李閏甜

摘要：土地制度是政治經(jīng)濟的核心問題，我國在立法層面和實踐層面都積極推進(jìn)著集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同等入市，同地同權(quán)”的早日實現(xiàn)，但就集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的收益分配問題，各地區(qū)間還存在不同做法，尚難以實現(xiàn)法律適用上的統(tǒng)一和完善。基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，可以參照國有土地征稅的稅制模式，設(shè)置土地增值稅等稅種，政府可以根據(jù)實際操作情況收取服務(wù)成本。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn);收益分配

一、問題的提出

在“三權(quán)分置”政策放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的推動下，涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的文件和實踐不斷深化，包括2018年1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等中央文件以及各省、市、地區(qū)下發(fā)的地方管理辦法。就各試點實踐來看，尚未形成統(tǒng)一的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配標(biāo)準(zhǔn)，各地差異主要體現(xiàn)在，國家能否參與分配和國家以什么方式參與分配。對于前者，地方立法各有特色，有的地方規(guī)定政府可以直接參與分配（參見《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》），有的地方規(guī)定只能征收部分土地增值稅（參見《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》），有的地方則規(guī)定既可以征收稅費，又可以參與收益分配（參見《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》）?？梢?，大部分地區(qū)均認(rèn)可了政府作為收益分配主體的地位，分歧主要存在于后者，即政府應(yīng)以何形式參與分配。

財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《調(diào)節(jié)金征收辦法》規(guī)定，調(diào)節(jié)金（指在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，對土地增值收益收取的資金）分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收;此外，土地受讓方須再按成交價款的3%～5%繳納與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。而各試點地方關(guān)于政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的比例，與前述辦法不盡相同，佛山市規(guī)定出讓方應(yīng)向政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金實行差別化征收，比例在5%～15%（參見《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金與稅費征收使用管理試行辦法》）;常州市武進(jìn)區(qū)則要求按成交價格分級累進(jìn)向人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，比例在20%～40%（參見《常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益調(diào)節(jié)金征收和使用管理暫行辦法》）;瀘縣則規(guī)定縣財政部門作為征收主體代縣人民政府按入市成交價一定比例計提農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，其中工礦倉儲用地調(diào)節(jié)金比例為8%～12%，商服用地則為13%～17%（參見《瀘縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法（試行）》）?？梢?，政府通常以收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式大規(guī)模的參與到收益分配中，但其作為土地流轉(zhuǎn)管理者，參與分配是否具備合理性呢？過多的政府行政干預(yù)，是否會造成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場化程度不足呢？

二、對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的法理爭議

有學(xué)者認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用價值的不斷增加，依存于政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的不斷投入和健全，以及在行政管理過程中付出的相應(yīng)成本，故其應(yīng)當(dāng)參與收益分配。筆者認(rèn)為，根據(jù)土地增值收益的來源以確定參與分配收益的主體是毋庸置疑的，就具體的收益分配而言，需根據(jù)各主體所發(fā)揮的作用大小及在增值過程中的地位差異進(jìn)行區(qū)別分配。例如，就土地稀缺性所帶來的價值而言，該部分流轉(zhuǎn)收益天然屬于集體組織獲取，而基于土地用途調(diào)整及土地規(guī)劃變更或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會醫(yī)療、教育文體等政策性因素所提高的土地價值，其流轉(zhuǎn)收益的分配則應(yīng)將政府考慮在內(nèi)。還有學(xué)者認(rèn)為，該類建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的稅費設(shè)置應(yīng)與國有建設(shè)用地統(tǒng)一，再加入土地增值收益調(diào)節(jié)金，構(gòu)成國家分享此類收益的全部項目?！罢{(diào)節(jié)金是政府放棄征收農(nóng)村土地并獲取賣地收益的補償?！贝擞^點將混淆了國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)，錯誤地將代表著公權(quán)力的政府歸位于集體土地的實際控制人，有尊重集體組織對于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)地位，必將導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益分配結(jié)果和程序的不合理、不公平，忽視了原有征收方式對與農(nóng)村集體和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益及其他利益的嚴(yán)重?fù)p害，難以實現(xiàn)農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的有效盤活。

也有學(xué)者認(rèn)為，政府的職責(zé)在于為使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展提供服務(wù)，作為管理者，不應(yīng)直接參與收益分配，只能基于“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，以征收稅費方式參與再次分配。還有學(xué)者明確反對政府參與收益的分配，防止地方政府因利益驅(qū)動，違背集體建設(shè)用地規(guī)劃、突破出讓計劃的規(guī)制風(fēng)險。政府最多只能是依據(jù)其對集體建設(shè)用地的周邊市政建設(shè)投入或直接的投資關(guān)系，擁有征稅權(quán)和投資收益的請求權(quán)。本文認(rèn)為土地收益的初次分配原則應(yīng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，這里所指的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括所有權(quán)和用益物權(quán)，這兩類權(quán)利人的利益均應(yīng)得到有效的實質(zhì)性保護(hù)，以此實現(xiàn)農(nóng)村集體與農(nóng)民個人利益之間的協(xié)調(diào)，保證集體組織的穩(wěn)定和集體建設(shè)用地的市場化并行。在二次分配中，兼顧國家與農(nóng)村集體的利益，將地方財政被壓縮的利益通過稅收的形式加以彌補，政府采取稅收調(diào)節(jié)的制度享受集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益。流轉(zhuǎn)收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心和關(guān)鍵，地方政府并非土地權(quán)利人，沒有理由參與土地流轉(zhuǎn)收益分配。與此同時，政府也付出了管理成本，例如進(jìn)行土地用途規(guī)劃、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，現(xiàn)實地為某些集體土地的增值提供了具有針對性、個別性的幫助，為了實現(xiàn)和促進(jìn)公平應(yīng)當(dāng)把這部分增值歸于政府，通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)建立統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)收益征稅制度確保地方政府收回相應(yīng)成本，能夠保證其公共職能持續(xù)健康發(fā)展。

三、對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的完善建議

構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配機制的過程中，首先，應(yīng)根據(jù)交易方式的不同，對于土地市場在一級市場和二級市場中的差異性加以區(qū)別。在一級市場上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要是以出讓、合作、租賃和入股等形式實現(xiàn)，因而就初次流轉(zhuǎn)的收益分配而言，應(yīng)當(dāng)注重公平性，以公平性為分配原則，側(cè)重對于產(chǎn)權(quán)權(quán)益的合理分配，集體組織基于對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)參與分配，農(nóng)民基于其對該土地的使用權(quán)分享收益;而對于土地二級市場而言，土地再次交易的增值收益依賴于新的土地使用者所從事的某類經(jīng)濟行為，故再次流轉(zhuǎn)的收益分配應(yīng)更加注重效率。

政府在土地一次流轉(zhuǎn)中，由于不享有產(chǎn)權(quán)，不宜參與到初次分配中，不宜借鑒國有土地出讓的經(jīng)驗，進(jìn)而設(shè)置土地出讓金等收費項目;而在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用二級市場流轉(zhuǎn)中，政府在稅制管理征收模式及相應(yīng)的收費明目及收費標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上均可以借鑒國有土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗，參照國有土地出讓形式，可以設(shè)置土地增值稅等稅種，即在不同的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)設(shè)置不同稅目，將集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地征稅環(huán)節(jié)相統(tǒng)一，建議在二級市場的土地再次流轉(zhuǎn)中，政府可以對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)征收土地交易稅，征收土地增值稅;此外，在進(jìn)行土地規(guī)劃、用地審批、流轉(zhuǎn)登記等相關(guān)行政服務(wù)時，各地政府及土地行政主管部門可以按照各地區(qū)操作現(xiàn)實情況，對于相關(guān)服務(wù)支出進(jìn)行合理的收取。

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（作者單位：遼寧大學(xué)）