白彥鋒 魯書伶

一、2019年全國財政收支形勢分析

（一）2019 年財政收入：減稅成果顯著，非稅收入增長，地區(qū)收入分化

2019 年，我國經(jīng)濟下行壓力較大，第四季度呈回暖態(tài)勢。各級財政積極挖掘潛力，通過國企集中上繳利潤等方式，彌補收入缺口，努力促進預(yù)算收支平衡。全國一般公共預(yù)算收入190382 億元，完成預(yù)算的98.90%，同比增長3.8%。其中，中央一般公共預(yù)算收入89305 億元，完成預(yù)算的99.45%，同比增長4.5%；地方一般公共預(yù)算本級收入101077 億元，完成預(yù)算的98.42%，同比增長3.2%。全國稅收收入157992 億元，同比增長1%；非稅收入32390 億元，同比增長20.2%。①2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

圖 1：2019 年國家財政收入情況

2019 年財政收入增長有如下特點：

1.更大規(guī)模減稅降費成效顯著，財政收入增速減緩，主體稅種同比下降或增幅明顯回落，稅收收入結(jié)構(gòu)調(diào)整

實施更大規(guī)模減稅降費是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，也是2019年我國積極財政政策的關(guān)鍵措施。2019 年政府工作報告中提出，通過減稅降費，2019 年全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔(dān)近2 萬億元。從實際來看，減稅降費5 個方面的具體措施均已順利出臺和實施，運行平穩(wěn)有序。2019 年全國一般公共預(yù)算收入190382 億元，同比增長3.8%，低于2018 年全年增幅2.4 個百分點，低于年初預(yù)算安排增幅1.2 個百分點。稅收收入增速明顯減緩，全年稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重82.99%，同比增長1%，增幅比上年回落7.3 個百分點，其中涉及減稅降費政策的主體稅種收入明顯下滑或增幅有所回落。國內(nèi)增值稅增長1.3%，增幅比上年回落7.8 個百分點，其中，主要受降低增值稅稅率和實施增值稅留抵退稅政策的影響，工業(yè)企業(yè)實際繳納的增值稅收入下降6%；主要受降低進口環(huán)節(jié)增值稅稅率影響，進口貨物增值稅、消費稅下降6.3%；主要受提高基本減除費用標準和實施6 項專項附加扣除政策影響，個人所得稅下降25.1%；主要受提高研發(fā)費用稅前加計扣除和工業(yè)企業(yè)利潤下降影響，企業(yè)所得稅增長5.6%，增幅比上年回落4.4 個百分點。①2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

居民和企業(yè)稅負下降的同時，減費規(guī)模也大幅提升。2019 年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三個險種全年減費4252 億元，超額完成了年初預(yù)計3100 億元的目標。2015 年職工五項社會保險總費率為41%，后經(jīng)過六次下調(diào)，前五次共減費5500 億元，加上2018 年的減費總額，2015 年以來社會保險減費近萬億元。①2019 全年社保減費4252 億元 超額完成年初目標，中國網(wǎng)。

目前，減稅降費政策紅利已初步顯現(xiàn)，企業(yè)和居民獲得感顯著提升。一是激發(fā)市場活力，增強市場信心，降低企業(yè)成本。二是結(jié)構(gòu)性降低稅負，已初步實現(xiàn)制造業(yè)等主要行業(yè)稅負明顯降低、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)等行業(yè)稅負有所降低、其他行業(yè)稅負只減不增的“三個確保”要求。三是普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉，聚焦減輕小微企業(yè)稅負，重點支持了民營和小微企業(yè)發(fā)展。四是企業(yè)減稅紅利再投資比例上升，費用加計扣除等規(guī)定有力促進了企業(yè)加大研發(fā)投入。五是個人所得稅改革增加全國居民人均可支配收入，居民消費活力提升。據(jù)測算，2019 年全年減稅降費將超過2.3 萬億元，占GDP 的比重超過2%，拉動2019 年GDP 增長0.8個百分點，拉動固定資產(chǎn)投資增長0.5 個百分點，拉動社會消費品零售總額增長1.1 個百分點。②2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

圖 2：2019 年稅收收入構(gòu)成及占比

2.多渠道盤活增加非稅收入，涉企收費繼續(xù)下降

2019 年，主要受國有企業(yè)上繳利潤及國有資源資產(chǎn)收入增加等因素影響，全國非稅收入32390 億元，比上年增加5433 億元，增長20.2%。一是國有資本經(jīng)營收入7720 億元，同比增加4146 億元，增長1.2 倍，拉高全國非稅收入增幅約15個百分點。主要是中央特定金融機構(gòu)和央企上繳利潤6100 億元，同比增加3600億元，拉高全國非稅收入增幅約13 個百分點；地方也采取國企上繳利潤等方式，積極應(yīng)對預(yù)算收支平衡壓力。二是國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入8063 億元，同比增加987 億元，增長14%，拉高全國非稅收入增幅約4 個百分點，主要是地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)等非經(jīng)營性資產(chǎn)收入集中入庫。三是罰沒收入3061 億元，同比增加402 億元，增長15.1%，拉高全國非稅收入增幅約1 個百分點，主要是法院等罰沒收入增加較多。同時，涉企收費繼續(xù)下降。教育費附加等專項收入同比下降5.2%；行政事業(yè)性收費收入在2018 年大幅下降17.4%的基礎(chǔ)上，2019 年又下降1%。①2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

圖 3：2019 年稅收收入與非稅收入累計占比（左）及增速（右）

3.地區(qū)間收入增幅分化，東北地區(qū)下降明顯

2019 年，地方一般公共預(yù)算本級收入101077 億元，同比增長3.2%。分地區(qū)來看，東部、中部、西部、東北地區(qū)2019 年財政收入增幅分別為3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，東中部地區(qū)收入增幅相對較高，東北地區(qū)收入下降。全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，廣西、河南、浙江、河北等8 個省份增長在5%以上；江西、廣東、安徽、四川等17 個省份增長在0-5%之間；6 個省份同比下降。②2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

（二）2019 年財政支出：支出增長較快，重點執(zhí)行良好，各地普遍增支

2019 年，全國財政支出保持較快增長，有力支持穩(wěn)增長和保民生等重點領(lǐng)域投入。各級財政部門面對減稅降費帶來的減收壓力，積極主動作為，努力挖潛增收，保持較高的財政支出強度，支持國家的重大戰(zhàn)略、重點改革和重要政策措施落地。2019 年，全國一般公共預(yù)算支出238874 億元，完成預(yù)算的101.54%，同比增長8.1%，比預(yù)算增幅（6.5%）高1.6 個百分點。其中，中央一般公共預(yù)算本級支出35115 億元，完成預(yù)算的97.83%，同比增長6%；地方一般公共預(yù)算支出203759 億元，完成預(yù)算的102.21%，同比增長8.5%。①2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

圖 4：2019 年國家財政支出（不含債務(wù)還本）情況

全國財政支出特點如下：

1.積極財政政策作用顯現(xiàn)，全國財政支出增長較快

2019 年，全國一般公共預(yù)算支出238874 億元，比2018 年增長8.1%。2019年上半年、前三季度的全國一般公共預(yù)算支出分別完成年初預(yù)算的52.5%、75.9%，超過序時進度。中央財政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，全年下達對地方轉(zhuǎn)移支付7.4 萬億元，比上年增長7.5%。②2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

2.財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重點支出執(zhí)行良好

各級財政部門大力壓減一般性支出，重點增加了對脫貧攻堅、“三農(nóng)”、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保，以及教育、衛(wèi)生等民生重點領(lǐng)域的投入，并切實抓好預(yù)算執(zhí)行。此外， 2019 年政府采取一系列措施，將“政府過緊日子”的要求落實到財政工作的各個方面：一是預(yù)算編制時壓減政府部門支出，取消不必要支出，嚴控新增支出。二是明確一般性支出壓減比例。2019 年，中央部門除剛性和重點項目外，其他項目支出平均壓減幅度達到10%；地方壓減幅度基本超過5%，不少達到10%以上。①曾金華、董碧娟：《鞏固減稅降費 堅持政府過“緊日子”》，《經(jīng)濟日報》2019 年12 月28 日。三是強化預(yù)算執(zhí)行管理，節(jié)約財政開支，盤活存量資金。四是加大預(yù)算績效管理力度，加強預(yù)算審核和事前績效評估，削減低效無效支出。

圖 5：2019 年主要財政支出累計同比增速及支出金額占比

3.各地財政支出普遍增長，中部地區(qū)增長最快

2019 年，地方一般公共預(yù)算支出203759 億元，同比增長8.5%。東部、中部、西部、東北地區(qū)財政支出增幅分別為7.3%、10.5%、8.5%、6.5%，中部地區(qū)支出增長最快。全國31 個地區(qū)中，29 個實現(xiàn)增長，其中貴州、浙江、青海、天津等12 個省份增幅在10%以上，海南、湖北、湖南、遼寧等14 個省份增速在5%-10%之間，3 個省份增幅在0-5%之間，2 個省份同比略有下降。②2019 年財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會文字實錄，財政部官網(wǎng)。

二、疫情沖擊下國內(nèi)外經(jīng)濟與財政的短期挑戰(zhàn)與長期形勢

（一）新冠疫情沖擊帶來的短期挑戰(zhàn)

2020 年新冠疫情對我國宏觀經(jīng)濟帶來怎樣的沖擊，可以從2003 年SARS 造成的經(jīng)濟損失切入分析。2003 年SARS 危機給中國帶來巨大的經(jīng)濟損失。據(jù)亞洲開發(fā)銀行（ADB）統(tǒng)計，因受SARS 影響，全球在“非典”期間經(jīng)濟總損失額達到590 億美元，其中，中國內(nèi)地經(jīng)濟的總損失額為179 億，占中國GDP 的1.3%。①孫宇挺：《我國因非典損失179 億美元》，《中國青年報》2003 年11 月11 日。盡管2003 年第二季度中國GDP 經(jīng)歷低谷，但隨后兩個季度的高增長抵消了該影響，2003 年全年中國經(jīng)濟仍然以10%的速度增長；將時間段放寬至2000-2006年，SARS 的影響幾乎不可見?？梢哉f，SARS 對經(jīng)濟增長的負面影響被高估。以2003 年SARS 作為參照可以預(yù)見，疫情對中國經(jīng)濟會造成有限的短期負面影響。2020 年第一季度的經(jīng)濟數(shù)據(jù)將低于預(yù)期。但是第一季度的短暫下滑將會被其他季度增長大幅抵消，長期來看對全球GDP 增長影響將更小。

圖 6：“非典”期間我國社會消費品零售總額及同比增長變化情況

圖 7：“非典”期間我國GDP 同比增速

然而，2020 年的背景與2003 年大有不同。結(jié)合當前背景來看，新冠疫情所造成的直接及間接經(jīng)濟損失將超過SARS，其影響范圍也會波及中國周邊地區(qū)乃至世界各國。

第一，從經(jīng)濟總量來看，2019 年中國的名義經(jīng)濟規(guī)模和實際經(jīng)濟規(guī)模分別是2003 年的7 倍多和3.7 倍，如果半個月經(jīng)濟活動下降三分之二，這將意味著GDP總量減少2.7%（約3899 億美元），這意味著年增長率將從國際貨幣基金組織估計的6%下降至接近5.8%。短期負面沖擊從2020 年1-2 月統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可見一斑。2020 年1-2 月的數(shù)據(jù)顯示，需求端方面，消費出現(xiàn)短暫下滑，社會消費品零售總額同比下降20.5%；由于隔離措施使得生產(chǎn)停滯，部分項目被迫叫停，固定資產(chǎn)投資同比下降24.5%；新冠肺炎疫情以及其連鎖效應(yīng)拉低進出口同比增速，貨物進出口同比下降9.6%，貿(mào)易逆差426 億元。從供給端來看，工業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)下滑，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下跌13.5%，全國服務(wù)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)同比下降13%。在價格方面，受春節(jié)和疫情影響，CPI 同比增長5.3%；工業(yè)品價格增速由正轉(zhuǎn)負，PPI 同比下降0.2%。①1-2 月份國民經(jīng)濟經(jīng)受住了新冠肺炎疫情沖擊, 國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

第二，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，實體經(jīng)濟中服務(wù)業(yè)和制造業(yè)受沖擊最大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019 年我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重53.9%，是三大產(chǎn)業(yè)中對經(jīng)濟增長貢獻度最高的產(chǎn)業(yè)，也是疫情中受負面影響最大的產(chǎn)業(yè)，尤其受到封城、禁止聚集性活動和限制出入境等防控措施影響，交通運輸、餐飲、住宿、旅游等服務(wù)行業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)在疫情期間幾乎停滯。此外，疫情也使得制造業(yè)企業(yè)復(fù)工時間推遲、勞動力供給不足，大大增加企業(yè)用工成本、防護成本和物流成本。疫情帶來的不確定性對中小企業(yè)影響尤為顯著，中小企業(yè)很可能資金鏈斷裂，進而直接影響復(fù)工復(fù)產(chǎn)后上下游產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的暢通。

第三，新冠疫情對實體經(jīng)濟的沖擊也會表現(xiàn)在資本市場中，影響市場預(yù)期，破壞金融穩(wěn)定。新型冠狀病毒疫情憂慮削減風(fēng)險意愿，人們出于避險情緒會將資金更多地投入黃金等安全資產(chǎn)中。具體股票的表現(xiàn)也能體現(xiàn)新型冠狀病毒對市場的影響。疫情爆發(fā)后，與口罩、醫(yī)藥、疫苗相關(guān)的A 股股票一度漲停，而旅游、航空、影視等股票則遭受重創(chuàng)。另外，供應(yīng)鏈上下端活動放緩進而對金融產(chǎn)生影響，給銀行資產(chǎn)負債表和證券市場帶來壓力。

第四，疫情爆發(fā)控制人口流動、影響行業(yè)復(fù)工，進而也會影響居民的消費、就業(yè)與收入。多省市啟動一級響應(yīng)，居民消費活動受到一定程度抑制；企業(yè)推遲復(fù)工甚至停工停產(chǎn)，吸納就業(yè)最多的中小企業(yè)受損嚴重，勞動力需求銳減，加之2020 年畢業(yè)大學(xué)生總量達到歷史新高874 萬①國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人就2020 年1-2 月份國民經(jīng)濟運行情況答記者問，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大，失業(yè)率明顯上升。據(jù)統(tǒng)計，2020 年1 月和2 月，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率分別為5.3%和6.2%，環(huán)比分別上升0.1 和0.9 個百分點。②張毅：《疫情沖擊下失業(yè)率上升 統(tǒng)籌政策實施將帶動就業(yè)形勢改善》，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。短期停工，居民收入也會受到影響，尤其是彈性薪酬制的員工，他們收入波動大、社會保障程度低、抗風(fēng)險能力較弱，容易受疫情影響引起家庭經(jīng)濟困難。

第五，2020 年中國融入全球化的深度遠遠超過2003 年水平，隨著人員流動，疫情的經(jīng)濟影響將逐漸波及全球，周邊及歐美國際疫情爆發(fā)的可能性顯著提升，全球不穩(wěn)定加劇反過來也會影響我國經(jīng)濟修復(fù)和疫情控制情況。發(fā)達國家主要的經(jīng)濟動力——服務(wù)業(yè)受疫情打擊嚴重。全球能源市場波動，油價下跌需求不足。全球股票市場價格跌至自1987 年以來的最低值，10 天內(nèi)美股四次觸發(fā)熔斷。銀行業(yè)資金和全球供應(yīng)鏈被打斷，造成經(jīng)濟壓力和醫(yī)療物資供應(yīng)短缺。顯然，在世界各國聯(lián)系日益緊密的背景下，病毒使得全球經(jīng)濟更加脆弱，而疫情帶來的恐慌情緒和不確定性更加劇了這一困境。疫情的全球擴散使得全球產(chǎn)業(yè)鏈受到破壞，外需減弱疊加國外病例輸入風(fēng)險，反過來也影響我國國內(nèi)進出口生產(chǎn)、國際投資與合作、國際形象以及疫情控制等方面。一是依賴進口原料生產(chǎn)的企業(yè)供應(yīng)中斷，中國出口產(chǎn)品可能面臨更多的檢疫措施甚至延遲發(fā)貨通知。二是疫情擴散影響外資投資意愿和投資信心，他國可能以疫情為由限制與中國的國際經(jīng)濟合作。三是此次新型冠狀病毒的嚴重性已上升至國際層面，2020 年1 月30 日，世界衛(wèi)生組織宣布2019-nCoV 疫情構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（public health emergency of international concern，PHEIC），疫情發(fā)展與中國相應(yīng)的處理措施將影響我國國際形象。四是國內(nèi)疫情得到控制后，存在國外輸入性病例造成“二次疫情”的可能性。

第六，當前我國政策選擇集與上次疫情爆發(fā)也有所變化。在SARS 危機發(fā)生后，我國采取了包括減稅措施在內(nèi)的擴張性財政政策，幫助受損最嚴重的部門恢復(fù)?，F(xiàn)如今，我國已有巨額赤字，實施SARS 時期的財政刺激政策空間收窄。貨幣政策可能增加流動性支持，但不會繼續(xù)大規(guī)模刺激信貸。

總之，新冠肺炎疫情對經(jīng)濟和財政的影響很大程度上將取決于我國及世界各國政府對這場危機的控制程度，但不可否認的是，此次危機將促使中國經(jīng)濟進一步放緩、加劇財政收支壓力。然而，疫情對經(jīng)濟和財政造成的短期負面影響并非不可控，其原因有三。

首先，就新冠疫情本身而言，相比于2003 年SARS 危機和歷次PHEIC 事件，此次疫情具有較低的病毒致死率，目前新增病例已基本得到控制；相較于地震、洪澇災(zāi)害而言，此次疫情主要影響社會財富增量，不會減少社會財富存量。其次，從供給來看，雖然部分服務(wù)業(yè)和制造業(yè)受損嚴重，但是電商、無接觸零售等新型商業(yè)模式的替代性增長，遠程辦公、遠程教育和5G 云計算為代表的創(chuàng)新性增長，一定程度上能夠補償經(jīng)濟社會凈損失。數(shù)據(jù)顯示，2020 年1-2 月，金融業(yè)增長4.5%，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)增長3.8%，實物網(wǎng)上零售額同比增長3%①1-2 月份國民經(jīng)濟經(jīng)受住了新冠肺炎疫情沖擊,國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。，2020 年2 月反映新經(jīng)濟相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟的活躍程度的中國新經(jīng)濟指數(shù)較1 月提升1.2 個百分點②2 月萬事達卡財新BBD 中國新經(jīng)濟指數(shù)升至30.3，財新網(wǎng)。。再者，從居民消費來看，疫情對消費影響是斷點式的，滯后慣性較?。ɡ畛赏抵救A，2020），居民會選擇將減少的消費支出投入儲蓄或理財，并且保留的消費預(yù)算和消費潛力會在今后延長的假期中得以顯現(xiàn)，SARS 結(jié)束后消費迅速回升的趨勢也能佐證這一觀點。最后，從政府來看，我國各級政府迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)措施，及時遏制病毒蔓延；此外，我國銀行存款準備金率相對較高，政府債務(wù)占GDP 比重以國際標準來看較為可控，債務(wù)形成的資產(chǎn)中有一些資產(chǎn)還有比較好的營利能力，政策取向是積極的財政政策提質(zhì)增效、穩(wěn)健的貨幣政策靈活適度，財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成合力，因此我國還有適當加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度的空間。

綜上所述，新冠肺炎疫情是中國經(jīng)濟的外生沖擊，對當前中國經(jīng)濟的影響還是短期的，它不會改變中國經(jīng)濟長期向好的基本面，也不會改變中國經(jīng)濟內(nèi)在向上的發(fā)展勢頭?？傮w來看，疫情對中國經(jīng)濟和財政的影響短期可控，未來中國國民經(jīng)濟能夠經(jīng)受住新冠肺炎疫情沖擊。③國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人就2020 年1-2 月份國民經(jīng)濟運行情況答記者問，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

（二）國內(nèi)外長期宏觀經(jīng)濟形勢研判

1.全球經(jīng)濟仍處在國際金融危機后的深度調(diào)整期，外部不確定性加大

當前世界經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，仍處在國際金融危機后的深度調(diào)整期，全球貿(mào)易體系重構(gòu)，地緣政治沖突頻繁，具備世界大變局加速演變的特征，全球動蕩源和風(fēng)險點明顯增多。除新冠疫情外，我國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境還面臨較多長期不確定因素。一是2020 年世界經(jīng)濟處于下行周期。根據(jù)IMF 2020 年發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望》，預(yù)計全球經(jīng)濟增速將從2019 年估計的2.9%上升至2020 年的3.3%和2021 年的3.4%，與2018 年相比，2019 年和2020 年均下調(diào)了0.1 個百分點，2021 年下調(diào)了0.2 個百分點。①“World Economic Outlook, January 2020,Tentative Stabilization, Sluggish Recovery?”，International Monetary Fund.新興市場經(jīng)濟體面臨的特定沖擊拖累了國內(nèi)需求，發(fā)達經(jīng)濟體增速普遍放緩。全球已有近30 家央行宣布降息以應(yīng)對經(jīng)濟衰退。這將影響我國宏觀政策尤其是貨幣政策的調(diào)控空間，加劇控制金融風(fēng)險的難度。二是全球貿(mào)易格局變動。受世界經(jīng)濟疲弱和需求不振的影響，全球制造業(yè)放緩，美歐、美日汽車貿(mào)易摩擦，中美貿(mào)易壁壘爭端延伸至技術(shù)領(lǐng)域，全球石油市場價格大幅下跌，波及全球供應(yīng)鏈，加劇大量經(jīng)濟體經(jīng)歷的周期性和結(jié)構(gòu)性放緩。全球貿(mào)易環(huán)境惡化影響我國外貿(mào)進出口及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。三是地緣政治風(fēng)險不斷升級。中東動亂頻繁，美伊爭端升級，全球經(jīng)濟增長不平等伴隨而來的新地緣政治挑釁影響我國原材料供應(yīng)與金融市場穩(wěn)定。四是自然災(zāi)害構(gòu)成新挑戰(zhàn)。從加勒比的颶風(fēng)到澳大利亞的山火，從東非的洪水到南非的干旱，從菲律賓火山噴發(fā)到克什米爾雪崩，全球各地災(zāi)害頻發(fā)，造成嚴重健康和經(jīng)濟后果，或引發(fā)跨境遷移或金融承壓。

2020 年外部經(jīng)濟受中美貿(mào)易摩擦和世界經(jīng)濟疲軟態(tài)勢影響，不確定性增大，但各國政府積極作為與貿(mào)易摩擦趨于緩和表明，未來全球經(jīng)濟有望延續(xù)復(fù)蘇態(tài)勢。一是各國積極運用多種政策工具應(yīng)對經(jīng)濟周期，全球貨幣政策偏寬松，財政政策力度加大。比如，美聯(lián)儲繼2015 年和2018 年啟動加息周期后，在2019 年下半年三次降息后轉(zhuǎn)向暫停前瞻性指引。二是中美第一階段協(xié)議提振市場信心，全球貿(mào)易有望觸底回暖。

2.國內(nèi)經(jīng)濟面臨“百年未有之大變局”下的“三期疊加”，穩(wěn)中向好基調(diào)不變

2020 年是全面建成小康社會、第一個百年奮斗目標和“十三五”規(guī)劃收官之年，也是為“十四五”發(fā)展和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標打好基礎(chǔ)的關(guān)鍵一年。但是，在外部環(huán)境收緊和內(nèi)部經(jīng)濟大調(diào)整交織的背景下，國內(nèi)環(huán)境仍然嚴峻。我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化。

集中體現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟上為：一是經(jīng)濟下行壓力加大，主要指標仍處于下行通道中，回升承壓。二是實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展掣肘較多，制造業(yè)結(jié)構(gòu)性供需失衡，“脫實向虛”趨勢仍存，生產(chǎn)要素價格攀升抬高企業(yè)運營成本。三是金融風(fēng)險防范仍不容忽視，貨幣政策利率傳導(dǎo)機制不暢，企業(yè)融資面臨流動性分層，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險高企，全國財政尤其是地方收入對房地產(chǎn)的依存度依然較高。四是就業(yè)形勢嚴峻，企業(yè)利潤下滑、用工需求減少，同時高校畢業(yè)生人數(shù)攀升，勞動力市場競爭加劇。

體現(xiàn)在財政方面的挑戰(zhàn)：一是減稅降費效果存在結(jié)構(gòu)性差異?！盃I改增”改革加強各環(huán)節(jié)相互監(jiān)督，社保統(tǒng)一由稅務(wù)機關(guān)征收，實際上加強了稅費征管力度，造成部分中小企業(yè)宏觀稅負不降反增。二是財政政策空間面臨約束。隨著全球貨幣政策轉(zhuǎn)為寬松和中美利差持續(xù)擴大，國內(nèi)貨幣政策操作空間有所擴大，政府運用各種貨幣政策工具拉動經(jīng)濟，為財政政策主動調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供條件。然而，在土地出讓收入增收乏力、嚴控地方隱性債務(wù)、地方政府償債高峰來臨與減稅降費的背景下，財政政策積極作用空間將有所收窄。

雖然當前局勢不容樂觀，但應(yīng)該看到，中國經(jīng)濟具有長期的增長潛力，2020年能夠保持穩(wěn)中向好的趨勢。從經(jīng)濟增長來看，考慮到我國經(jīng)濟體量絕對規(guī)模的不斷擴大，未來降低增速之間的絕對增加值仍然節(jié)節(jié)攀升，而且按照黨的十八大、十九大等的要求，我國經(jīng)濟將更加注重“四個全面”和“五位一體”，經(jīng)濟增長更加注重環(huán)境和資源的承載力，經(jīng)濟社會進入高質(zhì)量發(fā)展階段。從人均收入來看，作為一個人口突破14 億的大國，我國2019 年人均GDP 首次突破1 萬美元，充分彰顯了我國經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力與巨大潛力。從人力資本來看，隨著國內(nèi)高等教育的普及化和海外留學(xué)生數(shù)量的大幅度增長，說明我國擁有巨大的潛在人才儲備和高素質(zhì)勞動力。從研發(fā)投入來看，在聯(lián)合國教科文組織2018 年公布的數(shù)據(jù)中，中國的研發(fā)總投入達到4519 億美元，位居世界第二位，僅次于美國，表明我國存在強大的技術(shù)創(chuàng)新潛力和全要素生產(chǎn)率提升空間。從應(yīng)急機制來看，我國在突發(fā)事件后迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，遏制危機蔓延，能夠有效縮短經(jīng)濟沖擊挫傷國民經(jīng)濟的持續(xù)時間。從制度優(yōu)勢來看，中國特色社會主義制度具有強大生命力，國家各項政策紅利將不斷釋放，突發(fā)事件倒逼正式與非正式制度變革，提升資源配置效率與應(yīng)對不確定內(nèi)外環(huán)境的抗風(fēng)險能力?；诖耍欣碛上嘈?，國內(nèi)經(jīng)濟將保持韌性，繼續(xù)平穩(wěn)運行。

三、后疫情時代財政收支形勢展望

（一）財政收入端

1.短期財政減收因素凸顯

首先，疫情對短期經(jīng)濟增長造成沖擊，從而影響稅源培育。疫情對行業(yè)的影響會傳導(dǎo)至增值稅、消費稅、所得稅、進口環(huán)節(jié)稅收等稅收收入，對稅收貢獻最大的第三產(chǎn)業(yè)受損最為嚴重，稅源恢復(fù)需要一定時間。其次，為發(fā)揮稅收的激勵和調(diào)節(jié)作用，減輕受損嚴重的行業(yè)和人群稅負，稅務(wù)總局出臺有針對性的“六稅兩費”優(yōu)惠政策，并實施階段性減免社保費的措施，覆蓋防護救治、物資供應(yīng)、公益捐贈、復(fù)工復(fù)產(chǎn)四大領(lǐng)域。鑒于突發(fā)事件后續(xù)影響會持續(xù)一年左右，針對疫情的稅收優(yōu)惠政策也有周期性。因此，稅源不足疊加稅費優(yōu)惠，預(yù)計財政收入會出現(xiàn)季度性下滑。

2.長期收入增速放緩，政策延續(xù)積極

（1）減稅降費疊加累積效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，實質(zhì)性減稅勢在必行

從深化增值稅改革、降低社保費率，再到小微企業(yè)普惠性減稅，近年來出臺的減稅降費措施具有制度性、持續(xù)性的特征，累積疊加效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)。短期內(nèi)財稅政策在于防疫應(yīng)急，長期也應(yīng)轉(zhuǎn)向支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)的舉措。2020 年，將繼續(xù)實施實質(zhì)性減稅，切實降低企業(yè)稅負，優(yōu)化營商環(huán)境。然而目前一些市場主體減負感受不明顯，這和企業(yè)的行政收費、用工成本等“稅外負擔(dān)”較高有關(guān)。為彌合名義稅負和實際稅負的差距，實質(zhì)性減稅降費勢在必行。未來減稅降費措施會密切關(guān)注各行業(yè)稅負變化，重點降低制造業(yè)稅負，支持實體經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；調(diào)整個稅稅率級次，統(tǒng)籌好降低高新技術(shù)人才稅負與收入調(diào)節(jié)作用；清理規(guī)范行政性事業(yè)收費，減少企業(yè)行政成本；落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本措施，切實降低企業(yè)運營成本；特別針對新型冠狀病毒肺炎的影響，及時出臺針對相關(guān)企業(yè)的稅收優(yōu)惠措施，發(fā)揮應(yīng)急財稅政策熨平經(jīng)濟沖擊的作用。因此，涉及減稅降費的相關(guān)財政收入預(yù)計會有所下滑或增幅放緩。

（2）增值稅增速仍將下滑

經(jīng)濟下行周期中，增值稅承壓明顯。受工業(yè)生產(chǎn)增長放緩影響，工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）持續(xù)下降，2019 年12 月比2018 年同期下降3%①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01&zb=A010807&sj=201912.，增值稅收入稅基有所萎縮。2019 年4 月1 日起，深化增值稅改革措施已全面實施。16%和10%的稅率分別降至13%和9%；2019 年6 月1 日起，對部分先進制造業(yè)行業(yè)放寬了增值稅留抵退稅條件；2019 年10 月1 日-2021 年12 月31 日，生活性服務(wù)業(yè)增值稅加計抵減比例由10%提高至15%。在“營改增”擴圍、減稅降費力度不減和經(jīng)濟基本面下滑的共同作用下，預(yù)計增值稅累計同比增速仍會繼續(xù)下滑，2020 年繼續(xù)推進增值稅“三檔并兩檔”改革可能隨之推遲。

（3）所得稅增速有所放緩，消費稅收入貢獻率提升

企業(yè)所得稅收入稅基收窄，增速放緩。工業(yè)增加值累計增長速度在2019 年不斷降低，從3 月6.5%跌至12 月5.7%，年末PMI 指數(shù)稍有回暖，預(yù)計工業(yè)增長總體趨緩，企業(yè)利潤收縮，收入總額增幅有限。研發(fā)費用加計扣除等各項激勵式扣除與補虧規(guī)定減少企業(yè)應(yīng)納稅所得額，加上稅率調(diào)整等因素，預(yù)計企業(yè)所得稅收入增速趨緩。2018 年以來個人所得稅免征額隨人均工資水平不斷提高，綜合與分類所得稅改革，專項附加扣除，均影響個人所得稅增速，但由于2019 年已經(jīng)對改革進行了充分消化，2020 年的個稅增速有望回穩(wěn)。

消費稅作為增速較高的主體稅種，有望在需求回暖、消費提振之際有所提升；在疫情負面影響財政減收增支壓力加大的背景下，不排除國家出臺提高成品油消費稅稅額標準、提高卷煙消費稅以及酒消費稅的可能性。這是因為，一方面消費稅的課稅對象多為對生態(tài)環(huán)境和人體健康存在負面影響隱患的“有害品”（Public Bads），另一方面距離上一輪2014-2015 年成品油消費稅稅額標準上調(diào)、2015 年在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征消費稅已經(jīng)過去了五年時間，消費稅上調(diào)的時間窗口有望在2020 年再次開啟。

（4）非稅收入增速在可控范圍內(nèi)回升

在繼續(xù)落實減稅降費政策的情況下，一般公共預(yù)算收支缺口將逐步增大；而政府性基金收入是彌補一般公共預(yù)算收支缺口的最主要資金來源。由于房地產(chǎn)政策邊際松動因城施策，政府性基金收入中的國有土地使用權(quán)出讓收入有可能出現(xiàn)回升。另外，國有資產(chǎn)盤活和國有企業(yè)利潤上繳增加，也會填補部分財政缺口。但是，考慮到房地產(chǎn)調(diào)控基調(diào)不變、專項債增加限額的“替代”效應(yīng)和國有資本上繳利潤有限，非稅收入增幅將控制在合理區(qū)間內(nèi)。

（5）中央和地方收入劃分改革，地方財力穩(wěn)步增強

中央與地方財稅收入劃分改革繼續(xù)深化，一方面，保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定地方收入預(yù)期，同時調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，另一方面，后移消費稅征收環(huán)節(jié)，并且在核定消費稅存量后將以后年度的增量部分劃給地方，以逐步拓展地方稅源，為地方基建提供收入來源，促使地方政府深耕消費擴大內(nèi)需，助力各地營商環(huán)境進一步改善。

（二）財政支出端

1.短期應(yīng)急性支出激增

重大疫情面前，財政發(fā)揮“托底”作用，為疫情受損嚴重人群、行業(yè)和地區(qū)出臺各項扶持政策和措施。疫情初期，財政就明確表示對患者的醫(yī)療費用予以財政補助、對參與防控的醫(yī)護人員和疾控人員予以防疫津貼①參見財社〔2020〕2 號、人社部規(guī)〔2016〕4 號、財社〔2020〕2 號。，各級財政也加大轉(zhuǎn)移支付力度。截至2020 年3 月13 日，各級財政共安排疫情防控資金1169 億元，②中央財政提前下?lián)芮|元保障困難群眾，新華網(wǎng)。為疫情防控工作提供財政資金保障。除此之外，財政密集出臺有針對性的貸款貼息、直接補助和政府采購支持等多項舉措；為有效應(yīng)對疫情影響，支持基層政府“三?！?，中央財政出臺了階段性提高地方財政資金留用比例政策，加快轉(zhuǎn)移支付下達和調(diào)度資金撥付，大力壓減一般性支出，專項扶貧、污染防治等資金向受疫情影響較重地區(qū)適當傾斜。①財政支持新冠肺炎疫情防控政策措施問答，財政部官網(wǎng)。

短期內(nèi)財政支出壓力在疫情防控、穩(wěn)定就業(yè)和扶持企業(yè)等方面；從中期來看，未來財政將加大醫(yī)療健康與衛(wèi)生防疫方面的支出力度，通過發(fā)放專項國債、擴大政府“新基建”投資來彌補此次突發(fā)事件造成的國民經(jīng)濟損失。

2.長期支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，注重提質(zhì)增效

財政支出作為逆周期調(diào)節(jié)強有力的工具，通過乘數(shù)效應(yīng)刺激總需求，從而拉動經(jīng)濟增長。然而，財政大規(guī)模擴張會造成通脹、債務(wù)危機、產(chǎn)能過剩等問題。2020 年財政支出將注重“精準調(diào)控”，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)提質(zhì)增效，具有財政支出剛性與重點領(lǐng)域增支并存的特征。

首先，讓利于民和減稅降費是我國在未來一段時間將要堅持的理念和政策，疫情防疫造成的短期經(jīng)濟社會和財政損失的化解長期辦法還是在支出端，所以要堅決遏制一些單位和部門借疫情之機花錢大手大腳和鋪張浪費，提高財政資金使用效率。

其次，鑒于我國當前的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，民生支出屬于剛性支出。在保證防疫資金的前提下，保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生的“三?！敝С鎏幱趦?yōu)先地位，財政要通過用好地方政府專項債、加大中央一般轉(zhuǎn)移支付力度，充分發(fā)揮財政資金精準補短板和民生兜底作用。

最后，在全面建成小康社會的收官年度，財政支出增量將明顯集中在防范化解重大風(fēng)險、精準扶貧與污染防治的三大攻堅戰(zhàn)領(lǐng)域。預(yù)計涉及三大攻堅戰(zhàn)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等支出增速將相對較快。

（三）財政平衡壓力較大，財政積極空間與財政可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)

從上述分析看出，在“三期疊加”、減稅降費力度不減、房地產(chǎn)調(diào)控基調(diào)不變以及政府債務(wù)去杠桿的背景下，2020 年財政收入端增長乏力；為保證三大攻堅戰(zhàn)順利完成以及重點領(lǐng)域和重點項目的資金供給，2020 年財政支出端增支承壓；另外，以前年度財政結(jié)余有限，經(jīng)濟下行壓力加大期間赤字難以縮?。粦?yīng)對新冠疫情，財政需要投入巨大的防控疫情資金，也需要加大重點行業(yè)、中小企業(yè)和弱勢群體的幫扶力度，有針對性地出臺減稅降費措施，財政赤字壓力短期內(nèi)加大。2017 和2018 年赤字率為3%和2.6%，但考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、調(diào)入資金使用和專項債，實際赤字率略高于該指標。2015-2018 年IMF 測算的增擴赤字率分別為8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。彌補赤字的主要途徑是發(fā)行債務(wù)，但是以發(fā)債方式平衡收支的邊際效應(yīng)遞減。近幾年來，國債負擔(dān)率雖未觸及紅線，但逆周期調(diào)節(jié)增發(fā)國債觸發(fā)的財政風(fēng)險仍不容忽視；中央國債依存度較高；隨著債務(wù)余額累積，債務(wù)付息壓力增大；嚴控地方隱性債務(wù)加劇地方收支壓力。因此，預(yù)計2020 年赤字規(guī)模很可能繼續(xù)擴大，財政積極空間與財政可持續(xù)性面臨考驗。

當然，在財政收支矛盾持續(xù)加大的背景下，通過部分國有資產(chǎn)變相增收籌資，客觀上有助于回應(yīng)所謂“國進民退”，為民營經(jīng)濟和外資企業(yè)創(chuàng)造更大投資運營空間。

圖 8：2009-2019 年財政收支缺口及增長情況

四、后疫情時代財政應(yīng)對不確定性的制度體系構(gòu)建

（一）應(yīng)對新冠疫情沖擊短期挑戰(zhàn)：完善財政應(yīng)急反應(yīng)體系

1.應(yīng)急目標：以防范化解重大公共風(fēng)險和財政風(fēng)險為導(dǎo)向

自然和社會的不確定性引發(fā)公共風(fēng)險和公共危機，應(yīng)急反應(yīng)機制則是公共財政框架中不可缺少的重要組成部分（劉尚希和陳少強，2003）。疫情發(fā)生和蔓延，一方面是不確定的人為因素所致，從深層次來看，也是我國經(jīng)濟社會市場化、科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展和全球化日益深入所醞釀催生的公共風(fēng)險的集中爆發(fā)。疫情之初，部分部門反應(yīng)不及時、資金和物資調(diào)度不到位，反映出公共風(fēng)險預(yù)防意識不足。因此，樹立風(fēng)險防范意識和憂患意識，建立以防范化解重大公共風(fēng)險和財政風(fēng)險為導(dǎo)向財政應(yīng)急反應(yīng)體系，不僅是預(yù)防重大公共危機的要求，也是財政保持可持續(xù)和穩(wěn)定性的保障。

2.應(yīng)急決策：保持中央全局戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力，強化財政應(yīng)急法制建設(shè)

財政部2004 年《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》規(guī)定，應(yīng)急管理中財政部門按照現(xiàn)行事權(quán)、財權(quán)劃分原則分級負擔(dān)。此次疫情屬于中央和地方的共同事權(quán)，應(yīng)由中央和地方共同分擔(dān)應(yīng)急管理責(zé)任和資金撥付①千億級防疫財政支出，中央與地方該如何分擔(dān)，第一財經(jīng)網(wǎng)。，但是中央應(yīng)保持中央全局戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力，承擔(dān)主要支出責(zé)任，保證全國性重要緊急物資供應(yīng)，支持疫情后重建工作開展。

財政應(yīng)急法制建設(shè)是減少應(yīng)急財政風(fēng)險的制度保障。雖然《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》規(guī)定了各部門職責(zé)和應(yīng)急管理具體流程、《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》建立了部門協(xié)調(diào)制度、此次疫情中各級財政部門應(yīng)急措施響應(yīng)也基本到位，但是應(yīng)急能力基礎(chǔ)還存在薄弱環(huán)節(jié)，即應(yīng)急管理職責(zé)分配、資金使用等方面尚未達到完全程序化和規(guī)范化，這會使得中央在突發(fā)事件面前較為被動，應(yīng)對危機的效率大大降低。因此，有必要在法律層面厘清各級政府應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)責(zé)，完善應(yīng)急資金的使用和監(jiān)管制度，提升應(yīng)對化解突發(fā)公共危機的效率。

3.應(yīng)急動員：強化預(yù)備費應(yīng)急功能，優(yōu)化應(yīng)急政策工具框架

（1）資金保障：適當提高應(yīng)急預(yù)備費提取比例，實行應(yīng)急預(yù)備費基金式管理，健全應(yīng)急預(yù)算制度建設(shè)

預(yù)備費是財政應(yīng)急資金的重要來源。《預(yù)算法》第四十條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的以及其他難以預(yù)見的開支?！?019 年中央安排預(yù)備費僅占年初中央本級支出預(yù)算1.41%。②根據(jù)財政部預(yù)算司2019 年3 月29 日發(fā)布數(shù)據(jù)，2019 年預(yù)算安排中央預(yù)備費500 億元，中央本級支出35395 億元。http://yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201903/t20190329_3209184.htm.單從實際安排的預(yù)備費來看，預(yù)算應(yīng)急功能較弱。為應(yīng)對新冠疫情后續(xù)財政支出和未來潛在重大公共衛(wèi)生應(yīng)急支出，各級財政部應(yīng)當盡量按照預(yù)算法規(guī)定的3%上限提取預(yù)備費，并適當提高應(yīng)急預(yù)備費所占比重?？梢詫?yīng)急預(yù)備費實行基金式管理，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)備費跨年度平衡和單獨管理，緩解財政資金應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的壓力。此外，強化預(yù)算應(yīng)急管理功能，前瞻地預(yù)估并編制應(yīng)急預(yù)算，才能最大限度避免損害，提高應(yīng)急管理績效。

（2）政策保障：構(gòu)建應(yīng)急財政政策和貨幣政策框架

流行病預(yù)防和治療具有外部性和公共產(chǎn)品屬性，這也為財政運用稅收、補貼和公共支出等政策工具實現(xiàn)社會資源最優(yōu)配置提供合理依據(jù)（Gersovitz 和Hammer，2005）。短期內(nèi)，財政政策可以利用稅收優(yōu)惠與財政補貼彌補防疫物資生產(chǎn)的正外部性，保證重點物資持續(xù)供應(yīng)和防疫工作順利進行，或發(fā)行長期特別國債和專項債券，為受損嚴重企業(yè)提供信用擔(dān)保。與此同時，穩(wěn)健的貨幣政策更加靈活適度，通過引導(dǎo)市場報價利率下行保持流動性合理充裕，利用結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具精準扶持受損嚴重的中小企業(yè)。從長期來看，需要向受災(zāi)嚴重的行業(yè)和地區(qū)實行重點政策扶持，做到穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)，同時也要注意普惠式的民生扶持以提振需求。但是救助范圍和力度應(yīng)適度。一是不宜面向特定企業(yè)，否則將面臨因信息不對稱而產(chǎn)生的扭曲，二是改善營商環(huán)境，提升企業(yè)“自救”能力才是根本。

4.應(yīng)急反饋：完善應(yīng)急資金監(jiān)督機制和應(yīng)急管理績效評價機制

為使應(yīng)急資金效益最大化， 應(yīng)該對疫情后政府收支進行監(jiān)管，對疫情專項資金的審批、流向和使用情況進行跟蹤，保證每筆資金?？顚Ｓ?，并實施應(yīng)急管理資金的績效評價，切實提升應(yīng)急財政資金的使用效益。

（二）面對長期不確定性的財政治理體系構(gòu)建

應(yīng)對新冠疫情這樣小概率卻可能演變?yōu)榫薮鬄?zāi)難的“黑天鵝”事件，傳統(tǒng)成本收益分析和短期應(yīng)急措施不一定合適。從長遠來看，探尋財政合理的社會治理乃至全球治理模式，力求風(fēng)險社會注入“確定性”，才是治本之策。為此，財政應(yīng)該從政策優(yōu)化、制度改革、體制構(gòu)建等多方發(fā)力，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮重要支柱作用。

1.堅持總體積極導(dǎo)向，注重財政提質(zhì)增效

一是實施周期性赤字，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保證重點領(lǐng)域。一方面，財政面臨和試圖解決的基本矛盾是，如何用有限的財政資源來滿足人們無限的對公共產(chǎn)品的需求。這就決定了政府部門在面對赤字率問題時應(yīng)該有比金融或其他單個經(jīng)濟部門更加審慎的態(tài)度，從大局出發(fā)，著重管控整體風(fēng)險，統(tǒng)籌稀缺公共資源的運用。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大、國家面臨重大突發(fā)危機的時期，財政更應(yīng)該堅守重大風(fēng)險“防火墻”的職責(zé)。另一方面，在財政減收增支的情況下，若不放松對赤字率的限制，財政很難應(yīng)對近年防控疫情和減稅降費的嚴峻局面。面對當前局勢，財政可實施周期性赤字，適當突破3%的赤字率，同時守住財政風(fēng)險底線，當好“鐵公雞”，打好“鐵算盤”，通過全面預(yù)算績效管理，壓縮一般性支出，壓減“三公經(jīng)費”，盤活存量資金，引導(dǎo)資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域。關(guān)鍵是統(tǒng)籌好穩(wěn)增長和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，提質(zhì)增效，精準發(fā)力，防止形成新的政策刺激“后遺癥”。

二是加快推進財稅制度改革，努力挖潛保收，為財政支出提供更大空間。為保持積極財政政策連續(xù)性，一方面，減稅降費維持原有規(guī)模，著重鞏固成效；另一方面，優(yōu)化減稅降費方式，主要針對增值稅的減稅格局轉(zhuǎn)為適度降低企業(yè)所得稅稅率和社保繳費率，助力實體經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，提高國有企業(yè)與央企利潤上繳比例，推動銀行參與地方政府隱性債務(wù)化解工作，緩解財政收支壓力。

三是提高新增專項債限額，擴大專項債在基建、民生領(lǐng)域適用范圍，探索專項債與PPP 模式的融合等其他新型融資渠道。考慮到近兩年大規(guī)模減稅減負帶來的財政壓力，推行“專項債新政”是作為繼續(xù)實施積極財政政策的重要手段。可以將專項債在2019 年2.15 萬億元規(guī)?；A(chǔ)上，“十四五”期間逐步提高至3 萬億元以上，以彌補財政一般公共預(yù)算收支缺口，增強政府投資能力，帶動社會資金投入民生保障類重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，發(fā)揮專項債資本金對基建投資的拉動作用。同時，大力加強逆周期調(diào)節(jié)，在新型冠狀病毒疫情結(jié)束之后，適時推進壓債減赤，確保財政實現(xiàn)中期財政平衡和高質(zhì)量發(fā)展。

四是提高財政資金使用效率與稅收征管效率。建議強化全面預(yù)算績效管理，裁撤無效經(jīng)費使用和冗員，通過問責(zé)和理順財政體制強化財經(jīng)紀律，將加強問責(zé)和積極調(diào)動地方、基層積極性有機統(tǒng)一起來，推動中國特色現(xiàn)代財政制度建設(shè)。同時，加強信息化建設(shè)，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于稅收征管以提高征管水平與征管效率，為納稅人創(chuàng)造公平稅收競爭環(huán)境，防止稅收跑冒滴漏，真正做到“嚴征管，少優(yōu)惠”，為普惠性減稅創(chuàng)造稅收征管條件。

2.創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮組合協(xié)同效應(yīng)

目前，我國經(jīng)濟建設(shè)進入高質(zhì)量發(fā)展階段，內(nèi)外部沖擊更加復(fù)雜，不確定性顯著提升，因而要求宏觀政策具有支持經(jīng)濟增長和維持物價穩(wěn)定等多重目標。新形勢下，單一的財政貨幣政策或者傳統(tǒng)的財政政策和貨幣政策組合范式存在諸多問題，如調(diào)控效應(yīng)滯后、擴張財政政策經(jīng)濟效應(yīng)邊際遞減、政策宏觀效應(yīng)與微觀目標沖突的調(diào)控悖論等，美日歐宏觀調(diào)控陷入“現(xiàn)代貨幣理論”（MMT）的流動性陷阱難以自拔，面對宏觀需求不足過分依賴“量化寬松”和“負利率”政策。另外，國債和地方債納入社會融資規(guī)模，有利于全面地掌握社會資金的供給情況和需求情況，為貨幣政策與財政政策協(xié)調(diào)提供更精準的監(jiān)測指標。因此，預(yù)調(diào)微調(diào)宏觀政策框架勢在必行。

在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策形成合力，引導(dǎo)資金投向供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的先進制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，促進產(chǎn)業(yè)和消費“雙升級”。因此，在保持“積極+穩(wěn)健”的基調(diào)的基礎(chǔ)上，財政政策與貨幣政策應(yīng)適時創(chuàng)新協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮積極協(xié)同效應(yīng)。一是延伸財政貨幣政策組合范式，探討“財政政策+貨幣政策+宏觀審慎政策”的協(xié)調(diào)機制（李建強等，2018），維持金融經(jīng)濟穩(wěn)定，提升社會福利水平。二是協(xié)調(diào)財政貨幣政策的需求側(cè)管理和供給側(cè)管理（呂冰洋，2017），追求短期經(jīng)濟增長目標同時兼顧長期發(fā)展目標，著力加強結(jié)構(gòu)性減稅、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、嚴格控制財政赤字率等供給端措施，依靠中國大市場走出一條不同于西方強刺激常態(tài)化的財政宏觀調(diào)控之路。三是關(guān)注政策組合的預(yù)期引導(dǎo)管理，優(yōu)化逆周期相機決策調(diào)控，減少經(jīng)濟政策不確定性，穩(wěn)定經(jīng)濟主體預(yù)期。四是適度拓寬財政政策相對于貨幣政策積極活動空間，發(fā)揮財政政策逆周期結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)優(yōu)勢，保持經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)運行在合理區(qū)間。

3.優(yōu)化財政管理體制，培育地方主體稅種

現(xiàn)行財政管理體制保證中央的宏觀調(diào)控能力，但隨著市場經(jīng)濟縱深發(fā)展，地方政府存在激勵不足、運轉(zhuǎn)效率不高、政策實施不力的問題。首先，應(yīng)進一步明確中央和地方在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。其次，完善地方稅體系有利于減少地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，提升地方政府積極性，是支持地方長期穩(wěn)定發(fā)展的根本途徑。因此，有必要深化央地收入劃分改革，加快培育地方主體稅種（賈康和梁季，2014），將與地方密切相關(guān)的稅種化為地方稅，提高增值稅歸屬地方比重，將消費稅劃為共享稅并后移征稅環(huán)節(jié)，夯實地方財稅基礎(chǔ)，鞏固減稅降費成效。最后，針對稅源窄、規(guī)模小的地區(qū)，加大中央縱向轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付力度，縮小區(qū)域差距，促進基本公共服務(wù)均等化。

4.深刻認識“四個全面”之間的內(nèi)在聯(lián)系，深入貫徹落實五大發(fā)展理念，不斷提高財政國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

我國是一個社會主義大國。人口眾多、幅員遼闊，新時代面臨發(fā)展不平衡、不充分與人民群眾對美好生活的追求之間的基本矛盾。在發(fā)展的過程中，很容易顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。關(guān)注環(huán)保了，經(jīng)濟增速下來了；承平日久了，傳染疫情出現(xiàn)了。為此，必須深刻認識全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨之間的內(nèi)在聯(lián)系，深入總結(jié)我國社會主義建設(shè)的規(guī)律，切實推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從根本上改變過去“假環(huán)?！钡募埨匣ⅰ母旧细淖冞^去對經(jīng)濟增長速度和GDP 的盲目崇拜和迷信，增強生態(tài)文明建設(shè)的制度剛性，在資源和環(huán)境雙重約束之下尋求我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，真正提高我國經(jīng)濟增長的“含金量”?？偨Y(jié)“一刀切”環(huán)保執(zhí)法的經(jīng)驗教訓(xùn)，防止出現(xiàn)環(huán)?！皩訉蛹哟a”無底洞，將環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展有機統(tǒng)一起來、而非截然對立起來。深刻吸取2003 年非典、2019 年新型冠狀病毒等疫情的教訓(xùn)，更加注重人與自然的和諧相處，推動我國社會經(jīng)濟的長期可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在全面從嚴治黨方面，大力治理腐敗，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的制度體系，全部沒收貪污違法所得、并處罰金，增加國家財政非稅收入。而且對那些對黨和國家事業(yè)造成重大損失的貪腐分子終身不得減刑、不得特赦。

在社保和醫(yī)保方面，帶量采購，發(fā)揮好我國“大市場”的制度優(yōu)勢，推動虛高的藥品價格“擠水分”，全面降低醫(yī)保、養(yǎng)老社保負擔(dān)，為國家實施更大規(guī)模的減稅降費提供“火力支援”。在應(yīng)對社保、醫(yī)?！盎蚁！眴栴}上，通過我國制度優(yōu)勢找到一條有別于西方的解決之道。這是因為，一方面，與西方相比，我國有強大的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的積累，可以為社會保險基金預(yù)算提供資金支持；另一方面，我國可以打破西方醫(yī)藥公司利益集團對國家社保制度的綁架。我們打破這種“俘獲”主要靠兩點，一是我國社會主義的政治制度優(yōu)勢，二是我國有十四億人的大市場。這可以使得制藥公司在兼顧自身經(jīng)濟利益和社會公眾利益之間找到平衡。