概算額為資金籌措的最大限額。那么，一旦PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，發(fā)生實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形，可能造成前期的融資方案或融資額度滿足不了項(xiàng)目的正常推進(jìn)。

3.3?資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施的前期，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司通常都會(huì)以滿足政府方和社會(huì)資本方簽署的PPP合同中約定的投資概算額為基數(shù)，及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)和融資交割等工作。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司會(huì)嚴(yán)格按照投資計(jì)劃投入資金。如PPP項(xiàng)目實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形發(fā)生，此時(shí)社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司因沒有足夠的現(xiàn)金儲(chǔ)備或借款額度，就無(wú)法增加資金投入，超概部分資金就會(huì)占用原來(lái)的資金安排，也會(huì)影響原有投資計(jì)劃的執(zhí)行。社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司資金一旦出現(xiàn)一定額度的缺口，原有的資金因現(xiàn)金周轉(zhuǎn)困難而無(wú)法滿足PPP項(xiàng)目正常推進(jìn)的需求，就會(huì)產(chǎn)生PPP項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4?增加額外的財(cái)政支出責(zé)任

現(xiàn)階段在國(guó)內(nèi)PPP模式可以理解為一種創(chuàng)新的投融資模式，那么與之前傳統(tǒng)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目在實(shí)施前期，除了履行必須的立項(xiàng)等基建審批手續(xù)外，還需追加履行對(duì)PPP模式和PPP項(xiàng)目財(cái)政性支出審批等程序。筆者認(rèn)為，在采用政府付費(fèi)及政府提供缺口補(bǔ)助付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，因政府方按照約定負(fù)有支付義務(wù)，故按照《預(yù)算法》等規(guī)定，將政府支出金額應(yīng)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，以保障PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方能夠在全生命周期范圍內(nèi)獲得合理收益。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制為政府付費(fèi)及政府提供缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，一旦實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形發(fā)生，將增加原來(lái)按規(guī)范審批流程已經(jīng)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃還款額度，會(huì)增加額外的財(cái)政支出責(zé)任。

4?PPP項(xiàng)目超概的對(duì)策

4.1?PPP合同中明確約定好權(quán)利和義務(wù)事項(xiàng)

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，若發(fā)生實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形，對(duì)于項(xiàng)目后續(xù)融資以及財(cái)政支付會(huì)產(chǎn)生很大的影響，如PPP合同未明確約定項(xiàng)目超概處理方式，將會(huì)造成合同無(wú)法繼續(xù)履行，對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。依據(jù)《合同法》對(duì)合同的概念規(guī)定，合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。通常情況下，從政府方的職能來(lái)看，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)公眾利益都有重大的社會(huì)意義。從保護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共服務(wù)穩(wěn)定角度考慮，無(wú)論政府方還是社會(huì)資本方，均不應(yīng)隨意解除PPP合同。那么，筆者建議，PPP合同的雙方在簽訂合同前，應(yīng)將PPP項(xiàng)目超概問(wèn)題作為合同的關(guān)鍵條款，在合同中明確約定好雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。（1）若是政府方提出設(shè)計(jì)變更、增加工作量等原因造成項(xiàng)目超概事宜，則應(yīng)由政府方承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。（2）若是項(xiàng)目建設(shè)管理不善等原因造成項(xiàng)目超概事宜，則應(yīng)由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。（3）若是由于雙方共同原因或不可抗力造成項(xiàng)目超概事宜，則應(yīng)結(jié)合雙方的過(guò)失程度或基于公平角度來(lái)確定各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。如在簽訂PPP合同前雙方?jīng)]有對(duì)超概問(wèn)題進(jìn)行約定，PPP項(xiàng)目已經(jīng)開始實(shí)施，建議合同雙方以補(bǔ)充合同的方式進(jìn)行明確界定。

4.2?通過(guò)規(guī)范審批流程增加投資額

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，如PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制為政府付費(fèi)及政府提供缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，一旦實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形發(fā)生，將會(huì)增加政府方額外的財(cái)政支出責(zé)任。依據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委制定的《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》中規(guī)定，中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目，項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算批復(fù)核定后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模等。確需調(diào)整且將會(huì)突破投資概算的，應(yīng)當(dāng)事前向國(guó)家發(fā)展改革委正式申報(bào)。對(duì)于地方性的政府投資項(xiàng)目，各地方政府也出臺(tái)了類似相關(guān)規(guī)定。例如河南省發(fā)展改革委也制定了《河南省省級(jí)政府投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》。結(jié)合國(guó)家和省級(jí)發(fā)展改革委相關(guān)規(guī)定，均明確確需調(diào)整且將會(huì)突破投資概算的，可以通過(guò)規(guī)范審批流程增加投資額。筆者同時(shí)也建議，對(duì)于PPP項(xiàng)目，除履行發(fā)展改革委審批程序外，還可能涉及與PPP相關(guān)的審批程序，例如項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、PPP合同等文件重新審查，否則可能會(huì)增加PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

4.3?確定是否需重新采購(gòu)流程

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，若發(fā)生實(shí)際投資額超過(guò)設(shè)計(jì)概算的情形，應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目超概原因進(jìn)行具體分析。（1）在PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容保持不變的情況下，僅社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司管理不善，致使建設(shè)成本，例如材料、人工、設(shè)備費(fèi)用等的增加，因沒有發(fā)生采購(gòu)內(nèi)容的新増，故無(wú)須重新采購(gòu)。（2）《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，并且對(duì)簽訂的補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額給予了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)，要求簽訂補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10%。結(jié)合該法相關(guān)規(guī)定，若PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生了改變，且不是由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司管理不善的原因所致，在項(xiàng)目總投資超概比例不超過(guò)原合同10%，對(duì)于超概部分增加的采購(gòu)內(nèi)容，在不改變合同其他條款的前提下，無(wú)須重新采購(gòu)，可由PPP合同雙方簽訂補(bǔ)充合同界定。如PPP項(xiàng)目超概，導(dǎo)致實(shí)際投資額超過(guò)原合同約定投資額10%的部分，就超概部分增加的內(nèi)容，須重新進(jìn)行采購(gòu)。

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